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篇(1)

[關鍵詞]社會政策　合作治理　農村養老保險政策

[中圖分類號]D035；C916　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08

西方發達國家的治理經驗證明，成熟穩定的社會保險制度是促進市場經濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經濟的波動和不確定性帶來的社會風險。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在農村地區逐步建立和完善養老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農村地區的社會穩定，還可以為統籌城鄉協調發展和促進內需奠定堅實的社會基礎。2009年10月，全國有10％的縣(市、區)開展了試點工作。

目前，包括廣州市在內的各個試點城市在推行農村養老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執行效果的差異。但是，學術界還沒有把研究的重心轉移到解釋這種差異上來，多數研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執行過程這個“黑箱”，解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，揭示各個參與主體執行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執行的效果提供客觀依據。

一、研究問題的提出和理論回顧

(一)研究問題的提出

按照“統籌城鄉、體系統一、無縫銜接”的理念，廣州市已經初步構建起了較為完善的由城鎮企業職工基本養老保險、農轉居人員基本養老保險、城鎮老年居民養老保險、被征地農民養老保險和農村社會養老保險政策構成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農轉居人員養老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農轉居人員基本養老保險工作，在2003年試行被征地農民養老保險的基礎上，又于2008年4月實施了被征地農民的養老保險政策。2008年10月開始實施城鎮老年居民養老保險政策，11月又實施了農村社會養老保險政策。總體來看，養老保險制度的覆蓋面已經實現了由城鎮向農村延伸、由城鎮企業職工向城鎮居民和農村農民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉全體居民的社會養老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。

在社會科學研究中，“差異”的出現往往預示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調研廣州市執行農村養老保險政策的過程和效果，筆者發現了差異，具體體現在作為兩個調研對象的縣級市設置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調研對象的鎮，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現了農村養老保險政策的執行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執行的效果。因此，筆者有必要解釋導致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農村養老保險政策的執行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現實中存在的差異。

(二)理論回顧

農村養老保險政策是農村社會保障制度的一個重要組成部分，關于農村養老保險政策執行效果的研究是一個交叉領域的研究問題，涉及到政策執行模式和農村社會保障政策兩個研究領域，筆者將圍繞研究問題對相關理論進行回顧。

1、關于政策執行模式的研究。在相當長的一段時期內，政策科學被認為是研究政策制定的學科，政策執行并沒有引起應有的重視，這使得政策執行成為了一個被遺漏的環節。到20世紀70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執行對于達成既定政策目標起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執行的模式，拓展了政策科學的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執行模式，豐富了政策科學的理論內容。

自上而下(top-down)的政策執行模式是巴瑞特和福吉對20世紀70年代初到70年代末這一時期關于政策執行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執行模式意味著政策執行的效果是由政府機構的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標明確、追求時效的政策，這種政策執行模式體現了公共管理的主體對“單一中心”的追求。

自下而上(bottom-up)的政策執行模式為政策執行研究的第二代學者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當作政策執行的基礎。在該模式看來，政策不是由法令和規則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執行應該反映下級官員的想法和意見，至少應該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執行模式彌補了自上而下模式的不足，體現了博弈思維，不再把政策執行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執行主體的行為。

第三代政策執行研究者運用的是整合型政策執行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學習模式均可歸入此類。整合型政策執行模式認為，政策的執行效果是由多級執行主體的決策結果交互影響而形成的。政策執行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內其他政策主體的影響。第三代政策執行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。

2、關于我國農村社會保障制度的目標模式的研究。由于我國的農村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標模式還沒有統一，因此，對我國農村社會保障制度的目標模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構成了本文的實踐背景。

在農村社會保障制度的目標模式的選擇上，學者們普遍認為應該根據中國農村的現狀，真正建立起適合國情的切實可行的農村社會保障模式。但近10年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農村社會保障制度的設計應當遵循“根據區域差異和農村勞動力分布狀況，分層分類解決農村勞動力的養老問題”的基本思路，并據此提出了以分層分類的模式建立農村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農村社會保障體制正處于由傳統型向現代型轉變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農村社會保險政策改革的目標應當是借鑒國際農村社會保障政策的一般經驗，根據我國建立社會主義市場經濟體制的需要，以及體現社會公正的要求，以滿足農民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區互助等傳統保障方式的，與其他從業者養老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農民能夠和城市從業者一樣享受平等的社會保障待遇。

在推行農村社會保障制度的具體方式上，學術界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經濟條件下，應該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭社會保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地的實際分類推進農村社會養老保險，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。楊復興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農民個人養老賬戶制度和縱向分散風險的養老保險制度，形成一種內源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農村社會保障制度。盧海元認為應該實行“實物換保障”的方式，即根據不同的對象，以特定的方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會保障方案：對年輕農民實行“產品換保障”，對年老的農民和被征地農民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉鎮企業職工實行“股權換保障+產品換保障+土地換保障”。在城鎮化進程中，就建立能夠同時將非農化職工和農民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現出差異性，二是在政策執行的具體方式上要不要體現出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農村養老保險政策是一個復雜的系統，需要尊重相關政策執行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執行的效果。

綜上所述，現有文獻還沒有植入到農村養老保險政策的執行過程中探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，更沒有通過構建分析影響這項社會政策執行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關理論研究的基礎上構建一個分析影響社會政策執行效果的理論框架，并以廣州市農村養老保險政策的執行作為“數據”檢驗所構建的理論分析框架，進而探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，不僅能夠解決一個現實的政策執行問題，而且可以完善社會政策執行的理論體系。

二、理論框架和研究假設

本文力圖構建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，并理解政策執行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎上圍繞所要構建的理論框架評估相關理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。

(一)社會政策的“多中心”特性

隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發展的成果)，發展社會主義市場經濟和社會主義民主政治已經逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內涵是容易歸納的，即政府為了擔負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執行過程涉及多個行為主體。

通過對政策執行相關文獻的考察可以發現，關于政策執行模式的現有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執行的效果來看，在“單中心”的政策執行模式下，由于整個過程是根據政策執行的責任主體的角色和利益進行的，因而在政策執行對象看來非常復雜的政策執行效果被簡化為簡單的物化指標，其豐富的內容被“抽象”掉了，容易發生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養老保險政策的執行是一個非常復雜的系統，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優勢，而且具有現實的經濟基礎。從經濟基礎來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執行成本，而且，公民對包括養老保險在內的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執行主體的努力無法滿足復雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關主體以自和參與權，反而能夠發揮各個主體比較優勢，從而以更低的社會成本執行社會政策。

基于上述分析筆者可以發現，以農村養老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執行涉及到多個行為主體，以廣州市農村養老保險政策為例，涉及到市、區／縣級市、鎮／街三級政府或機構，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執行的效果；二是交易成本高，由于以農村養老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執行的效果，增加社會政策執行的社會成本。因此，以農村養老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執行模式，因為政策實踐領域的不同從根本上決定了政策執行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。

(二)理解社會政策執行主體行為的“意愿一能力”分析框架

理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學術界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們容易對其進行操作化，至少可以找到替代性測量指標，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現實的選擇。在比較政治學的話語體系中，阿爾蒙德等學者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設立行政部門和政府行政結構，并使它們擁有制定和執行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。

由于影響農村養老保險政策執行效果的因素是復雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結果肯定不客觀、不準確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現實性。因此，從定量分析的標準來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預測政策執行的過程和效果。

由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。

(三)合作治理理論的引入

學術界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務以實現公共利益的過程。合作治理的價值預設和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎，在談判和反思的過程中設置目標，借助談判和協商達成共識、建立互信、實現合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結構的網絡化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡。

但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內處理不確定的公共事務。因此，需要形成和維持一個公共權威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區”內部生產的，即許多任務的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產品的全部生產過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構的目標。

通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態環境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產品的“生產線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設將在下文加以檢驗。

(四)研究假設

本文力圖構建的“社會政策執行過程中的合作治理理論”的研究哲學是實證分析，即在把握上述相關理論的基礎上，基于對實踐的觀察和歸納構建出理論，以解釋社會政策執行的效果。在廣州市農村社會養老保險政策的執行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮／街一級行政組織也安排了專項工作部門執行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責執行這一社會政策，居民是分散的治理主體。基于對廣州農村養老保險政策的實踐考察和相關理論的評估，本文提出的核心研究假設是：治理主體的意愿和能力會對政策執行的效果產生顯著的影響。本文的兩個次研究假設是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執行效果的影響更為突出。

三、研究設計

本文采取的是多案例研究方法，數據的類型是定性和定量數據的結合。具體的數據收集方法是，通過對多案例中的政策執行的行為主體進行結構式深入訪談獲取定性數據，通過分析相關文件、報告和報表獲取定量數據。訪談的結構圍繞行為主體參與執行廣州市農村養老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農村社會養老保險制度的執行效果，廣州市有7個區／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農村建制，基于對規模效應的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮／街作為調研對象，原因是這兩個縣級市的農村人口多，有利于開展集中調研。其中，在增城調研了4個鎮／街，這4個鎮，街的經濟條件有較大差別，政策執行的效果也有較大差別；在從化調研了1個鎮，作為增城的參照組，這個鎮的經濟處于從化市的中等水平，由于調研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮／街。

從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數據收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農村保險辦公室的負責人和專干，5個鎮(街)的分管農村養老保險政策執行工作的領導和專項工作機構的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(街)的9個行政村推行農村養老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務的百分比，覆蓋任務是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務是25％，則表明其覆蓋任務的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關于因變量的編碼處理結果是，9個行政村2009年覆蓋任務的完成率(政策執行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結 果報告見表1。

四、假設檢驗、研究結論和政策建議

(一)假設檢驗和研究結論

1、相關分析。本文運用的是Spss統計分析軟件，進行相關分析的目的是檢驗本文的核心研究假設和次一級研究假設，具體方法是以因變量作為基準，將自變量與因變量進行相關分析。考慮到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結果見表2。

通過觀察相關分析的結果可以發現，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執行的效果之間具有正的相關性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執行的效果之間均呈正相關關系。雖然有的相關關系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設不一致的是，鎮／街的“意愿”與執行效果呈負相關，筆者的理解是，鎮的作用相對于其他政策執行主體對政策執行的影響比較弱。

2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關分析的基礎上進一步界定影響廣州農村養老保險政策執行效果的因素。回歸分析的結果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構建的模型的系數報告見表3。

通過觀察模型的系數可以發現，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結果可以認為本文的研究假設基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執行效果是相關的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執行效果的相關程度更突出。

(二)政策建議

首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農村養老保險政策的執行問題，因為國家的治理重心正在轉移到構建和諧社會方面。縣級市的合作貢獻是把握好政策執行的進度，設計合理的配套標準和政策標準，為基層治理主體提供政策資源。鎮／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標準，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執行效果。

篇(2)

1推動依法合規治理的外部壓力不足

當前，治污設施“建而不用”、治理“做而不實”等問題比較突出。根源在于排污單位守法意識不強，法律法規對違法的處罰過低，執法不夠嚴。環境處罰與實際違法和造成的環境損失相比，還是杯水車薪，這往往又導致排污單位產生僥幸心理，守法意識更為淡薄。

2委托第三方治理的內生動力不足

國際經驗表明，基于市場機制的第三方治理，主要驅動力是排污單位在達標合規前提下的成本導向。其中既有標準的技術可達性問題，也有治理的綜合經濟成本比較。現行政策在這兩方面對排污單位都缺乏足夠的推動。盡管部分行業實施了特別排放限值或嚴于國家的地方標準，但是標準水平總體不高，排污單位無需多少技術或成本就可達標；同時，排污費標準也遠低于社會平均治理成本，例如在上海SO2、NOx、COD、NH4-N的社會平均治理成本分別為8.0元/千克、9.0元/千克、5.0元/千克、6.0元/千克，約為現行收費標準的5～7倍，排污單位缺乏進一步減少污染排放的動力。

3第三方治理市場環境不夠規范

一方面，排污單位、第三方治理企業的責任義務不清晰，制約機制不健全，相關方權益難以得到有效保障，存在低價競爭、忽視責任義務、出現問題推諉扯皮的現象，有的甚至相互勾結偷排漏排。另一方面，市場監管和行業誠信自律體系尚不健全。特別是2014年初，環境污染治理設施運營資質許可取消后，尚未及時構建有效的政府監管體系，行業協會等尚未承擔起市場自律的主體作用。

4第三方治理缺乏有實力的參與主體

第三方治理企業總體上規模小，專業化、規范化水平參差不齊，難以承擔引領行業發展和規范自律的重任。這既有產業發展階段性問題，也有現行政策不夠配套的問題，突出體現在三個方面：一是現行生產業、節能環保產業、戰略性新興產業等都有配套支持政策，但環境污染第三方治理服務沒有明確列入支持名錄，各地區、各部門對政策解讀不一；二是污染超量減排、污染治理設施建設改造等激勵政策對象是排污單位，而實際承擔治理的第三方企業未能享受政策優惠；三是缺乏市場培育機制，部分有技術的企業因缺乏資金而拿不到項目，抗風險能力弱。

二、攻堅破難，加快推進環境污染第三方治理

推進環境污染第三方治理，作為生態文明制度改革的關鍵點，既是市場經濟發展的必然，更是現階段環境治理和管理轉型的需要。上海將繼續主動作為、攻堅克難，堅持發揮市場機制作用與加快政府職能轉變相結合，堅持強化約束機制與完善政策引導相結合，堅持市場培育與規范管理相結合，在試點基礎上加快推進完善排污者負責、第三方治理、政府監管、社會監督、排污者和第三方治理企業通過經濟合同相互制約的市場運行機制，以推進第三方治理加快推動環境治理機制改革，不斷提升環境治理水平。

1完善責任體系

落實《環境保護法》，完善地方性環保法規，強化排污單位和第三方治理企業的責任機制和制約機制。一是在強化排污企業主體責任的同時，明確第三方治理的法律地位和引導方向；二是明確第三方治理企業依照法規標準和排污單位委托要求開展有效治理的責任，以及對因管理不善、弄虛作假造成污染的行政法律責任和連帶責任；三是建立健全排污單位和第三方治理企業間依據市場規則確定的合同法律關系、相互監督制約機制和賠償補償機制。

2強化約束監督

通過技術、經濟、執法監管、社會監督等多個方面形成合力，增強排污企業依法治污和委托治理的動力。一是按照嚴于國家、接軌國際的要求，以大氣和水污染防治為重點，抓緊出臺鍋爐、餐飲油煙、揮發性有機物、電鍍等行業性和大氣綜合地方排放標準；二是按照逐步反映治理社會平均治理成本的原則，提高排污費征收標準，按照排放水平實施階梯收費，對淘汰和限制類產業實施懲罰性差別收費；三是進一步擴大污染源自動連續監測的實施范圍，推進建筑工地和餐飲油煙在線監測，加強污染排放的實時監控和數據應用。四是按照法規標準，嚴格執法追責，對逃避監管行為嚴厲懲治，對排污單位和第三方治理企業一視同仁；五是推動污染治理和排放信息公開，按月公布環境違法信息，同步公開涉及的第三方治理企業，強化社會共同監督。

3完善政策引導

積極創造條件培育市場，促進環境污染第三方治理的健康發展。一是整合聚焦現有生產業、節能環保產業、戰略性新興產業、高新技術產業等支持政策，做好支持名錄的細化和解釋。二是優化調整污染治理設施建設改造補貼、污染超量減排獎勵等環保激勵政策支持對象，由排污單位轉為治理單位，發揮政策效益；三是研究出臺政策性融資擔保等培育政策，鼓勵商業銀行、商業性融資擔保機構和保險公司開展第三方治理企業融資擔保相關業務，支持第三方治理主體和市場發展；四是聚焦污染治理重點領域，支持第三方治理企業提升自主創新能力；五是政府和國企帶頭，并在政府購買服務上加大支持。

4推動行業自律

依托社會公共服務平臺和行業組織，加快形成開放、規范、有序的良性競爭市場環境。一是強化第三方治理企業誠信管理，將不規范經營和運營設施未達環保要求等信息納入企業征信系統和社會公共信用服務平臺，并與融資擔保等政策掛鉤；二是依托行業組織，建立行規行約和自我約束機制，加強行業自律；三是研究出臺環境污染第三方治理管理辦法，建立第三方治理合同登記、政府部門之間、政府部門與行業協會之間的信息互通和協調聯動等管理制度，依法加強市場監管，保障市場規范運行。

5加快試點推進

篇(3)

關鍵詞：性別比；社會總動員；政府治理；公眾參與

中圖分類號：D924.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0020-03

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103―107（女=100）。自1982年全國第三次人口普查發現出生人口性別比開始偏高以來，我國已經經歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續上升過程，特別是最近5年來，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國已成為世界上出生性別結構失衡最為嚴重的國家之一。出生人口性別比長期持續偏高，不單純是嚴峻的人口問題，更是重大的社會問題，事關男女平等和計劃生育兩項基本國策的落實，對建設社會主義和諧社會將產生直接和深刻的影響。

一、治理現狀

自上世紀90年代以來，我國政府采取以嚴肅查處非醫學需要的胎兒性別鑒定和非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內容的公共治理政策，陸續出臺了一系列查處“兩非”的法律法規，包括嚴禁非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴禁溺棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動以及歧視、虐待生育女嬰婦女等違法行為。同時，在全國開展婚育新風進萬家活動、幸福工程、春蕾計劃、利益導向和農村部分計劃生育家庭獎勵扶助等專項活動和社會公益活動。特別是2003年以來開展的關愛女孩行動，以人的全面發展為中心，以維護婦女和女孩的生存權、發展權、受保護權和參與權等基本權利和權益為目標，通過建立行為約束機制、利益導向機制和制度創新機制，改善女孩生存環境，遏制出生人口性別比繼續升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進性別平等，構建和諧社會，為中國經濟社會協調可持續發展提供有利的人口環境。嚴格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對策可概括為兩個字:“疏”和“堵”。“疏”主要指構建新型的生育文化，“堵”主要是對醫療機構運用B超等儀器進行非醫學需要的性別鑒定進行監督和管理。但總體上，無論“堵”還是“疏”，實質上都是政府在唱“獨角戲”。當前的治理現狀主要有如下幾個特點：

第一，運動式治理占主導。目前，運動式治理已經成為政府治理出生性別比偏高常態化的路徑和策略。運動式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動，往往有具體的時間限定，行動的目標僅僅是打擊“兩非”，而推進社會性別平等則被認為不是(也無法是)行動需要考慮和解決的問題。

第二，性別比升高治理問題具有多樣性、復雜性、隨機性的特點。這使得政府的行為并非在所有的時候都能絕對無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會加重出生人口性別比升高。事實上，實踐證明，不論是性別比升高治理目標的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會政治、經濟條件和法律傳統的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問題的初衷。

第三，性別比升高治理問題具有廣泛性和社會性。與傳統的人口問題相比，出生人口性別比升高損害的是相當地域范圍內不特定的人，往往涉及廣泛的社會利益，公眾才是出生人口性別比升高問題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過分強調政府的出生人口性別比升高管理權力而忽視公眾的參與，難以發揮公眾性別比升高治理問題的積極性，不利于實現性別比升高治理問題的目的。

二、社會總動員的必要性和重要性

立足現實，綜合治理出生人口性別比問題進行社會總動員十分必要。

1.社會總動員有利于提高全社會出生人口性別比升高的危機意識。社會總動員的發展有賴于公眾出生人口性別比升高意識，反過來，社會總動員的完善又可以促進公眾提高出生人口性別比升高的危機意識，兩者相輔相成，互相促進。公眾出生人口性別比危機意識的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對國家治理出生人口性別比升高問題有著重大影響。危機意識使公眾樂于參與治理出生人口性別比的實踐，為社會總動員提供了群眾基礎。同時，社會總動員的發展在一定程度上又促進了危機意識的提高。人們最初對出生人口性別比升高問題的關注是自發的，隨著出生人口性別比升高危機意識的提高，公眾對出生人口性別比升高問題的關注才變為主動的、自覺的。為公眾創造參與性別比升高治理問題的機會，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺規范自己和他人的生育行為，可以使公眾對出生人口性別比升高由本能的、自發的關注轉變為主動、自覺的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問題的良好局面。因為，政策是公眾意志的體現，公眾出生人口性別比升高的危機意識引導著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機意識直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個人不可推卸的義務和責任，只有認識到了這一點，治理出生人口性別比升高才能變成每個人的自覺行動，性別比升高治理政策的實施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實施。所以，每一項治理政策的制定和實施都離不開公眾危機意識的增強。

2.社會總動員有利于治理出生人口性別比升高法律法規的進一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過程中會受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實施過程中逐漸暴露。社會總動員不僅應貫穿于實施過程，而且應貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規的立法過程。這樣，不僅能夠監督和促進這一法律的正常有效實施，而且也可以促進其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項需要公眾普遍參與的社會活動。對出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠遠不夠的，社會總動員治理出生人口性別比升高也應成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個體系就是不健全的。有了強大的社會總動員無疑會增強治理出生人口性別比升高的力度，強化執法的效果。

3. 社會總動員有利于提高性別比升高治理活動的效率。生育過程中的出生性別選擇問題的發現和確認是治理出生人口性別比升高問題的重要一步，同時又是極為關鍵的一步。但是對于政府來說，在繁雜的社會事務中發現出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過于難以獲得及時、有效的信息:一方面，政府主管部門在大多數情況下只能獲得數量有限的信息；另一方面，政府部門獲得的信息在傳遞過程中，極有可能會因為各種的主客觀原因而改變。而社會總動員性別比升高治理問題可以改變這種情況。公眾遍布于社會各個層面和各個領域，最了解自己周圍的各種生育情況，因而，公眾傳達的信息最全面、最真實。而且，社會總動員性別比升高治理過程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學性。

4.社會總動員可以促進性別比升高治理決策的執行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認同為基礎，社會總動員決策過程對于提高性別比升高治理決策的群眾基礎有重要的作用。一方面，社會總動員性別比升高治理決策擴大了決策者的范圍，增強了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方決策主體最能反映大多數人的意志，能更好地協調各種利益關系，從而增強公眾對性別比升高治理決策的認同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進來，讓他們有充分的自由發表自己意見和見解，可以使公眾認識到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計生意識和積極性；同時，通過這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜。可見，社會總動員性別比升高治理決策過程，可以使公眾更加容易地接受和認同性別比升高治理決策，這種認同和接受會增進公眾對政府的信任感，以積極的態度推動性別比升高治理決策的執行，減少政府推進性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執行效力。

三、現有社會總動員的不足

現階段，我國性別比升高治理中的社會總動員存在著許多不完善的地方，其問題主要集中在以下幾個方面:

1.現有的一些關于社會總動員的規定，較為原則和抽象。現有的各級人口計生部門關于社會總動員出生人口性別比治理的規定，較為原則和抽象。社會總動員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國性的倡導性文件――《關愛女孩活動倡議書》中規定，性別比升高治理當有公眾的參與，但對通過什么樣的途徑推動公眾進行參與未作規定；規定有關單位、專家和公眾可以以適當方式參與性別比升高治理，但對“適當方式”也沒有明確的規定。

2.社會總動員沒有形成廣泛持續的規模。除了少數活動(如關愛女孩活動)，當前社會總動員性別比升高治理還沒有恰當的形式和適當的渠道，社會總動員沒有形成廣泛、持續的規模，沒有產生持久的效應。雖然一些文件中規定公眾可以通過聽證會、論證會和新聞媒體來參與性別比升高治理，但對于參與的途徑和方式沒有作具體規定，所以導致社會總動員性別比升高治理事務沒有形成廣泛和持續的規模。

3.社會總動員的范圍較窄。一般來說，廣義上的“公眾”是指社會的所有成員，包括政府、企業、組織、公民等。但在“社會總動員”中，“公眾”指的是與政府相對的其他社會成員，主要包括公民和人口計生組織。隨著社會的發展，人們逐漸認識到治理出生人口性別比升高不僅需要發揮政府的作用，而且需要發揮公眾的作用。社會總動員的范圍是指在性別比升高治理問題中，公眾可以在哪些領域加以參與。社會總動員性別比升高治理問題的能力和國家允許社會總動員性別比升高治理問題的程度是決定社會總動員的重要因素。我國現有的社會總動員性別比升高治理問題中一個重要的缺點就是社會總動員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機制。獲取出生人口性別比升高信息是社會總動員的前提，但是我國的出生人口性別比升高知情機制尚未建立。就知情權而言，我國性別比升高治理雖然初步確定了社會總動員的原則，但是在信息公開問題上的規定遠遠不夠。公眾對性別比升高治理信息的內容了解不深，在參加各種活動時就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進社會總動員的方略

明確了社會總動員的重要作用和存在問題后，需要考慮的就是公眾應該通過什么樣的方式參與決策。筆者認為，社會總動員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規劃和法律的制定、執行方案為手段，也不以設計具體的項目方案為己任，公眾擁有的是否決權，未經公眾同意的性別比升高治理政策、規劃、法律不得通過，未經公眾同意的項目不得開展。這是由公眾的社會地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規的專門知識，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設計專家，不能承擔設計和規劃項目的重任。公眾應對政府已經提出的決策方案加以分析和調查，通過聽證會、論證會和調查會等形式行使自己（下轉第33頁）（上接第21頁）參與決策的權利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過程得到公眾廣泛參與，就得激發公眾的參與興趣和熱情；要調動社會總動員的興趣和熱情，當然離不開公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動員工作。公開透明是基本原則，政府所要做的是把信息準確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊、網站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語言，社會總動員不是專家論證，宣傳和介紹的語言要通俗易懂，把專業性的問題變成普通民眾能夠理解的大眾語言。

2.鼓勵自由發表意見。社會總動員的形式很多，名稱各異，各式各樣的公眾咨詢、民意調查、公眾聽證、立法聽證、圓桌會議、民意調查、公共對話、政策論壇、網上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據具體情況和實際需要，不拘一格，關鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達自己的看法。

3.發揮非政府組織和利益集團的作用。非政府組織由于其無黨派性和中立性，在動員和吸引社會總動員方面有獨特的優勢。利益集團在參與的代表性方面也有它的特點，它們往往代表或聯系著龐大的社會群體，有較強的組織動員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續提高社會總動員的興趣；如果把社會總動員僅僅當作一種形式或裝飾，那將會傷害社會總動員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會總動員原則還包括專心傾聽，將有形結果告知參與者，進行評估。將有形結果告知參與者，就是對參與者和民眾要有一個交代，有一定的反饋。評估就是衡量和檢查是否實現了預想的政策目標，是否出現了意外的后果以及過程本身是否有效，目的是根據需要微調或重新制定政策，參與的結果得對政策產生作用。

總之，完善治理我國出生人口性別比中的社會總動員，大力發揮社會總動員的作用，是我國治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進治理我國出生人口性別比升高，充分認識社會總動員的重要作用并在實踐中促進社會總動員的發展迫在眉睫，完善我國的社會總動員必然會為治理出生人口性別比升高帶來新的活力，推動我國性別比升高問題治理。

參考文獻：

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篇(4)

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篇(5)

環境治理這個議題突出而且生動地反映了現代社會治理形態的一種深刻變遷：現代國家的治理在尺度上正在發生重大變化，這種變化體現為國家的功能在三個向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級或者跨區域的組織和機構所承接。同時，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉向“在地化”的一些方面，意識到地方層面的權力、關系、地方性知識的重要性，希望通過地方層面的審議、協力而達成更高效、更具有合法性、回應性的一種治理。這主要體現在更多的非政府組織、民間企業和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機器更多地向社會開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環境問題通常是跨空間區域和時間邊界的，因此就有必要在政府和相關行動者之間找到一個環境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強調水平的跨地理空間的聯結，也強調垂直的跨空間層級和組織層級的聯系，強調多層級政府之間的知識、信息共享以及合作、對話。同時，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現出來的“不同面孔”。引入治理尺度這個概念，是因為它能夠很好地涵蓋今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個議題也十分典型地體現了現代國家治理尺度變遷的趨勢和特征。首先，空氣污染是一個超越民族國家的全球性議題，對中國這樣一個幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區加以區隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對空氣質量問題負責，地方政府如何通過府際合作以實現區域污染的治理，這些都需要我們去思考治理尺度的變遷。同時，空氣污染屬于風險社會的一種表征，風險社會的來臨呼喚更加開放、透明的民主機制的運行。風險的高度不確定性以及風險與民眾利益的高度相關性決定了空氣污染這類議題已經遠遠超出傳統的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識、日常性知識的進入，需要公民社會、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風險。這些也都需要我們去思考治理尺度的變化。

（一）發展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認為，中國現今環境問題的一個重要體制性根源在于地方政府的發展主義特性。由于地方政府在推動中國經濟發展過程中的重要作用，環境問題的產生和環境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環境問題整合進地方政治面臨著兩個基本困境：首先，在緊迫度方面，發展中的地方面臨著更加緊迫的地方經濟發展問題；其次，在尺度方面，環境議題超出了地方政府的關注范圍，地方政府處理環境問題在空間、時間和制度三個維度都是困難的。空間維度的困難是指，地方政府一般會認為環境問題超出了其管轄范圍，應該交由全國性政府去完成；時間維度的困難是，地方政府一般會認為處理環境問題超出了其任期范圍。環境問題的出現不是一朝一夕的，其治理更是需要一個較長的時段，因此，政府官員并沒有強烈的動機去在自己有限的任期內應對環境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級政府的約束，在橫向上要面對地方經濟社會組織的壓力，因此環境治理對于它們而言已經超出了自身的職責范圍。地方政府的發展主義和其在治理污染問題上的激勵缺乏當然也反應在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會發現，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發展和變遷的經濟狀況。20世紀70年代，空氣污染治理的主要對象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進入以酸雨治理為核心的第二階段，重點轉移為對硫等污染物進行集中控制。從20世紀初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費方面采取節能措施、提高能源效率、調整工業結構成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復合型特征日益增強，高濃度的一次污染和二次污染同時存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發了公眾的強烈關注，特別是從近兩三年起，二次污染、復合污染、區域污染等這些名詞開始進入公眾的視野，對政府和環保部門的環境績效構成了較大的社會壓力。但二次污染物在很長一段時期內，未被列入空氣污染物指標體系，因為一旦列入則意味著中國七成城市的空氣質量不達標，環保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績單”。總體而言，不同階段經濟發展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應地發生變化，但是這種“倒逼”機制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉向質量改善，真正從環境和資源的可持續發展以及公眾的健康出發進行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個地方性的議題變成國家性的議題，在這個過程中，國家需要發揮首要作用。

（二）復合型區域型空氣污染形態和治理體制的困境中國近30年快速的工業化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內集中出現。這些污染問題并不是國外上百年工業化和城市化過程中出現的污染問題的簡單疊加，而是一種更加復雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現出“復合型”和“區域性”①兩種特征。首先在“復合型”特征方面，中國現今的空氣污染是發達國家各個污染階段的濃縮體，快速工業化和城市化發展使得一次污染和二次污染同時集中出現。其次在“區域性”特征方面，關于空氣污染這個議題到底更具有地方性特征還是更具區域型特征，其實在國外就早有爭論（Switzer，1998：191－192）。空氣污染在其源頭上可能更多地來自固定點源污染，具有很強的地方性，但是空氣污染物會隨著氣象條件而長距離傳輸，因而經常呈現出跨行政轄區界限的區域性特征。然而，相較于復合型和區域型的污染形勢，中國現行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴重的弊端。首先，現行的空氣污染控制是一種量化控制。在現行官員考核制度和激勵機制下，中央政府對地方政府考核一般采用、同時也被認為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測度的指標往往無法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標是對上負責，完成指標、做足數字。就空氣污染而言，政府關注的始終是“排放量”而不是“空氣質量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級政府對現下有明確規定的某種污染物進行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實狀況，真正的空氣質量問題在很大程度上是無人負責的。這種單一總量的考核機制很難用以應對復雜的污染現狀，因此空氣污染治理的實際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區區隔的管理模式，以行政區劃為基本單位進行考核和管理，各地之間難以進行真正的協調治理。空氣污染監測數據表明，高速發展的城市化和區域經濟一體化使得中國地區空氣污染一體化現象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現出明顯的區域特征，但是現行的環境管理還是沒有太多突破行政轄區區隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現了一些區域性大氣污染的試驗，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯防聯控”，通過聯合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質量。但是，這種區域性空氣污染治理目前還遠遠沒能形成一種長效的機制。目前，面對空氣污染的區域性特征，中國現有的制度架構和政府體制中還沒有一種相對常態和成熟的制度安排以解決這一問題。復合型、區域型空氣污染時代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對于現行空氣污染治理體制，乃至整個治理體制會產生什么樣的沖擊呢？首先，復合性的空氣污染形態意味著以“指標”為核心的考核和激勵機制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫頭腳痛醫腳”，現在的情況則是連這一點都難以為繼了。也就是說，傳統的通過指標、配額方式進行治理的方式已經越來越低效；其次，區域性的空氣污染也意味著以行政轄區為區隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現有的考核體制下去解決轄區間的交互影響問題③，但是這種努力可以期待的績效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復雜議題的情況下，這種區隔化的管理方式不可避免地走到盡頭。空氣污染就是這樣一個議題：一個轄區的污染源可能對諸多其他地方帶來污染，同時，任何地方也不可能視其他地區的污染為于己無關。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強過水污染等其他跨域環境問題。

（三）風險社會及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態風險。風險不僅是一種客觀存在，更是一個社會和集體建構的過程。雖然風險必定部分地來自于事實，但其更重要的部分在于大眾通過社會的公共交流對風險進行闡釋、界定和認知的過程（Strydom，2002：84）。也正因為如此，空氣污染對思考當今中國國家和社會之間的關系形態也提供了很好的一個切入點。現階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現象，民眾在很大程度上已經走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項污染物納入污染評估指標體系的直接推動力。早在政府作出反應之前，民間就已經開始了各種形式的空氣質量調查，公眾、環保NGO和媒體持續關注PM2．5數值變動，甚至走上街頭自主去監測PM2．5數據；一些活躍的民間環保人士通過社會媒體引導公民參與空氣污染的測量，推動政府的污染數據公開以及空氣污染立法進程。環保人士潘石屹等人在微博上發起關于空氣質量立法的動議，倡議應該對清潔空氣立法。社會的壓力最終促使環保部拿出了空氣污染治理的時間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質量體系。為什么空氣污染這個議題突出地展現了這一點？傳統上，政府可以利用其對科學技術的掌握及其對話語的壟斷，來阻止污染等風險事實進入公眾的視野。對于政府而言，總是希望很好地去“管理風險”，對民眾的風險意識進行引導，通過專家壟斷技術知識的定義和解釋，進行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運，2011：95－122）。但是，在面對空氣污染這樣的新型治理問題時，民眾卻并不會一味受制于國家對風險的管理，民眾作為環境風險的直接感受者，能夠用自身的日常性知識，也就是“社會文化理性”（Fischer，2000：40－44），來對抗國家對于科學和技術理性的壟斷。國家與公民社會的這種新的力量格局，再加上長期以來國家對于公民表達的行政壓制、體制運作中的協商不足等等，都更進一步地導致了公民對政府不信任的累積和發酵。從這個角度講，我們看到了現代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環境風險議題的出現賦予了人們加深和拓展民主的機會，推動人們去更加積極地進行政治參與、公開討論和民主協商，理性面對危及公民切身利益和社會安全的風險，增強作為一個普通公民對于自然問題以及人與自然關系問題的發言權，爭取公共決策者、技術專家以及普通公民之間更加平衡的權力－責任的關系。

二、保障型國家———國家角色再認識

治理的尺度是一個描述性概念，但它同時也存在著一定的價值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協力治理等多種治理的趨勢整合起來。同時，這一概念也促使人們去思考：在面臨諸如空氣污染這類新的議題時，怎樣在新的治理實踐中對尺度和空間進行新的定義，治理的邊界怎樣被實體地和社會性地重構？而這些又為我們改進公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對現代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實踐中怎樣做出回應和應變？這一問題沒有一個簡單的答案，但是，本文認為，事實上吉登斯所提出的“保障型國家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經為我們思考這個問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個維度的思考，即：國家獨立于利益集團來倡導環境政策的自主性、中央政府對于環境政策的貫徹力以及在環境議題上國家與社會的有序互動問題。“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯系起來”———吉登斯將這種現象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個概念框架主要由兩個概念構成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經濟斂合（economicconvergence）”。吉登斯認為，如果政治斂合和經濟斂合兩者之間形成一種良好的互動，就會系統性地推動氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念———“保障型國家”。他認為，國家應該在應對環境問題時扮演“催化劑”、“協調員”的角色，鼓勵和支持多元的社會團體共同推動好的政策，同時確保環境治理的切實成效。為此，國家需要在以下幾個方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經濟斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個具有高度關聯性的公共議題，是尋求政治經濟斂合的一個典型例子；二是要讓氣候變化的關切深入到民眾的日常生活當中；三是要避免讓政治資本流出這個政策領域。因為對抗氣候變化需要長期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環境治理面臨的最大問題就是經濟發展和環境保護的矛盾問題，這個問題在本質上是吉登斯悖論的一種表現。保障型國家應該在這種矛盾中擔當起環境議題倡導者的角色，致力于克服經濟發展的盲目性。事實上，空氣污染從一個地方性議題變成國家性議題也的確經歷了一個過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發點是希望國家改變“去監管化”的態度，加強實質性的國家調節。對于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對于地方保護主義利益、產業部門以及能源行業的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強“政治斂合”和“經濟斂合”的各項政策在上令下達的過程中，往往經過層層官僚制的過濾，再次被簡化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環境政策的貫徹執行問題，是中國環境治理中關鍵的一環。在中國，量化考核和目標責任制是國家能力建設的一個重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機會，從而確保國家的重大政策在地方的執行以及地方官員對上級政府的忠誠。但事實上，現有方式并不能適應環境治理中的諸多問題。一方面，環境指標很多時候是復雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達到考核目標往往操縱和扭曲真實的環境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個意義上講，量化管理和目標責任制等管理方式事實上是削弱了而不是加強了國家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國家”的第二個意義向度。以空氣污染為代表的環境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強國家能力建設提供了一個場域。環境治理需要政府努力尋求環境政策的政治和經濟斂合，使得環境意識和環境政策能很好地與國家其他政治經濟政策結合起來，保障環境政策的實現。

最后，保障型國家區別于早期環境主義以及環保運動中“對抗國家”的思想，認為應該從現有的體制中尋求解決問題的途徑，這對在中國現有的政治體制下思考空氣污染等環境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會運動、抗爭政治似乎是一個古老的政治話題，現有學術研究也有很多集中于關注環境抗爭，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環境問題上，公民的相關行動很多時候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰現有政治制度的權威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環境。從這個意義上講，公民社會和國家在這類議題上的關系更接近于合作主義或者協同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會的互動和互強，通過理性的協商和審議以共同推動高效的環境政策的產出和執行是解決環境治理問題的應然路徑。這也是現有政治體制之下中國環境治理的應然方向。

三、結論

篇(6)

文化政策理念的持續運用是在第二次世界大戰之后。西歐國家依據凱恩斯理論和社會民主主義的社會公正價值觀，建立了福利國家，政府通過立法形式承擔起社會福利的職能。此時，民族國家的文化政策主要以國民福利和藝術普及為宗旨，目標集中在文化的精神層面，希望通過扶持高雅藝術、美學教育，恢復民族價值觀念和文化認同。20世紀70年代，隨著西方國家社會運動的興起，文化民主的呼聲日益高漲，“人人享有文化”（cultureforeveryone）和“文化的公民權利”（civilrightforculture）成為時代的口號。文化政策涉及的范圍獲得了拓寬，開始要求深入到民眾日常生活中，使文化藝術為社會全體成員所接近。文化政策重視地方性與社區性的文化價值，強調接觸文化的機會和文化活動的參與，因此地方性文化基礎設施以及社區文化活動獲得了發展。20世紀80年代至90年代，經濟衰退使得以社會政治目的為主的文化政策轉向了文化的經濟效益，這段時期大型文化項目和文化旅游發展受到了更多的關注，文化產業日漸興起。同時，西方政府普遍面臨削減預算的壓力，美國的新自由主義思潮①與英語國家的“新公共管理”（NewPublicManagement）措施開始逐步滲透到西方各國的公共文化藝術部門中。九十年代末以來，伴隨著全球化進程所帶來的文化沖突與文化經濟一體化發展趨勢，文化開始被視為一種發展資源，除了其巨大的經濟潛力和社會整合力以外，文化更是被塑造成為地區積極而整體的社會重建（或結構轉型）的發展策略，甚至被上升到戰略地位——國家或地區的軟實力。以上主要是從西方民族國家內部政策發展脈絡來談的，尚未牽涉信息和通訊技術對該領域的深遠影響，而國際間的文化政策也未納入視野中……事實上，眾多復雜的社會因素影響并制約著當代民族國家文化政策的發展思路，各個國家應對策略也會有所不同。當代文化政策急速發展的現實背景，以及它所帶來的文化與社會的復雜關系，引發了人文和社會科學領域對此的關注。20世紀70年代，“文化政策研究”這個詞在西方英語國家中被提出，它經由文化經濟協會和阿克倫（Akron）大學的都市研究中心的成立而開展學術活動。之后有固定舉辦會議探討經濟、社會理論和藝術等主題，以及關于政策及計劃評量等主要研究。[1]（P42-43）文化政策研究是一個跨學科研究領域。一般意義上來說，它是公共政策研究的一個分支，通過運用政治學和行政學的原理及模型，對國家、地方和團體層面文化政策制定、執行與評估進行相關性研究，以期改進政策系統，提高文化政策質量。有人稱之為文化政策的工具研究路徑或者說是定位于政策的研究。同時，文化政策另一個不可忽略的研究范式即為文化研究范式，也有人稱之為批判性文化政策研究。前者是運用“工具性知識”（instrumentalknowledge）②，以政策建構、政策的實施和評估相關內容為研究對象，偏重于實際操作層面的政策相關性的應用研究。后者則運用“批判性知識”（criticalknowledge），從人類文化藝術發展歷史中理解歷史上政策制定及其對后來的發展和應用的影響，分析各類文化政策可能導致的治理問題、文化與權力關系問題和身份以及意義相關內容在社會中的作用等等。兩種研究范式對文化政策研究來說同等重要。有學者認為，文化政策研究是建立在“實用”和“批判”兩種話語之上的，它既涉及藝術人文話語，同時又涉及政治經濟手段，因此，學科內部學術傳統有存在不一致的因素，甚至對抗的焦點。[2]本文重點介紹從文化研究路徑進入文化政策研究領域的幾位學者，他們與普通政策研究學者一樣，也關注國家、社會和公民之間的利益制衡，但他們探討問題的側重點則主要集中在經濟、社會理論和藝術生產之間的關系上。當看到文化與社會環境日益復雜化，他們開始不滿足于傳統文化研究領域，認為文化研究雖然具有文本的解構意義，但脫離了政策制定及行政，因此現實的“政治性”是有限的。他們希望拓展文化研究的視域，通過深入當今社會文化機制的研究，確立實踐上的學術建構價值。所以，他們把研究對象定位在文化政策領域，并以更積極的姿態介入政府政策議程的評議上。與政策研究不同，他們的關注點不在具體操作方法上，而更多地傾向于理論與政治方面的意義。政策導向的文化研究，其思想淵源主要包括法蘭克福學派的社會批判理論、英國伯明翰學派的文化理論、福柯的話語分析和治理性理論、哈貝馬斯的公共領域理論、布爾迪厄的文化社會學理論、葛蘭西的文化領導權理論以及后的接合理論等等。[3]他們致力于通過對文化政策歷史發展的梳理以及對文化機制運作的解析，進一步理解文化與社會的關系，通過認可或合作來干預文化領域。他們認為這是知識分子積極參與文化的一個重要方面。

二、本尼特的文化政策研究

托尼•本尼特①是文化研究領域較早提出把“把政策引入文化研究之中”并致力于解決現實問題，介入文化政策制定議程的學者。他批評傳統的文化研究并不像許多倡導對抗的激進主義者那樣具有變革和解放力量，更多時候它只是文本修辭上的幻影；他認為需要把文化研究在理論上和政治上的種種爭論，更深入地根植于各種現實環境之中，尤其要關注文化權力的制度層面。因此，他從傳統文化研究領域對葛蘭西式“文化霸權”的偏好，轉向以福柯式“治理性”分析，把文化政策研究作為行動實踐的入口，拓展了文化研究的范疇。對文化的界定，是文化研究的起點。本尼特主張在給文化下定義時，需考慮政策問題，區分不同區域的文化，以辨析不同的治理技術、政治關系等，以確立適當的有針對性的研究方法。[4]（P157-158，166）本尼特在《把政策引入文化研究之中》（1992）提出：把“政策”理論地、實踐地、制度地引入“文化研究”，這樣可以糾正文化研究在機制領域中的缺失。本尼特將文化研究的路徑從文化與權力之間的關系轉向了文化的治理性問題。他指出18世紀晚期和19世紀新社會管理領域的出現，使得在特定知識框架中組織和使用文化資源的方式構建了人們的生活方式，在這個意義上，文化應被視為既是治理的對象又是治理的工具。本尼特在批判性評論“文化研究”所界定的具有豐富人類學意義的文化定義之后，指出“文化研究”忽視了某些研究領域的有機層面。譬如，文化也是一系列歷史特定的制度所形成的治理關系，目標是通過審美智性文化的形式、技術和規則的社會體系實現廣大人口的思想行為的轉變。它可以被看作是現代化早期社會生活特有的日益治理化過程的一部分。[4]（P159、162、163）本尼特在《文化：改革者的科學》（1998）一書中進一步延伸了這個觀點，把文化政策放置于文化研究的中心地帶，指出：政策是文化構成的重要部分，正是因為這種文化、政策和管制領域的聯結，才建構了我們所繼承的文化及知識分子所進行的活動。[5]（P197-198）本尼特的文化政策研究主要圍繞著兩個焦點進行組織的：一個是在文化研究范圍中，對文化政策研究領域進行分析和實際參與其中的總體理論背景的歷史研究，包括文化與政府治理之間的關系等，關注藝術、文化、政府如何行動作用于社會；另一個是探討作為文化技術的博物館、美術館、圖書館等公共文化機構在組織文化和統治的現代關系方面所發揮的關鍵作用，以及一系列公共文化機構運作所構成的文化體制，它們對整體社會的發展所產生的深遠作用。[6]（P25-26）前者的代表作包括《把政策引入文化研究之中》、《文化：改革者的科學》、《文化與治理性》等，后者的代表作包括：《文化功用的倍增》[7]、《博物館的誕生》[8]、《超越記憶的過去：進化、博物館和殖民主義》[9]等。在“文化研究”與“文化政策研究”兩者之間關系上，本尼特肯定了文化政策的界定和研究是有其自身的特性和歷史的，但他不是要探究一般性的政策范疇，而是要利用文化研究既有的成果和獨特的視角重新審察文化政策。對此，本尼特主要運用福柯的理論范式來探討博物館的歷史、文化管理的現代形式、文化政策等具體文化實踐領域，同時，也吸收了其他理論家的分析話語和科學研究。[10]（P199-216）因此，從本質上來說，政策只是本尼特探究文化與社會之間關系的一個切入點，其研究方法的起步及研究的最終歸宿還是文化研究，目的是對政策制定者和執行者產生積極作用。在本尼特看來，運用“文化研究”理論范式，可以批判性地去理解：文化政策在作為描述現代社會的政府與文化之間特殊的關系結構中的作用。反過來，文化在現代社會是處于被管理和經營的不斷變化的復雜形態之中的，如果文化研究脫離這樣的背景，必然會面臨理論和現實上的困境。所以，兩者的研究是相輔相成的。本尼特認為，文化研究在此之前也有關注過政策問題，但局限于文化研究所代表的理論敘述方式，沒有充分注意到制約文化不同領域的制度狀況，他試圖在批判分析和政策定位之間建立更加緊密的關系。[11]

三、米勒和尤帝斯的文化政策研究

喬治•尤帝斯、托比•米勒及賈斯汀•劉易斯①等人分別編著的《文化政策》[12]、《批判性文化政策研究讀本》[13]在文化政策研究領域具有一定的代表性，走的也是文化研究路徑，強調知識分子獨立批判立場。他們運用話語和權力分析方法，歷史地揭示了文化政策和制度背后潛藏的規訓和控制技術；通過根本性的語境重建，從而以批判的立場有效地介入文化政策領域。他們批評傳統文化研究盡管有明確的推動社會運動的政治議程，但過度偏重于文本政治分析，是“革命修辭”（revolutionaryrhetoric）。認為文化研究如果要進一步發展，就必須關注作為社會文化治理體系重要構成部分的文化政策，所以他們更期望通過文化政策研究的導入產生一種新的領導象征，即以“改革志業”（reformistvocation）促使社會發生改變。《批判性文化政策研究讀本》作為一本選輯，除了對批判性文化政策研究作了理論介紹以外，它還以不同學者在這一領域的代表性成果，建立起批判性文化政策研究領域的基本范式和研究方法。米勒和尤帝斯在《文化政策》一書中，首先從對文化與政策之間的關聯，以及文化政策的歷史與理論的探討開始，展開文化政策的宏觀和微觀研究。他們認為：文化與政策主要在美學和人類學兩方面產生關聯：從美學層面上看，美學的標準是歷史形塑的，文化起著指標作用，以區分品味和身份；從人類學層面上看，文化意指根植于語言、宗教、習慣、時代和空間的人們的生活方式。文化政策則是聯結美學創造力和集體生活方式的組織力量，它借助系統、規范的行動引導，通過資金分配（或補助）和民眾教育的方法來決定文化的走向，并由相關組織機構采納執行，以完成目標。[14]（P1、6）米勒和尤帝斯認為，決定文化政策形成的參數包括六個方面的要素：其一，治理性（governmentality），這個概念來源于福柯，本來是用于解釋現代性的行政設施，現代國家的興起及其對個人的社會調控權力，米勒和尤帝斯借此概念把國家與公民關系的基礎從司法型逐漸向管理型與技術型轉變。[15]其二，品味性（standardsoftaste），在他們看來將品味哲學化的過程是與現代政府同時生發的，品味的形成就是文化管理或文化政策。其三，道德性，文化政策是把治理性和品味相結合，在個人或公眾層面上，形塑與管理倫理不完整的主體。其四，競爭性，它體現在與社會政治的競爭，國家所有的文化補助支出，都要有補助的借口。市場機制和政府管控機制都無法單一運作，將文化同時當作是樂趣（憑藉著市場）和進步（憑藉著政府）的觀念，在許多文化政策中是居于中心位置的。其五，認同性，政府的計劃要既符合國家認同又要符合超國家認同。通過文本解讀可以發現，許多國家的文化政策其實是源于在地化和全球化之間的特殊關系。其六，文化公民權，它經由教育、習俗、語言、藝術和宗教，達成“自身文化”譜系的保存與發展；它關系到文化多樣性背景下對差異的承認。[14]（P4-29）研究方法上，米勒和尤帝斯把文化政策作為一個轉變場域，通過批判理論尋求把知識結合到進步型的社會改變、社會運動，并以此位置思考權力、授權和責任問題。所以，他們的研究不是有關效率、效度和描述的政策研究，而是以理論、歷史和政治為起點的文化研究。[14]（P3-4）他們認為：了解文化政策并介入它，是參與文化的一個重要部分，該途徑可以更深層次的接觸到文化的制度層面，拓展激進民主的文化政治。后來在劉易斯和米勒主編的《批判性文化政策研究讀本》序言中，這一思想得到了更為明確的論述：“文化政策研究的批判路徑是一個改良工程，它既需要理解文化政策傳統上被采納的方式，又需要理解嚴謹而富有想象力的其他方式。它還意味著有必要將進步的社會文化運動和技術官僚聯系在一起。文化政策研究的批判路徑既需要理論上的挖掘，又需要實用的其他選擇”。[16]

篇(7)

關鍵詞：貧困治理；治理能力；提升路徑

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）03-0031-04

DOI：10.13483/ki.kfyj.2015.03.007

貧困與貧困治理是一個全球性的話題。即使在西方發達國家，貧困依然是困擾性的社會問題。現代化和貧困化共生共存是當代社會的一個顯著特征。盡管在過去的20世紀，人類社會取得巨大進步，但是緩解與消除貧困仍然是21世紀人類社會面臨的重要任務。我國是世界上最大的發展中國家，也是世界上貧困治理成效最為顯著的國家之一。自20世紀80年代以來，我國政府所實施的貧困治理戰略在緩解貧困地區的絕對貧困狀態方面取得重大進展。世界銀行2013年的《世界發展指標》稱，中國極度貧困人口占世界極度貧困人口總數的比例從1981年的43%下降至2010年的13%。但我國絕對貧困人口的基數仍然很大，截至2013年貧困人口仍有8249萬，貧困發生率為8.5%。貧困發生率超過20%的有（28.8%）、甘肅（23.8%）、貴州（21.3%）、新疆（19.8%）、云南（17.8%）和青海（16.4%）等少數民族比例較高的6個省份。“絕對貧困現象基本消除”依然是全面建設小康社會的奮斗目標之一。貧困治理是任何一個現代政府不可推卸的歷史責任，貧困治理能力也是政府治理能力題中應有之義。因此，在推進國家治理體系和治理能力的現代化進程中，探討政府貧困治理能力及其提升路徑問題，無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

一、貧困治理：政府不可回避的責任

在世界各國貧困治理實踐中，基于自然環境、政治制度、社會結構、文化背景等方面的差異，貧困治理所需解決的問題不可能相同，也不是單一的。然而，無論在哪個國家和地區，無論引發貧困的原因有多么不同，貧困治理都是現代政府的一項重要職能。我國是社會主義國家，又處于社會主義初級階段，貧困治理是政府義不容辭的責任。這既是世界各國政府的共性使然，也是由社會主義本質所決定的。

首先，政府承擔貧困治理責任是市場經濟中各國政府的必然選擇。政府介入貧困治理的一個依據就是市場經濟運行過程中不可避免的失靈現象。不同于政府運作的公平原則，市場運作是由優勝劣汰的效率法則主導，使得市場能力不足的群體陷入貧困境地。市場機制會導致強者更強、弱者更弱的“馬太效應”。目前貧困發生率較高的省份主要集中于西部地區，一定程度上是由市場經濟條件下區域不均衡發展引發的后果。貧困群體由于人力資本和社會資本的雙重缺失，難以在勞動力市場上就業，因而處于就業權和保障權的貧困狀態。實踐證明，市場不是解決所有社會問題的靈丹妙藥，在解決社會問題過程中，政府的介入是必然的，“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門，最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上許多國家中，公共組織是公民的‘最后的依靠’，他們正是通過不把效率置于至高之上的地位來立足于社會的”。政府是貧困群體的依靠對象，他們要擺脫貧困狀態或者打破貧困循環需要政府建立社會保護政策進行干預。例如，聯合國191個成員國一致通過旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半的聯合國千年發展目標。

其次，政府承擔貧困治理責任是社會主義本質的具體體現。我國長期以來形成了以政府為主導的貧困治理體制，政府主導一直是我國貧困治理的基本經驗。社會主義公有制的建立，為我國從根本上消滅貧困問題奠定了經濟基礎和制度基礎，當前社會生活中的貧困現象只是初級階段生產力發展不充分的表現。我國政府向來高度重視貧困治理問題，堅持效率和公平相統一的價值取向。“發展社會主義市場經濟體制，既要追求資源配置的效率目標，也要兼顧公平原則，更要對貧困地區采取有效的扶持政策。”20世紀80年代以來，政府廣泛動員全社會的力量，按照統一部署，有組織、有計劃、大規模地長期開展貧困治理行動，這在世界上是絕無僅有的。特別是針對貧困群體主要集中于西部地區的現實，在20世紀末推行“西部大開發戰略”，以政策干預解決貧困地區的發展問題。我國是目前全球唯一提前實現聯合國千年發展目標中貧困人口減半目標的國家。鑒于2013年底我國還有8 249萬貧困人口的現實，2014年，國務院決定將每年的10月17日設為“扶貧日”，以動員社會更為廣泛的力量共同推進貧困治理。“絲綢之路經濟帶”國家戰略的推出，更是為西部貧困地區的發展進一步提速。

最后，政府承擔貧困治理責任是社會和諧發展的現實要求。貧困問題已經是中國和諧社會建設中的一大隱憂，也是全面建設小康社會的一個“短板”。在向社會主義市場經濟轉型過程中，政府貧困治理目標是否實現，不僅關系到貧困群體的生活問題，而且關系到整個社會的和諧與穩定。我國目前社會生活中的一些失范現象和越軌問題往往與貧困相關聯。貧困治理在現代社會里不僅是簡單的經濟問題，而且是一個關乎社會安全的政治問題。鑒于我國貧困群體依然高達8000萬，貧困問題不能僅靠貧困者的自發努力來解決，政府要增強貧困治理的自覺性，自上而下地整合多種貧困治理資源來消除貧困。政府積極參與貧困治理是加強和改善民生，提高政府合法性的途徑。政府在貧困治理過程中通過以人為本、以發展為導向的執政理念，著眼于提高貧困人口的自主脫貧能力，構建社會發展成果共享機制，進而保證貧困群體從社會發展中受益，實現社會問題的源頭治理，從根本上維護社會和諧穩定。

二、政府貧困治理能力的基本要素

毋庸置疑，貧困治理是客觀存在的政府責任，關鍵問題是政府責任的實現機制，而政府貧困治理能力的高低關系到這種責任能否實現。“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。”貧困治理也就是治理主體運用一定的方式滿足貧困群體需要的過程。在貧困治理過程中，政府不再是唯一的治理主體，但政府通過優化治理結構來塑造多元主體的關系；貧困治理方式則是政府通過制度供給，來保障貧困治理的實施和可持續性；貧困治理目標也不限于以物質資源滿足需要，而是更多地為貧困群體創造發展機會。因此，政府貧困治理能力的基本要素包括結構優化能力、制度保障能力和機會創造能力。

（一）貧困治理的結構優化能力

貧困治理結構是近年來國際社會在貧困治理研究和實踐中提出的一個概念，是把貧困理論與治理理論相結合的一種嘗試。貧困治理結構是在貧困治理過程中對多元主體之間權、責、利關系的一種規定，是形成多元共治格局的基礎。貧困治理結構能充分利用政府、市場和社會三方面的力量，吸納一切可用資源投入貧困治理行動，解決政府貧困治理資源不足的問題；通過嚴格規范治理主體的責、權、利，達到合理分工、優勢互補的效果；通過動員作為治理對象的貧困群體，塑造他們在貧困治理中的主體意識。在貧困治理結構中，貧困治理的行動主體不再限于政府，社會組織、企業組織和貧困者自身都可能是行動的參與者。但是，貧困治理結構必須由政府建構，因為面對分散的多元主體，只有政府才能把各方面的資源整合起來，投入到貧困治理行動中。特別是我國業已形成的以各級政府為主體的組織體系是貧困治理結構不可或缺的組成部分。政府優化貧困治理結構的能力體現為：一是政府通過經濟政策和社會政策引導貧困治理資源配置，創造有利于貧困治理的政策環境；二是政府動員企業和社會組織參與貧困治理，逐步形成貧困治理中“一核多元”的治理格局；三是政府監管企業和社會組織的貧困治理行為，確保貧困治理行動的公益性和福利性。

（二）貧困治理的制度保障能力

制度的本質是對利益關系的調整，有效的制度能夠為個體提供有效的利益激勵機制和充分的自由選擇空間，同時，也提供了利益約束機制以規范人們追求利益的行為。經過30多年的改革開放，我國已經成為世界第二大經濟體，生產力的發展為消除絕對貧困問題提供了充分的物質基礎。但是，市場經濟是以追求利潤為導向的，在市場經濟體制尚不健全的情況下，人們往往由于過度關注和追求效率而不可避免地對公平構成損害，導致貧富差距日益擴大，從而使相對貧困現象更加凸現。因此，政府需要通過建立相應的制度規范對市場經濟缺陷進行矯正，以制度規范來保障弱勢群體的基本權利，維護社會公平正義。與此同時，在當前的貧困治理實踐中，一些投機行為和違規現象也是客觀存在的，迫切需要通過制度建設來加以約束和規范。政府在貧困治理中的制度保障能力體現為：一是運用掌握的公共權力進行制度供給，建立社會正式運行規則，保障貧困群體權利的實現；二是合理引導非正式規則，對社會上業已存在的那部分合理的規則予以正式承認，如把社會互助的文化傳統上升到制度層面；三是制定制度的執行機制，確保制度得以執行，使貧困群體真正享受到制度所帶來的福祉。

（三）貧困治理的機會創造能力

政府有責任為社會成員提供發展機會，唯其如此，政府才能證明其存在的正當性和合法性。對于大部分貧困者而言，他們正是缺少相應的發展機會，導致發展權難以實現。從這個角度出發，貧困可以被視為因發展權被剝奪而導致的發展不充分現象。同其他社會群體相比，貧困群體所擁有的社會發展機會最為稀少，“先賦性”的優勢機會談不上，在自致性取向的機會獲得中，他們也處于被動的甚至是無奈的境地。即使在美國的種族改革中，受益的是黑人的中產階層，黑人中的底層受到種族和階級的雙重歧視，依然是“真正的窮人”。對于缺少社會資源的貧困群體而言，發展機會就是保證群體內每一個社會成員都能被公平地對待，都有機會發揮人的自身潛能和實現人的全面發展，而不是被排斥在社會經濟進程發展之外。政府在貧困治理中的機會創造能力體現為：一是通過發展生產力為社會成員提供更多的發展機會，只有持續的發展才能為社會成員的發展拓展空間；二是消除各種社會排斥現象，為貧困群體共享社會發展成果創造條件；三是提高貧困群體的發展能力，使他們同樣能夠分享社會發展成果，獲得平等的發展機會。

三、政府貧困治理能力提升的路徑選擇

當前我國正進入改革發展的關鍵時期，政府承擔著更為艱巨的貧困治理任務。政府貧困治理既面臨著巨大歷史機遇，也面臨著前所未有的時代挑戰。因此，政府應積極吸取世界其他國家貧困治理的經驗和教訓，采取一系列積極措施，提升貧困治理能力，確保政府貧困治理責任的實現。

（一）優化現行貧困治理結構，推動政府、市場和社會三種力量的有機結合

我國長期以來形成的以政府為主導的體制在過去的貧困治理實踐中發揮著重要功能。但是，政府主導型體制的治理績效呈現出邊際效應遞減的特征。在新階段的貧困治理實踐中，政府以貧困治理體系現代化為目標，優化現行貧困治理結構，引導市場力量和社會力量參與貧困治理，以彌補政府主導型體制的不足，形成貧困治理的長效機制。

首先，厘清政府與市場的職能界限。政府承擔貧困治理責任并不意味著政府要包辦一切。雖然政府在貧困治理中處于不可替代的主導地位，但政府也存在資源不足、效率不高等缺陷。因此，必須優化現行貧困治理結構，正確界定政府在貧困治理中的職能，防止政府在實踐中的“越位”和“缺位”現象出現。政府貧困治理職能主要體現在目標凝聚、資源整合、工具創新、風險防控和責任監督等方面。貧困治理同樣離不開市場機制的作用和市場經濟的發展。以商品交換作為基本前提的市場經濟，能夠推動貧困者尋找新的生產要素，刺激他們分享市場分工帶來的利益，提高經濟活動效率，取得更好的經濟效益。在貧困治理實踐中，政府應遵循市場經濟的運行規律，使貧困地區的政策優勢與經濟組織的資金、技術和生產經營等優勢結合起來；用經濟利益作為紐帶在經濟組織與貧困群體之間建立契約關系，推動貧困群體參與市場活動。

其次，構建多元的貧困治理組織體系。在以政府為主體的貧困治理戰略中，我國貧困治理體系的運作主要依靠行政組織，由此建立了一套龐大的從上至下的“科層式”的貧困治理組織體系。在這樣的組織體系中，盡管動員了廣泛的社會力量參與，但社會組織往往被納入行政序列，變成了準政府行為，這在一定程度上弱化了政府在貧困治理中的帶動力和影響力。那些沒被納入行政序列的草根性社會組織，則因合法性不足而在貧困治理實踐中處于尷尬境地。政府在貧困治理中的具體行動是重要的，但更重要的是政府的目標凝聚能力和資源整合能力。貧困治理要以政府的行為帶動、組織和影響多方面組織參與治理行動。構建多元的貧困治理組織體系，政府要采取以下措施：一是保障具有官方背景社會組織運作的獨立性，使其貧困治理行動由現在的準政府行為轉變為民間行為；二是引導和扶持民間組織參與貧困治理，逐步改善民間組織參與貧困治理活動的社會環境；三是建立國際交流合作平臺，鼓勵國際組織參與國內的貧困治理，統籌運用國際國內兩種治理資源。

最后，建立貧困群體參與貧困治理的機制。由貧困者參與形成的自下而上的貧困治理機制是整個貧困治理結構的重要組成部分。國際組織貧困治理的經驗表明，讓貧困者參與貧困治理行動，借助群體力量獲取和提高適應市場的能力，是貧困治理取得成功的關鍵；反之，缺少貧困者的積極參與，政府的貧困治理計劃則難以有效推行。政府要為貧困者主動參與貧困治理創造條件：一是鼓勵和引導貧困群體建立互的經濟合作組織，加強市場經營能力，化解在市場經濟中的原子化困境；二是推動參與式規劃，形成貧困者主動參與貧困治理決策的有效渠道；三是為貧困者監督政府貧困治理政策的執行過程創造條件。

（二）政府要加強貧困治理制度建設，維護社會公平正義

當前我國政府貧困治理的制度建設相對滯后，造成各級政府只注重貧困治理的暫時效果，沒有建立貧困治理的長效機制。任何制度都必然是內在約束和保障性的有機統一，制度對運行主體和作用對象都同時具有保障和約束作用。我國的貧困治理已進入攻堅階段，為從根本上保障貧困治理成果，政府要加強相關制度建設，從制度層面推進貧困治理。

首先，完善城鄉最低生活保障制度。隨著經濟體制改革的不斷深入，我國城鄉居民的最低生活保障體系已經基本建立，這一制度對保障城鄉低收入群體的生活起著不可替代的作用，為城鄉貧困群體構建一張“安全網”。與此同時，我國城鄉居民最低生活保障標準是很低的，覆蓋范圍也有限，依然有大量的貧困群體沒有被納入城鄉最低生活保障之中。鑒于最低生活保障制度的“兜底”功能，把貧困人口和貧困家庭全部納入低保范圍成為一種現實選擇。城鄉居民最低生活保障制度的改革方向包括：一是逐步統一城鄉之間、區域之間的最低生活保障標準，以居民生活金的名義向符合條件的居民發放；二是適應戶籍制度改革，逐步把符合條件的農民工家庭納入最低生活保障；三是提升最低生活保障標準的籌資層次，短期內增加省級財政的投入，最終由中央財政承擔。

其次，完善城鄉社會救助制度。最低生活保障制度在收入方面滿足了居民的需要，但他們還有其他方面的需要也要加以滿足。我國新出臺的社會救助政策逐漸走向綜合性救助，其內容既包括生存性救助，也涵蓋發展性救助。既注重傳統生活救助，又包括醫療救助、教育救助、住房救助和就業救助等方面。根據社會經濟發展的要求，我國社會救助制度改革和發展的目標，應該以國家財政撥款為主，積極倡導和利用社會捐助，實現社會救助和慈善事業的有效銜接，緩解城鄉貧困現象。城鄉社會救助制度的改革方向為：一是進一步制定《社會救助暫行辦法》的實施意見，確保主要措施在各地落實；二是消除社會救助中的戶籍排斥現象，逐步把城市農民工群體納入社會救助的范圍。

最后，完善社會保障制度。社會保障制度是人類社會進步和發展的產物，更是現代社會文明的重要標志。隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，市場競爭日趨激烈，一部分群體因為先天的或者后天的原因被邊緣化，成為社會弱勢群體。政府應通過積極建立和完善社會保障制度，確保這部分人能夠分享社會發展成果。完善社會保障制度，不僅是適應建立社會主義市場經濟體制的要求，更是鞏固黨的執政基礎的需要。社會保障制度在我國正逐步建立，適應新階段貧困治理的要求，完善方向包括：一是完善社會保障立法，實現社會保障體系的整合；二是逐步擴大社會保障的覆蓋范圍，消除社會保障的分割現象；三是特別重視農民工群體社會保障體系的建立與完善。

（三）政府要關注貧困群體的發展能力，實現社會發展成果共享

政府推動生產力發展可以為社會成員提供更多的就業機會，提供更多的生活選擇，從總體上提高社會成員的福利水平。然而，由于社會成員先天的或后天的差異，每位成員在經濟發展和社會進步中的受益程度是有區別的，政府要為社會成員提供平等的發展機會，尤為重要的是關注貧困群體發展能力的培養和發展機會的獲取。目前我國正積極在貧困發生率較高的西部地區推進“絲綢之路經濟帶”建設，無疑會為該地區帶來更多發展機會，而能否利用發展機會取決于貧困群體的發展能力。

首先，以教育培訓提升貧困群體的人力資本。貧困者的發展機會主要靠其適應社會的能力來體現，這又與個人的人力資本水平相關。馬克思認為，“要改變一般的人的本性，使他獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練”。貧困在某種意義上是個人發展所必需的機會與能力被剝奪，即人力資本的貧困。貧困者對知識的渴望毋庸置疑，但因為信息閉塞和經濟困難，他們缺少獲取知識的機會。政府應該成為貧困者獲取知識和技能的主要推動者，從以下幾個方面提升貧困群體的人力資本：一是在貧困地區促進教育均衡發展，提供更多的優質教育資源；二是在貧困群體中開展免費職業技能培訓，提高他們的就業能力；三是為失業人員提供免費的職業技能培訓，避免他們因長期失業而致貧。