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電子政務政府公共管理方法

0引言

在信息化的時代里，信息技術的出現改變了人們的生活方式，加快信息社會發展進程。政府作為社會穩定發展的核心力量，隨著信息技術的不斷發展，構建電子化政府，實現電子政務已成為必然。實現傳統政府向電子政府的轉變是一次間距的改革，在電子政務環境下，對政府公共管理工作也提出了更高的要求，傳統的管理方法已經不適應政府公共管理工作的需要。而要想實現政府職能，引導社會健康、穩定發展，就必須結合時代背景，加大公共管理創新。

1電子的概述

所謂電子政務就是政府機構利用計算機技術，將其管理與服務職能通過計算機網絡進行集成，在計算機網絡上實現政府組織結構和工作流程的優化承租，從而打破空間和時間的限制，向社會提供更好的管理與服務。電子政務是現代社會大勢所趨，是信息技術飛速發展的必然結果。電子政務的核心就是電子信息和數字網絡技術，是現代政府管理理念和信息技術相融合的產物，它不是簡單的將傳統的政府管理食物原封不動地轉移到互聯網上，它需要將傳統的政府管理食物進行優化后再通過網絡來進行管理。在電子政務環境下，改變了傳統政府辦事難的局面，可以顯著提高政府機構工作效率。同時，在電子政務環境下，政府各部門之間、政府與民眾之間交流更加便捷，拓寬了民眾與政府之間的交流渠道，提高了政府辦公的透明度，讓公眾及時的了解政府工作基本流程，讓民眾參與到政府工作中，對政府工作進行監督，推動廉政建設。

2政府公共管理中存在的問題

2.1信息透明度不高

政府公共管理工作信息透明度主要表現在兩個方面。一是政府內部信息透明度不高。政府各部門之間各自為政現象嚴重，信息共享難度大，影響到行政效率的提高；二是政府外部信息透明度不高，由于政府社會公共的信息交流平臺較少，民眾對政府工作流程不清楚，影響到公共服務質量。

2.2民眾參與程度低

政府的宗旨就是為人民服務，為民眾排憂解難。然而就目前來看，在政府公共管理工作中，政府在設置公眾參與的渠道、選擇公眾參與模式回應民意訴求、保障公眾參與有效性等方面，都存在制度化程度低、自覺性比較差、結構性失衡及公信力不足等問題，這些問題的存在直接導致了民眾難以參與到政府工作中來，挫傷了民眾的參與積極性和主動性。

3電子政務環境下政府公共管理方法

3.1電子政務環境下政府公共管理方法實施的原則

（1）系統管理與信息管理的結合

在政府管理工作中，每一個系統都是相互聯系，而要想提高政府管理工作質量和效率，在電子政務環境下，政府就必須認識到系統管理與信息管理的重要性，要堅持系統管理與信息管理相結合的原則，確保政府管理各系統處于一個統一的信息系統中，更好地方便政府開展管理工作，從而達到現代科學管理的最優化。

（2）規范化管理與權變管理的結合

隨著公共事務的日益復雜化，對政工公共管理要求也越來越高，實現政府管理的規范化發展也依然成為現代政府管理工作創新的必然。電子政務環境下，政府規范化管理可以提高管理工作效率，為組織創造一個相對穩定的內部環境。而作為政府公共管理工作的執行者，公共管理工作人員與政府規范化管理存在著必然的聯系，如政府公共管理工作人員權力會制約到機制的規范化運作，在這樣的環境下，又必須實施權變管理。所謂權變管理就是根據行政組織的實際運行狀況，運用權變方法對組織進行權利，從而不斷優化行政組織職能。規范化管理和權變管理關系到了行政組織的生存和發展，實現規范化管理與權變管理的結合可以更好地明確管理責任，引導政府管理工作進入到正軌。

3.2電子政務環境下政府管理的宏觀方法

（1）公共行政的民主化

從宏觀的角度出發，公共行政的民主化主要體現在兩個方面：權力分散和放松規制。全力分散體現了權力向社會和公民回歸的社會歷史趨勢。實行權力分散，分權機構可以對實際情況作出快速的判斷，從而提高分權機構工作效率。而放松規制是指政務為謀求社會整體利益，根據社會特定限制權力設定一定規則的行為。從其屬性來看，放松規制又可分為政府內部管理規制和政府外部管理規制。權力分散和放松規制是建立在民主制基礎上的公共行政模式，有助于政府組織更好地開展管理和服務。

（2）公共服務的市場化

政務的職能就是推動社會公共事業發展，為廣大人民群眾服務。而在電子政務環境下，政工公共服務的市場化也成為必然。公共服務市場化就是通過政府與社會之間的合作，通過政府的宏觀調節，優化社會資源配置，從而實現政府以較少的資源與成本向社會提供更好的服務的目的。

3.3電子政務環境下政府信息化管理

電子政務是以電子信息和計算機網絡技術為依托來展開相關工作的一種模式，電子政務的發展對政府公共管理工作也提出了更高的要求。在電子政務環境下，政府可以依托信息技術構建屬于自己的門戶網站，建立可視化的政府，從而提高政府行政的公開性和透明性。因此，政府應當要加大投入，實現政府公共管理信息化發展。作為政府，要構建信息共享平臺，將相關信息及時到平臺上，一方面方便政府機構內部信息的貢獻，提高內部工作效率，另一方面方便信息更好地傳播，讓民眾了解政府的決策。另外，要構建互動平臺，讓民眾更好地參與到政府工作中來，讓政府更好的了解民眾的意愿，從而更好地發揮政府職能。

3.4科學的定位政府職能

政府在社會公共事業發展中起著重要的作用，長期以來，政府一直占據著絕對的領導地位，片面性的擴大政府社會公共管理職能。而在電子政務環境下，政府職能正在從權威性向服務行政轉變，而要想推動社會公共事業的發展，政府就必須科學、合理定位自己的職能。要強化政府公共管理和公共服務職能，從而充分發揮政府在社會公共事業中的作用。

3.5加強安全防范

在這個計算機技術飛速發展的時代，計算機網絡技術的應用一方面提高了政府行政管理效率，讓更多的群眾可以參與到政府行政管理工作中來，增強了政府的透明度，另一方面也使得政府承受了很大的安全威脅。電子政務是以計算機網絡技術為依托的，在政府辦公自動化過程中，如果政府行政理系統存在安全漏洞，就會影響到電子政府的實行，進而影響到政府行政管理效率。為此，加強電子政務的安全防范意義重大。如防火墻技術，使用防火墻的目的是在不同的網絡之間或同一網絡的不同網段之間建立安全控制點，通過允許、拒絕或重新定向經過的數據流等方式，實現對不同網絡或不同網段之間的網絡通訊和訪問進行審計及控制。另外還有加密技術、身份認證技術等，都可以有效地提高管理系統的安全性，確保電子政務的順利實行。

4結語

綜上所述，電子政務是信息社會飛速發展的必然，對于政府而言，實現電子政務，可以提高政府行政工作效率。伴隨著電子政務的發展，對政府公共管理工作也提出了更高的要求，而要想實現政府職能的轉變，就必須重視公共管理方法的變革，要善于利用信息技術來開展公共管理工作。在電子政務環境下，通過信息技術，構建信息共享平臺和門戶網站，一方面可以實現信息的共享，提高內部行政效率，另一方面可以讓政府更好地了解社會信息、了解群眾的需求和意向，讓群眾更好地參與到政工公共管理中來，實行群眾的監督權，讓群眾了解政府工作流程，提高政府工作的透明度，從而提高政府工作效率和質量。

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篇(2)

與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同,新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎,不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效,而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率,在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平,強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。“過小的政府和過大的政府都不利于社會發展,規模適度、職能適度的政府才是社會發展所需要的。適度的政府取決于兩個方面,一是政府職能的范圍是有限的,二是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準。”嚴格說來,新公共管理尚未形成一種單一的理論,而只是一種理論思潮,這可以從以下三個方面理解:

第一,從公共管理的職能來看,新公共管理之所以是一種對公共的管理,不僅包括了對自身行政組織內部的管理,同時還將管理的焦點由傳統公共行政的“內部取向”轉變為“外部取向”,由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能作出新的定位,政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理,而要注重發揮政府宏觀決策的作用,使政府對整個社會的經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用,成為社會發展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡;相反,我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇,選擇一個龐大的但軟弱無力的政府,還是選擇把我們自己局限于決策和指導從而把’實干;讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干的政府,不是一個’執行的政府。這是一個治理的政府。”所有關于新公共管理的理論都強調國家在經濟與社會發展中的中心地位,不是作為增長的直接提供者,而是作為合作者、催化劑和促進者而體現出來的。

第二,公共管理社會化。所謂公共管理社會化,是指在社會管理和公共服務領域,改變傳統的由政府大包大攬的做法,將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式,轉移出政府,以達到提高行政效能,節約財政開支的目的。其本質就是要運用市場機制的作用,推動政府管理現代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理,在社會公共物品和服務的提供領域,新公共管理強調引入市場競爭機制,打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位,允許私人企業、社會團體參與服務競爭,改革政府、簡化政府職能要做到還權于市場,將絕大部分的社會資源配置任務轉交給市場機制;讓權于社會,尊重社會自治,將一部分社會管理工作轉給各種類型的行業協會與社區或基層群眾自治組織;放權于基層,充分調動地方政府行政管理的積極性;在社區和市場管理領域,新公共管理極力敦促政府充分培養和利用中介組織,讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的智能。在中國要使政府的能力和作用相符合,使政府在保持適度規模和效能的前提下,最大限度地提供各種公共產品和公共服務,就必須大力推進公共管理社會化。總之,新公共管理并不像傳統的公共管理那樣,將公共管理的主體局限在政府行政機關特別是官僚機構上,而是把公共管理放在全社會動員的層面上,使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。

第三,從公共管理的手段來看,新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養,認為政府公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發生變化的邏輯結果,當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向,而更多的是關注取得的結果和對結果的獲得負個人責任,那么私營部門在這方面所積累的諸多經驗自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統的公共管理相比,新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。

可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制,通過參與公共管理手段企業化的方法,使政府發揮新的、不同的作用———不是作為唯一的公共產品和服務的提供者,而是作為促進者和管理者,從而達到提高政府公共管理有效性和社會公共福利的根本目標,實現社會的可持續發展。

二、新公共管理對我國行政管理改革的借鑒意義

我國是發展中國家,同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。隨著全球一體化的發展趨勢,如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用,政府如何運用市場的方法來管理公共事務,提高公共行政服務的質量和效率,實現公共行政管理的現代化,這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題,有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐,顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗,起到一定的借鑒作用。

(一)公共管理強調政府的企業化管理,強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的:由于長期實行計劃經濟體制,造成權力過分集中,政府管了許多不該管、管不好、也管不了的事;由于組織機構不合理,機構重疊,從而使得職責不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法規不健全,任意增加編制,從而造成機構龐大臃腫,人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣,將效率放在首要地位,這一思想是值得借鑒的。為了提高效率,政府管理人員首先應樹立效率意識,增強活力,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。

(二)公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異,完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適,但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責任感,同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。

(三)新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量,另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業的管理效率和水平,更好地發揮市場機制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如,在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革,從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。

(四)新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,注重提供優質服務的方向發展。我國目前尚處于法制不健全、制度供給不足的階段,不消說,建立健全法制,完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。而這一點恰恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴,有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制,即使法律法規和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。

篇(3)

【關鍵詞】新公共管理 職能 競爭 高等教育

一、新公共管理理論的思想內涵

新公共管理理論作為一門獨立的科學研究領域，是在20世紀70年代以后逐步發展起來的。其源頭可以追溯到20世紀初形成的傳統公共行政學，至70年代末，由于受到公共政策和工商管理兩個學科價值取向的強烈影響，新公共管理理論在傳統行政理論的基礎上充實并完善起來。

作為政府管理研究領域的一種全新的理論模型與框架，新公共管理有各種各樣的叫法，比如“新公共管理”、“后官僚制模式”、“企業化政府”理論等。盡管這些名稱不同，但基本上都表示同一種現象，即由傳統公共行政理論及實踐向新公共管理理論及實踐的轉變，并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領域的范式轉移。

新公共管理是以組織機構的管理的績效為評估對象，在公共部門中大量采取了以前是私營部門或機構才使用的管理手段，而且加入了各種競爭機制，將服務對象當作顧客，以客戶為導向，并強化政府的調控職能，有效的強化管理人員的自我利益、機會成本和風險控制意識。使他們使用合理又充分的權力，以適應外部環境，來創造良性管理績效，從而進一步強調對資源合理利用的理論。新公共管理的中心思想有幾點:一、運用私營部門的管理方法，以強調和強化組織、個人的目標，并依據“3E”原則(Economy，Efficiency and Effectiveness，)來履行組織的績效評估與管理。二、強調組織活動所產生的結果，以結果為導向并強化管理者本身的責任意識，將目標集中于個人責任方面，而不是以過程為導向。三、利用市場機制替代高度集中的組織結構。這樣的方式可以使組織在規則實施、人事任命等方面顯得更加靈活。四、資源在使用的過程中，我們可以更加強調資源的節省，從而將成本大幅減少，以便提高組織績效，為社會提供更加良好的公共服務。

新公共管理理論與以前的公共行政理念相比的話，新公共管理在公共部門職能的定位、公共管理的參與主體和管理的手段上有了很大的不同之處，主要體現在以下幾個方面:1、新公共管理不是一個封閉式的管理，在公共產品和公共服務的提供領域方面，新公共管理強調在這些領域注入市場或私營部門的競爭機制，這樣可以打破政府或公共部門在提供公共產品和公共服務領域的壟斷地位，從而允許私營機構、社會團體或個人參與競爭之中。2、新公共管理一方面包含了行政組織內部的管理，而且又強調了公共行政從“內部取向”轉變為“外部取向”，可以理解為從重視政府政策實施的過程和手段轉變為重視政府政策的結果和所產生的績效。3、新公共管理強調從私營組織的管理方法中獲取經驗與方法，它認為公共部門應該吸取私營部門一些優秀的管理方法并導入相應的競爭機制，比如績效管理、組織發展、目標管理等。當公共管理與服務部門關注的不是過程、程序、指示以及內部取向，而是更多關注組織所能產生的結果和個人責任，這樣公共部門的管理績效和結果會得到很好的改善。4、新公共管理強調在用人方面的錄用、任期、工資和人事等方面的靈活性，比如以短期合同制取代常任制等。

我們可以將新公共管理的含義歸結以下幾點:1、政府職能在于掌舵。2、實施明確績效控制。3、由重視行政規則、過程到重視結果、產出。4、以市場或顧客為導向。5、公共部門由內聚管理趨向分權管理。6、重視私營部門管理方式的運用。7、公共部門向更具競爭性的方向發展。新公共管理的目的就是在于要改善政府管理體制，擴大參與公共管理的主體，轉變公共管理的方法，從而使政府職能發揮出全新的作用。

二、新公共管理理論在高校中的應用

新公共管理重視政府權力的分化的方法，意思就是要將公共服務和公共管理的權力通過參與或民主的方式授權給社會的其它組織，這樣可以達到社會各方面的內部管理或自我管理。在高校管理領域里，政府應當積極努力的授予高校在學校管理方面的自主權以便使高校能夠更加適應飛速發展的社會需求。在以前，我國的高校的自主辦學權幾乎全部在政府部門手中，政府擁有一切權力，而高校則處于次要的地位，幾乎沒有辦學的自主權。在社會發展的今天，要求我們的高校要面向社會，面向未來，向社會提供適應全社會需要的高科技人才、社會服務。這樣，擴大高校的自主權是社會發展的必然要求又是高等學校自我發展的必然途徑。

新公共管理理論要求高等教育管理部門應廣泛導入競爭機制，以便消除政府在高等教育供給方面的壟斷。政府應該讓更多的私營機構參與到高校管理與服務的供給鏈當中，這樣會最終形成由政府、市場和社會共同提供高等教育公共服務的格局，以提高公共教育服務的績效。在高校辦學方面，要打破由政府壟斷的局面，重視各種社會團體參與到高校辦學與管理之中;在財政方面，要摒棄由政府單獨提供的財政體制，提倡由政府投資為主、多渠道吸引經費為輔的全新的教育財政體制。這樣可以釋放政府教育財政方面的壓力，調動社會各個方面的積極性以使其參與到高校管理中來。隨著高校辦學投資主體的多元化，政府強化在教育方面自我管理的同時，更加要追求高等教育的公平、公正與公開，完善對弱勢群體的扶助，使效率和公平作為全社會包括政府在內的共同目標。

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【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政

【 正 文】

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe，Les Ruhard，Sue:《Improving Public Management》，London:Sega Publication1987.

篇(5)

1.新公共管理促進政府部門轉化角色，提高服務意識

新公共管理定義政府的角色就是服務型政府，它把市場的理念引入政府。公民作為納稅人，是一種顧客角色；而政府作為稅收的接納者，是一種服務員角色。政府作為公共產品和公共服務的賣方，理應為納稅人提供更好的、更優的產品，而不是以一種高姿態的身份出現在公眾面前。公民才是當家的主人，他們有權要求政府這個服務者提供優質的服務。新公共管理要求的政府是作為一種服務的，以民為本的政府。提高政府的服務質量和服務水平的條件，就是把政府部門放在一種競爭的環境下，讓政府部門之間、政府部門與私人部門之間進行競爭。引用市場機制的手法，讓政府部門面臨來自市場的巨大的壓力，不得不放下從前的官僚架子，重新擺正作為“服務員”的角色。

2.新公共管理可以提高政府部門的辦事效率

長期處在官僚機制中的政府，已經形成了一個機構龐大、臃腫的組織機構。隨著政府機構不斷的增加，職能部門的工作就會出現重疊，造成權力界定不清，政出多門，部門之間推卸責任，互相扯皮的現象，以致辦事效率極其低下。而新公共管理運動的開展，對政府部門的職責重新界定，加強對核心權力的掌控，除去一些沒有必要存在的，相互重疊的職能部門，盡量分散和除去一些不必要的權力，使政府組織結構扁平化，減少一些不相關的政府職能部門，縮短高層政府部門與底層政府部門的距離，以便上級政府在制定政策的時候可以減少由于層級繁冗帶來的信息有限的缺點。

3.新公共管理主張運用企業的管理方法對政府內部進行管理

中國歷經千年，官僚統治思想根深蒂固。人事的安排處理，獎懲機制的建立等無不是以上級指定的為準。權威化、追求權力最大化、尋租現象的在官僚機制中產生。而新公共管理借鑒了企業的目標管理、人事管理、薪酬管理等管理方法。比如，通過設立政策的目標，來控制政府部門的績效；通過人事的公開招錄制度，來對公務員進行選拔與錄用；通過對整個組織或者公務員的績效進行考核來派發薪酬、升遷與懲處；通過采用第三方評價體系來對公共部門的政策執行進行監督管理。這樣，通過不斷的引入企業的管理模式，使得政府內部的管理公開化、公平化、公正化。同時這也是照應了新公共管理的競爭機制，通過信息的公開，更有利于政府部門內部的競爭，也同時給外部人才向政府部門的輸入帶來了大量的機會。

二、新公共管理在中國發展阻滯的反思

1.中國的法制不健全，阻礙了新公共管理的發展

法制的健全與有效的監督機制是保證新公共管理在政府部門展開的基石。我國處在封建王朝已經幾千年的歷史了，其人治的思想一直沒有改變，而人民心中的法律意識一直處于一個很低的水平。法制意識單薄、以人治國、無法可依、無法可循這是目前我國公民對法律的基本認識。此外，由于法律意識不強，政府作為人治的組織，就建立起自己的權威，讓公民對權威進行服從。另外，作為公民的監督意識不強，很大程度上給權力部門的尋租提供了機會。最后，法制不健全會導致市場的準入機制很難實行。新公共管理主張引進競爭的基本前提就是有大量的私人企業采取公正公平的競爭來獲得生產公共產品和提供公共服務的權力。而不完善的市場準入機制會導致真正可以提供優質產品的私人企業難以進入，而既得利益集團便可趁虛而入。

2.我國市場運作還不夠成熟，私營部門的優勢還不夠明顯

篇(6)

    【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政

    【 正 文】

    從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰,其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎

    如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等。總之,新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:

    市場狀況/憲法職責模式

    附圖

    1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。

    2、雖屬憲法規定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒有規定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業,這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。

    4、憲法既沒有規定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。

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    需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外,文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執行政策外,更以主動的態度設計政策議程,并善用裁量權發展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。

    第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

    三、對新公共管理的批評

    新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。

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1．政府職能的重新定位，政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳

新公共管理認為，在傳統的公共行政管理模式中，政府職能有著不斷擴張的沖動，直接造成了政府職能膨脹、機構擴大。因此，政府應當首先解決自身職能定位問題，即什么該管什么不該管，把管理和具體操作分清楚。新公共管理主張政府在行政管理中應負責制定政策而不是具體執行政策，政府的功能是掌舵方向而不是劃槳前行。這種對政府職能的定位可以縮減政府的機構規模及部門開支，使政府的工作效率得到提高。新公共管理認為，一個行之有效的政府并不是實干型或者執行型，而是一個能夠善于治理國家、處理各種社會事務的政府。政府應當從大量的社會事務中解脫出來，將部分職能交給或歸還社會，由社會經濟組織或者中介組織去承擔管理，政府則負責制定法律和規章制度，并對法律和法規的執行進行監督。一個有效的政府必須要科學、合理地定位自己的職能。著名學者戴維•奧斯本等人將此概括為，在管理社會事務中政府扮演的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。傳統政府工作低效的一個重要原因就是忙于“劃槳”而忘了“掌舵”，做了許多舍本求末的事情。政府負責“掌舵”后，“劃槳”的任務應交給一些私人部門和非盈利組織、公民自治組織、社區組織等第三部門。政府在政策和資金方面，實施一些可行和有利的手段，重新塑造市場。這樣，政府就成為多元管理主體的組織者和協調者，是多元管理主體的核心。

2．政府服務應以顧客或市場為導向，重塑政府與公眾的關系

市場不僅存在于私營部門內部，同樣也在公共部門內部存在。以市場需求為取向，重塑政府與公眾的關系，這是新公共管理理論最重要的核心理念。新公共管理主張政府應以顧客滿意或市場需求為導向，追求社會公眾滿意度，以改變傳統公共行政模式下政府與公眾之間的關系，對政府職能和社會職能進行重新定位。將政府運作看作市場，政府成為提供公共服務的廠商，是負有責任的企業家，公眾則是其顧客或客戶。政府不再是凌駕于社會之上發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的公共服務提供者，政府公共行政從“管治行政”轉變為“服務行政”，奉行顧客至上準則。企業家式的政府應是以顧客的需求為導向的政府，為顧客提供較高效率的公共服務。作為“企業家”的政府已不再將營利作為目的，而是負責把經濟資源從生產效率較低的領域轉移到效率較高的領域。社會民眾是享受公共服務的“顧客”，對服務機構可以進行自由選擇。這樣，新公共管理就建立起了以顧客滿意度為主要內容的績效考核機制，并逐漸成為一種目標導向。在管理過程中定期廣泛征求公民意見，對公共服務體系進行評價。在評價時，以顧客參與為主體，通過顧客介入，參照顧客意見，保證公共服務的提供符合顧客的意愿，以此產生高效的公共服務。

3．政府應在公共管理中引入競爭機制，切實提高服務效率

公共部門的一個重要特征是壟斷，公共部門的許多弊病都源于其壟斷性。新公共管理主張用市場的力量對政府管理進行改革，在公共部門中引入市場機制，在公共部門之間、公共部門與私營部門之間展開競爭。新公共管理認為，在政府管理中應引進市場競爭機制，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，取消公共服務供給的壟斷性。在公共管理中引入競爭機制，可以增加公共產品的產出。因為競爭有利于激發創新意識，提高工作效率，優化服務態度，從而提高公共服務供給的效率與質量。競爭的目的是追求效率，這也是公共行政的出發點和落腳點。為此，新公共管理有三種主張:一是強調實施績效目標控制。在機構管理中，將傳統的行政規章制度改變為明晰的績效目標責任制，對組織以及個人的具體工作目標進行合理制定，并定期測量和評估目標任務完成情況，進行績效考核，充分調動組織成員的工作積極性。二是更加重視公共服務成效。傳統的公共行政關注的是投入而不是結果。新公共管理根據交易成本理論，認為政府應當對公共管理活動的產出與結果進行關注，重視公共部門提供的產品及服務的效率和質量，及時了解社會情況的發展以及不同利益群體的需求，為公眾提供最為需要的公共服務，使公共管理成效最大化。三是借鑒私營部門組織管理中的成功經驗。傳統的公共行政管理對私營部門的管理方式較為排斥，新公共管理與之不同，以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為理論基礎，主張政府將私營部門成功的管理方式和經驗采用到公共管理中，如人力資源管理、重視成本效率分析、全面質量管理、提高效率等，以增強公共服務的供給。

二、新公共管理論在西方政府管理中的功效

西方國家廣泛進行的新公共管理改革運動，在相當大程度上改善了國家的公共管理水平，滿足了民眾更多的公共服務需求，同時也促進了西方國家經濟與社會的快速發展，增強了其在國際社會中的競爭能力。首先，政府運用企業的管理理念，有利于行政管理效率的提高。新公共管理提倡政府借鑒企業經營管理方式，將追求效率放在首要位置。培養政府管理人員的效率意識，爭取用有限的公共資源創造出更多的公共產品，提供更好的公共服務。其次，有助于改變政府工作的陳舊模式，推動管理方式的創新。盡管公共管理與企業管理在管理對象、目的和方法上都有所不同，企業的管理方式并不全然適合于公共事務管理，但公共管理依然可以借鑒企業管理的成功經驗，如企業管理的科學性、企業管理的講求成本核算的精神以及重視市場需求和顧客的反饋意見等方面的經驗，這樣不僅有助于公共部門建立科學的管理方式，對管理人員的工作績效進行有效地評估衡量，而且有助于增強人員的工作責任感，創新工作方式。第三，對提供公共產品的市場進行部分開放，在一定范圍內鼓勵和允許私營部門加入到提供公共服務的領域，將競爭機制引入政府公共服務領域，這樣既可以在某種程度上緩解政府的財政壓力，又可以使公共服務的效率和質量得以加強和提高。新公共管理與傳統的公共行政模式相比，改善了西方國家公共管理水平，適用于發達國家的政府管理，但發展中國家是否同樣適用卻仍待研究。新公共管理始于西方發達國家，雖然是一種取得了成效的管理方式，但我們不能想當然地認為它在不同的國家環境中也必然適用。新公共管理在西方發達國家興起并占據了主導地位，這可能與發達國家的社會背景有關，那么不同于發達國家的發展中國家在運用其管理理念時就會有所局限。但是，新公共管理在一定程度上體現了公共行政管理的發展趨勢和發展規律，我們不能因為其源于發達國家，就把它排除在發展中國家之外。尚德和霍姆斯都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的。”雖然作為發展中國家的我國在歷史、政治、文化和經濟等方面都不同于西方國家，發達國家公共管理的成功經驗不能全部照搬地應用于我國的社會管理中，但是我們可以將新公共管理理論與本國國情相結合，將西方國家在公共行政管理改革實踐中的經驗有所選擇地運用于我國的行政改革中，這對于我國公共行政管理改革的推進有著積極的意義。

三、新公共管理理論對我國行政改革的啟示

我國政府部門近年來進行了一系列的機構改革，在一定范圍內借鑒了當代公共管理理論成果，但其主導模式仍然是傳統的公共行政模式。隨著全球化趨勢的發展，我國政府管理面臨著諸多新挑戰，如何在社會主義市場經濟建設中充分發揮政府部門的作用，在公共事務的管理中進一步運用市場機制，提高公共部門的行政工作效率，實現公共部門管理的現代化成為亟待解決的問題。對于這些新問題，新公共管理作為一個全新的行政改革理論觀念，提出的各種創新性概念以及西方國家政府改革的具體實踐都能在很大程度上給予我們啟示，對我國的行政改革具有很好的借鑒作用。

1．打破政府部門對公共服務的壟斷，在公共產品領域引入市場競爭機制

新公共管理主張對政府、社會、市場三者之間的關系進行調整，將競爭機制引入政府公共服務領域，鼓勵私人部門對公共服務行業進行投資經營，使公共服務體系逐漸市場化，通過實行“競爭性招標”、“政府業務合同出租”等方法，打破政府部門一直以來對公共服務的壟斷，由此不僅可以提高公共服務的效率和質量，同時也能在一定程度上緩解政府的財政壓力。我國在公共服務領域特別是基礎設施建設行業一直都存在著資金短缺的狀況，嚴重影響了公共基礎服務的供給，給國民經濟的整體發展以及市場機制的有效運作造成了制約。因此，為了更好地利用市場競爭的作用，提高我國政府在公共服務領域，尤其是基礎設施行業的管理效率和管理水平，我們可以借鑒西方國家新公共管理的方式，在加強“產業管制”的同時，允許和鼓勵私營部門在一定范圍內參與到這些領域與政府部門進行合作或者單獨投資和經營，這樣不僅可以解決一部分資金問題，更有利于公共服務供給競爭機制的形成，使公共服務的有效供給得以加強，從而產生更好的經濟和社會效益。

2．改變對既定法律規章制度的注重，將管理活動的重點傾向于實際的工作績效

新公共管理主張行政管理從傳統的注重遵守法律規章制度，向注重實際工作績效、提供優質公共服務的方向發展。這體現了西方國家的公共行政管理和人事管理逐漸趨于成熟完善。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，今后一段時期我國行政改革的一項重要任務是建立健全法制，完善規章制度，并且保證這些法律法規的貫徹落實，使行政管理和人事管理做到有法可依、有法必依。同時我們也應當清楚地認識到，規章制度只是政府部門管理公共事務的依據和手段，其目的是為了完成公共管理的目標和任務。因此在制定國家法律法規和管理制度時，應堅持“人民的根本利益至上”這一原則，著重考慮如何保證這些法律法規及管理制度能落到實處并服務于人民，要貼近社會現實，以公眾需求為出發點，注重公共管理活動的結果，始終提供高品質的公共服務，滿足公眾所需。

3．合理借鑒企業的科學管理方法，提高政府部門工作效率

新公共管理主張政府管理應當參照企業的管理方式，將效率放在首位，這一主張是值得我國借鑒學習的。我國的政府機構由于社會文化背景和經濟體制等多方面的原因，長期以來一直處于工作效率低下的局面。傳統的官僚制度以及計劃經濟體制在我國的長期實行，使得我國政府部門權力過度集中，組織機構設置不合理，職責不清，互相推諉，辦事效率低。新公共管理主張在公共行政管理領域采取成本核算、目標管理、績效評估、結果控制等一些科學的企業管理方法，以促進政府部門提高自身的工作效率。企業管理追求工作效率，注重管理方法的科學性，重視產出結果，及時關注市場需求和顧客的反饋意見，這些管理思想都應當被政府部門行政管理所借鑒和學習。現階段我國的公共管理應在繼續完善現有行政模式的同時，適當學習企業成功的管理經驗。在公共管理中引入科學的企業管理方法可以促使政府部門管理人員增加工作效率，增強工作活力，在有限的公共資源條件下為公眾創造出更多優質的公共產品。

4．強化政府管理職責，增強政府服務中的顧客意識

轉變政府職能，推動政府改革，樹立“顧客導向”的價值理念。目前我國的政府行政部門普遍存在著現象，政府機構的工作人員對公眾缺乏良好的服務態度、辦事效率低下。新公共管理強調顧客導向，是指政府部門應當重新認識與社會公眾的關系，以顧客滿意為導向，以公眾利益為核心，將公民的滿意度作為衡量政府工作業績的標準。目前我國政府部門進行了多次機構改革，在政府職能轉變方面取得了一定成效，但還未完全形成社會主義市場經濟發展所需的靈活高效的政府行政管理模式。我國政府職能轉變的關鍵環節在于還權于社會、企業和公民，政府不以公共權力主體的身份介入私人管理領域，實行政企分開，政事分開。在我國政府工作實踐中，應積極推行政務公開、社會承諾制、電子政務等公共產品和服務，促使政府的管理活動透明化、清晰化，最大程度地達到顧客滿意。同時我國政府部門應制定一些公共服務績效評估標準，便于社會公眾監督，從而有助于將以顧客為導向的行政措施落到實處，更好地為公眾提供服務。