序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共價值管理理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

(一）20世紀(jì)80年代新公共管理理論范式的產(chǎn)生

上世紀(jì)70年代，多數(shù)工業(yè)化國家進(jìn)入了自大蕭條以來經(jīng)濟(jì)增長績效最差的時期，雖然沒有發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但經(jīng)濟(jì)增長長期處于歷史最低水平。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緩慢增長帶來的財政危機(jī)和贏得公民對政府的信心，世界范圍內(nèi)的公共管理相繼掀起了一場真正意義的變革，各國政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。用‘‘新公共管理”(NPM)總結(jié)澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當(dāng)時預(yù)測“新公共管理”是未來發(fā)展的大趨勢。1由此,20世紀(jì)80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績效、市場導(dǎo)向等理念重塑政府的公共管理研究范式產(chǎn)生并得到廣泛發(fā)展。

(二)‘911”事件與反私營化改革

2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國政府能力中還存在危險的缺陷和弱點，促發(fā)了學(xué)術(shù)界對重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國航空安全檢查服務(wù)外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統(tǒng)簽署《航空安全法案》,將機(jī)場安全職能納入聯(lián)邦政府職責(zé)。2“911”事件也影響到歐洲國家新公共管理改革中的私有化議程。英國政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機(jī)構(gòu)。航空安全檢查公共服務(wù)的聯(lián)邦化形成了對新公共管理私營化改革的不尋常的“顛倒”。

(三）新公共管理理論的再思考

“911”事件后，公共管理理論界開始了對新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結(jié)和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質(zhì)疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現(xiàn)代化》等。雖然許多國家縮小了政府規(guī)模,提高了行政效率與公共服務(wù)水平,但是新公共管理并沒有達(dá)到其預(yù)想的效果，表現(xiàn)在：執(zhí)行新公共管理與宏觀經(jīng)濟(jì)績效關(guān)系不顯著、沒有達(dá)到大規(guī)模節(jié)約政府支出的目標(biāo)等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應(yīng)該像企業(yè)來運營，而應(yīng)該像民主來運營。5《政府現(xiàn)代化》（ModernisingGovern?ment)認(rèn)為大多數(shù)OECD國家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導(dǎo)向、靈活及績效導(dǎo)向，但是也指出改革的負(fù)面結(jié)果:私人部門管理方法的采用和技術(shù)改變了公共機(jī)構(gòu)的集體文化;精簡機(jī)構(gòu)和政府雇員可能影響公共機(jī)構(gòu)的制度能力；過度重視結(jié)果造成犧牲長期結(jié)果來達(dá)到短期目的；以外包和公私合伙的市場機(jī)制威脅到公共責(zé)任。《質(zhì)疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評新公共管理重視績效：許多公共部門績效是不適合精確評估的;績效結(jié)果有可能受到?jīng)]有計入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務(wù)的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導(dǎo)致政府社會支出的下降“新貧困”的出現(xiàn)及發(fā)展中國家腐敗的增加，改革時期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6

二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發(fā)展趨勢

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)變化、技術(shù)進(jìn)步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進(jìn)入“第六波”浪潮。在批判和總結(jié)新公共管理理論的同時，學(xué)術(shù)界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據(jù)公共管理研究主導(dǎo)地位,但是已經(jīng)開始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經(jīng)過去，不再占據(jù)理論研究主導(dǎo)地位。公共管理的討論已經(jīng)轉(zhuǎn)到新的理論模式。7

(一）研究視野從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理

20世紀(jì)90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生,成為公共管理新模式。治理模式強調(diào)公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與,吸取包括政府在內(nèi)的更為廣闊的力量處理公共事務(wù)。8治理理論指出管理主義導(dǎo)向的新公共管理存在四點缺陷:管理主義過多關(guān)注于組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、效率、有效等,忽視了組織間的聯(lián)系和科層控制；目標(biāo)充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關(guān)系和信任;管理主義過多關(guān)注結(jié)果,適合直線科層制,但不適于組織間的網(wǎng)絡(luò);管理主義理論核心中的競爭與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統(tǒng)治”治理的使用情況包括：國家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。

治理與新公共管理的不同之處表現(xiàn)在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認(rèn)公共服務(wù)的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結(jié)果；新公共管理是組織內(nèi)部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉(zhuǎn)型。[1°]隨著世界范圍內(nèi)新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經(jīng)開始成為大學(xué)公共管理課程教學(xué)的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄,經(jīng)科學(xué)計量學(xué)分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關(guān)鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學(xué)術(shù)界提出了混合治理、運行治理、公共部門治理、新公共治理及數(shù)字時代治理等新公共治理（NPG)概念。

數(shù)據(jù)來源：基于WebofScience論文檢索平臺，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個學(xué)科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數(shù)據(jù)庫中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄。

(二）研究重心從“管理”要素轉(zhuǎn)向強調(diào)“公共”要素

篇(2)

關(guān)鍵詞　公共行政創(chuàng)新　理念　實踐

公共行政是19世紀(jì)末20世紀(jì)初興起的研究現(xiàn)代政府運行機(jī)制和管理活動的理論。自美國行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實踐。20世紀(jì)以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務(wù)。

理論的創(chuàng)新

盡管之前很多理論家和實踐家已經(jīng)對行政機(jī)構(gòu)行使國家職責(zé)的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領(lǐng)域普遍被認(rèn)為起始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進(jìn)了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠為任何一個政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，問題的越來越多，政府機(jī)構(gòu)的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！笨梢姡什粌H僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。古利克甚至宣稱：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”

傳統(tǒng)公共行政理論曾對推動大工業(yè)時代許多宏偉圖景的實現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀(jì)40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區(qū)別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀(jì)60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強調(diào)社會公平，認(rèn)為公共行政的核心價值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟(jì)地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準(zhǔn)備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。

20世紀(jì)80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，強調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實可行的方法。”美國學(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；⑩以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調(diào)政府管理市場化，參與式政府強調(diào)對政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。

當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質(zhì)疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務(wù)理論”強調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問題，致力于建設(shè)一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認(rèn)為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；⑤承認(rèn)責(zé)任并不簡單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質(zhì)的正義。

實踐的嘗試

公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創(chuàng)新實踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標(biāo)志。英國的改革重點在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標(biāo)是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認(rèn)為：“每一個現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是

公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協(xié)程度而實際所得的價值，本質(zhì)上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標(biāo)志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標(biāo)和解決問題為導(dǎo)向，清晰的標(biāo)準(zhǔn)使每個領(lǐng)域要達(dá)到的最低目標(biāo)明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。

美國的公共行政創(chuàng)新從里根政府開始，目標(biāo)是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機(jī)會，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)有：1993年戈爾的《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強調(diào)政府行動的績效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場為基礎(chǔ)，通過競爭而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動中，突出精簡政府機(jī)構(gòu)和人員、引入競爭機(jī)制、推行績效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細(xì)致的法規(guī)作為保障。

英國、美國的公共行政改革側(cè)重點不在政策變化、精簡機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強化對公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強政府的服務(wù)能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國公共服務(wù)獎就是為了表彰世界各國發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)更專業(yè)化而設(shè)立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國公共服務(wù)獎提名的創(chuàng)新實踐11個著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識，更好地為公眾服務(wù)，并通過創(chuàng)新機(jī)制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據(jù)本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。

共識的形成

2007年，聯(lián)合國舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強透明度和問責(zé)制，打擊腐敗，改善對信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)建立公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)公共部門的改革創(chuàng)新，在危機(jī)和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導(dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因為優(yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于政府來說，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準(zhǔn)入門檻，健全制度化參與機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)社會組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的。現(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護(hù)，公民的訴求得不到及時回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機(jī)。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經(jīng)驗的借鑒

公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個國家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發(fā)，吸取他國成功經(jīng)驗是拓展本國創(chuàng)新的重點。我國建設(shè)運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：

1、政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發(fā)展起來的，公共行政的運行用主觀指標(biāo)來衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀(jì)70年代，對公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調(diào)“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開、電子技術(shù)等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續(xù)的績效文化應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績效普遍提高的基礎(chǔ)之上。

2、適度競爭機(jī)制下的公共服務(wù)市場化進(jìn)程

市場機(jī)制是配置社會資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務(wù)生動活潑，運行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發(fā)達(dá)國家的市場化歷程源遠(yuǎn)流長，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國家把市場機(jī)制簡單引入公共管理部門會導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場化的本意是通過部分公共產(chǎn)品的適度市場化競爭，改進(jìn)公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理的責(zé)任，使用公開、公平、透明、合法的競標(biāo)，資產(chǎn)評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開聽證會，獲得大多數(shù)公民的支持。

3、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補模式

法治是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護(hù)社會秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會輿論來發(fā)揮作用；而他律，是用強制性手段來規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達(dá)到同一個目的，即通過公共服務(wù)實現(xiàn)公共利益最大化。社會現(xiàn)實表明，沒有法的強制性會規(guī)范無力，而沒有自律則缺少調(diào)控機(jī)制。建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。

篇(3)

 

一、工具理性與價值理性的涵義

 

(一)工具理性的涵義

 

德國社會學(xué)家馬克思韋伯在《社會學(xué)的基本概念》中率先提出并詳述了“工具理性”與“價值理性”的界定與差異。他認(rèn)為，工具理性是指“通過對周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當(dāng)作達(dá)到行動者本人所追求的和經(jīng)過理性計算的目的的‘條件”或‘手段'”[2]公共行政學(xué)中的工具理性取向主張“按照企業(yè)管理的原則與價值取向來對公共組織進(jìn)行管理，試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實現(xiàn)政府目標(biāo)，效率中心、技術(shù)至上、價值中立是其核心內(nèi)容。[3]工具理性可以分為成本理性和收益理性。“通過縝密的邏輯思維和精密的科學(xué)計算來實現(xiàn)效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論是西方公共行政理論中工具理性取向的代表流派，公共行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(2)價值理性的涵義

 

馬克思韋伯認(rèn)為價值理性是指：通過有意識地堅信某些特定行為的倫理的、審美的、宗教的或其他形式的自身價值，無關(guān)于能否成功，純由其信仰所決定的行動。”[]簡言之，“價值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標(biāo)必須符合某種倫理道德或者人類內(nèi)心深處的某些信念。”[6]公共行政的價值理性取向“把公共行政理解為通過不斷地向公眾傳播和灌輸公共精神以培養(yǎng)公民資格的過程，關(guān)注公共行政的公共性。”[7]公共精神的內(nèi)容主要有公平、民主和公民權(quán)等。價值理性取向“強調(diào)公共服務(wù)的公平性、政府官員的回應(yīng)性、民主行政、公民參與和社區(qū)自治等基本價值。”[8]新公共行政理論、弗吉尼亞工學(xué)院重建學(xué)派(黑堡學(xué)派)、后現(xiàn)代公共行政理論和新公共服務(wù)理論是西方公共行政理論中價值理性取向的代表流派，美國行政學(xué)家沃爾多是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(一)IR模式主導(dǎo)時期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

總體而言，這一段時期的西方行政倫理學(xué)僅停留在表面分析階段：尚無學(xué)者對行政倫理的研究興趣深入持久并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專家;沒有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物面世;沒有召開過關(guān)于行政倫理學(xué)的專門學(xué)術(shù)會議;沒有高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程。

 

行政倫理學(xué)在這一時期發(fā)展緩慢的主要原因是：其一，政治行政兩分法學(xué)派認(rèn)為：政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。“對后者而言，所謂的行政道德說到底只不過是服從命令，照章辦事而已。，M]其二，行政原則學(xué)派認(rèn)為，遵從上級指示、注重效率并認(rèn)真辦事就是行政官員的道德要求。這兩大學(xué)派在公共行政學(xué)發(fā)展的早期具有重大影響力，其主張在某種程度上限制了行政倫理學(xué)領(lǐng)域的研究，并決定了工具理性模式在行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

這兩大學(xué)派的主張促使行政學(xué)者思考：行政官員應(yīng)該怎樣做才算符合公眾利益?為了回答這一問題，西方行政學(xué)者從兩個角度進(jìn)行研究：其一是官僚責(zé)任派，關(guān)注政府官僚部門的責(zé)任感，代表人物是弗雷德里奇、范納、凱登和庫珀等等;其二是組織人本主義派，關(guān)注政府部門中組織人本主義的重要性，代表人物是福萊特和丹哈特等等。

 

(3)奠基時期(20世紀(jì)3060年代)

 

19351941年，美國行政學(xué)界展開了一場關(guān)于行政倫理的論戰(zhàn)，代表人物是弗雷德里奇和范納，雙方爭論的焦點是保證行政官員操守的途徑。這場論戰(zhàn)使行政學(xué)界對行政官員的責(zé)任及其制約的關(guān)注度得以提高，使學(xué)界、政界和公眾對行政倫理的重視度得以加強，實質(zhì)上催生了西方行政倫理學(xué)。高斯、懷特和迪茂克則在《行政學(xué)的意義與范圍》、《公共行政的責(zé)任》和《裁量權(quán)在現(xiàn)代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量權(quán)的合理性，并提出了行政人的裁量性判決應(yīng)對誰和對什么負(fù)責(zé)的問題。，15]維恩李斯在《道德和行政裁決》一文中“不但把人們的注意力集中到公共行政的一個重要環(huán)節(jié)行政裁決上，而且更強調(diào)了公共行政的政治性和公共行政中價值觀的不可忽視性。，16]羅伯特達(dá)爾在《公共行政科學(xué)：三個問題》中指出傳統(tǒng)公共行政學(xué)遇到三個難題，他的批判為公共行政倫理的理論研究與系統(tǒng)形成做出了巨大的貢獻(xiàn)。此后至20世紀(jì)60年代，行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主要文獻(xiàn)有：保羅阿普爾比的《通向更好的公共行政》、弗瑞茲馬克斯的《行政倫理和法治》和阿普爾比的《民主政府的行政和道德》、

 

斯蒂芬貝利的《倫理與公共服務(wù)》、羅伯特戈蘭姆比烏斯基的《組織作為一個道德問題》和《人，管理和道義：走向新的組織倫理》等等。

 

總體而言，20世紀(jì)30—60年代，西方行政學(xué)界開始有一批學(xué)者提高對行政倫理學(xué)領(lǐng)域研究的重視程度;美國公共行政協(xié)會分別于1952年、1959年和1963年召開過三次全國性的行政倫理學(xué)專題研討會。行政倫理的研究取得長足進(jìn)展，為行政倫理學(xué)的誕生打下了良好的基礎(chǔ)，但該時期的研究依然顯得不夠系統(tǒng)、穩(wěn)定，沒有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物出版面世;沒有高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程。工具理性模式在該領(lǐng)域依然占據(jù)主導(dǎo)地位，盡管某些學(xué)者的觀點已傾向于倡導(dǎo)價值理性模式，但未能在短期內(nèi)發(fā)展為完備的價值理性模式。這一狀況直到1968年新公共行政學(xué)派創(chuàng)立之后才得以改變。

 

(二)IR模式在20世紀(jì)70年代之前占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

20世紀(jì)70年代之前，工具理性模式在西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，其根本原因在于：0世紀(jì)70年代之前，工具理性取向在公共行政學(xué)(行政倫理學(xué)的源學(xué)科)中占據(jù)主導(dǎo)地位直接導(dǎo)致該取向在行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。具體原因如下：

 

外部控制理論的影響。傳統(tǒng)公共行政理論的三大基礎(chǔ)理論(政治行政二分法、官僚制理論和科學(xué)管理理論)都關(guān)注對政府官員的外部控制而忽視個體美德。主張對政府官員進(jìn)行外在的政治控制;下級應(yīng)該受到上級的絕對控制并絕對服從上級;個體美德應(yīng)該從屬于組織的外部控制。三大基礎(chǔ)理論對外部控制理論的倡導(dǎo)使價值理性取向難以在西方行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

實證主義研究的影響。實證主義研究在傳統(tǒng)公共行政時期大行其道，眾多學(xué)者倡導(dǎo)效率主義，關(guān)注行政的“可行性”研究。公共行政學(xué)領(lǐng)域中奉行事實與價值分離的原則、行政與倫理二分模式。“理論研究者們熱衷于把行政活動歸于科學(xué)的事實領(lǐng)域，而認(rèn)為倫理學(xué)屬于價值領(lǐng)域，兩者無法建立起內(nèi)在關(guān)聯(lián)。，17]“實然”的事實問題是行政實踐與理論的關(guān)注點，“應(yīng)然”的價值問題被忽視。

 

官僚制理論對工具理性取向的倡導(dǎo)。韋伯在其官僚制理論中把合理性分為形式合理性與實質(zhì)合理性，認(rèn)為形式合理性與工具理性的科學(xué)精神相符，在官僚制中應(yīng)該摒棄價值理性的因素，應(yīng)該依據(jù)科學(xué)性、技術(shù)性、邏輯性等原則、在工具理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建官僚制，其倡導(dǎo)工具理性取向?qū)ぞ呃硇阅Ｊ皆谖鞣叫姓惱韺W(xué)發(fā)展初期占據(jù)主導(dǎo)地位有重要影響。

 

三、行政倫理學(xué)中的VR模式

 

行政倫理學(xué)中的價值理性模式(ValueRationalityMode)可以簡稱為VR模式，這一模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式。1968年，新公共行政學(xué)派建立，該學(xué)派對傳統(tǒng)公共行政學(xué)進(jìn)行批判，其觀點與傳統(tǒng)公共行政理論倡導(dǎo)的“價值中立”和“效率主義”截然相反，引發(fā)新一輪對傳統(tǒng)公共行政理論的批判與反思，并推動價值理性取向在公共行政領(lǐng)域中取得主導(dǎo)地位。20世紀(jì)60、0年代，傳統(tǒng)公共行政學(xué)在西方國家的政府實踐過程中引發(fā)一系列倫理困境(民權(quán)運動、越南戰(zhàn)爭及“水門事件”等)，引發(fā)學(xué)者思考行政權(quán)力腐敗和公務(wù)員的倫理價值等問題。在這兩大背景下，行政倫理的研究開始取得長足進(jìn)展，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入發(fā)展時期。

 

(一)VR模式主導(dǎo)時期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

斯科特和哈特在《公共行政危機(jī)》一文中“主張把倫理學(xué)和公共行政結(jié)合起來，但他們已不再提倡傳統(tǒng)的基督教的價值觀或者前一時期人們談?wù)摰母鞣N淺層次的道德規(guī)范，而是轉(zhuǎn)向了哲學(xué)的沉思。”[18]德懷特沃爾多在《公共道德的反思》一文中對“水門事件”進(jìn)行了分析。特里庫珀是這一時期西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域極具影響力的學(xué)者。他于1982年出版《行政倫理學(xué)》一書，“試圖通過對西方(尤其是美國)社會中的公共行政人員所面臨的倫理困境與沖突問題的大量分析和實證研究，揭示出通向行政倫理學(xué)的一種‘設(shè)計的方法'”[19]此外，還出版了《公共行政中的公民倫理》《行政倫理學(xué)手冊》。

 

總體而言，這一時期行政倫理學(xué)的特征如下：首先，有一批學(xué)者對行政倫理的研究興趣深入持久，并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專家，如凱登、庫珀和馬國泉等;其次，有一批以行政倫理為專題的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物不斷地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鑒》于1996年創(chuàng)刊，1998年改名為《公共廉政》，該刊的創(chuàng)刊與發(fā)展是行政倫理學(xué)日趨成熟的重要標(biāo)志;再次，行政倫理學(xué)專門學(xué)術(shù)會議持續(xù)召開，如：美國行政協(xié)會(ASPA)分別于1974、1976、1978、1980、988和1990年召開了有關(guān)行政倫理的討論會。1989年，ASPA在華盛頓召開第一屆“全國行政倫理學(xué)大會”。1991年，第一屆“政府倫理研究大會”在猶他州帕克城召開。1995年，全國倫理學(xué)與價值觀研討會”在美國佛羅里達(dá)州坦帕公共行政學(xué)院召開;最后，眾多高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程，如1989年，全國公共事務(wù)和行政研究院所聯(lián)合會(NASPAA)”制定MPA課程標(biāo)準(zhǔn)，要求把行政倫理學(xué)作為必修課程，推進(jìn)了西方行政倫理學(xué)的發(fā)展。可見，西方行政倫理學(xué)的學(xué)科體系是在這一時期得以構(gòu)建和完善的。

 

(二)VR模式在這一時期占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

價值理性模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式的主要原因是：

 

1.新公共行政學(xué)派的影響

 

新公共行政學(xué)派的創(chuàng)立促使眾多行政學(xué)者對公共行政學(xué)領(lǐng)域中新的價值定位(社會公平)的可能性進(jìn)行思索、對公共行政行為進(jìn)行倫理思考。該學(xué)派的核心價值理念之一是社會公平，但并未忽視效率理念。他們認(rèn)為：公共行政是政府理論與管理理論的結(jié)合，相比之下，前者注重社會公平，后者注重經(jīng)濟(jì)和效率。行政人員應(yīng)該用效率作為手段實現(xiàn)社會公平這一目的。可見，該學(xué)派在揚棄傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”的基礎(chǔ)上大力發(fā)展社會公平理論，促使價值理性取向在公共行政學(xué)和西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域中成為主導(dǎo)取向。

 

2.行政人員倫理自主意識的增強。

 

這一時期的學(xué)者對西方國家面臨倫理困境進(jìn)行反思：當(dāng)上級命令與公共利益沖突時該如何選擇?這種思索促使行政人員的倫理自主性不斷增強，維護(hù)公共利益”、“堅持社會公平與正義”等理念越來越成為公共行政學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理念，這種改變?yōu)楣残姓W(xué)領(lǐng)域和行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理性模式的變更創(chuàng)造了條件。

 

3.對傳統(tǒng)公共行政學(xué)三大基礎(chǔ)理論的批判。

 

其一，對實證主義方法論的批判(實質(zhì)上是對政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年發(fā)表《公共行政危機(jī)》一文批判實證主義研究，他們倡導(dǎo)用倫理視角和形而上學(xué)的研究方法對行政組織和公務(wù)員的價值觀進(jìn)行審視。其二，對官僚制的批判。官僚制片面強調(diào)工具理性而忽視價值理性，過分施行“非人格化”使行政人員異化。另一方面，封閉、保守、呆板的官僚制難以適用于信息資源豐富、快速變化、知識密集型的現(xiàn)代社會。這兩方面受到某些學(xué)者的批判。其三，對效率至上主義的批判。這實質(zhì)上是對泰羅制的批判。

 

四、R模式與VR模式的融合

 

自西方行政倫理學(xué)的奠基時期以來，其內(nèi)部的IR模式與VR模式一直在相互沖突，20世紀(jì)末期(尤其是21世紀(jì))以來，部分學(xué)者開始探討兩種模式的融合途徑，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入融合時期。目前，主要的融合途徑有三種：政治倫理視角下的融合，“D模式”的融合與“E模式”的融合。以下將簡介這三種融合途徑并闡釋本研究的IR模式與VR模式融合途徑。

 

(一)政治倫理視角下的融合

 

1989年，凱絲瑞丹哈特和卡純在《理想的管理：倫理學(xué)的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念關(guān)注個體權(quán)利、平等、公平、自由等獨立存在的價值;而官僚理念是工具性的，關(guān)注程序、手段：有效率、經(jīng)濟(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化、等級權(quán)威結(jié)構(gòu)、職責(zé)體制、無偏私、應(yīng)用程序等。”[20]工具理性是手段，價值理性是目的。他們主張在政治倫理視角下實現(xiàn)工具理性模式和價值理性模式的融合：這一視角與民主理念的實現(xiàn)是相聯(lián)系的，它提供了一種不同的方式來看待公共行政倫理，這是一個能加速民主與官僚理念融合的方式，從而為行政的政治提供倫理指導(dǎo)。”[21]行政人員在行政體系中，應(yīng)該將官僚理念作為工具和手段，通過對效率和標(biāo)準(zhǔn)化等價值的追求，保證民主理念所追求的公平、正義、個體權(quán)利和公共利益等等價值的實現(xiàn)。

 

(二)“D模式”的行政倫理解釋方式

 

伯克(Burke)在《行政倫理學(xué)和民主理論》一文中探討了“D模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價值理性的融合途徑。其研究重點是：民主政治的內(nèi)涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人員在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的角色定位。他闡釋了民主制與倫理的關(guān)系，并指出存在行政倫理困境的原因在于：同一情境下，行政人員的角色因不同的民主理論而不同。“因而，伯克解決此問題的方式是分別考察：古典民主理論，律法主義、多元主義與參與進(jìn)路、民主責(zé)任、憲法啟示這些理論中的行政管理者的角色變化與行政倫理定位。”22]對這些方面進(jìn)行研究之后，伯克指出，行政人員的個體價值取向應(yīng)該與民主政府的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，民主責(zé)任是其中的重要內(nèi)容。“民主責(zé)任的話語重點在于關(guān)注行政管理者角色的官僚性質(zhì)以及它在民主框架內(nèi)的定位。”[23]探究“民主制的特點與行政人員的義務(wù)和角色密切相關(guān)”這一命題時，需要考慮“民主責(zé)任”問題。

 

(三)“E模式”的行政倫理解釋方式

 

2005年，楊開鋒與候澤在《再次接近政治行政二分法及其對行政倫理學(xué)的影響》一文中探討了“E模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價值理性的融合途徑。他們認(rèn)為官僚精神和民主精神并非絕對二分，官僚價值并不等同行政價值，行政效率同樣能夠通過參與制、放權(quán)和自我管理等行政倫理中的“高道路”實現(xiàn)。“官僚價值的內(nèi)容能夠擴(kuò)充到包括民主價值在內(nèi)。通過重建一個公共哲學(xué)與公民精神，公共行政能夠加強民主制。”24]他們主張通過提高公民的政治參與度構(gòu)建公民精神和行政人員的倫理道德，促使行政人員關(guān)注社會問題、

 

2.IR模式與VR模式融合的途徑

 

實現(xiàn)公共價值管理范式(PVM范式)的基本主張能夠較好地實現(xiàn)IR模式與VR模式的融合。公共價值管理范式的基本主張及實現(xiàn)后的成效如下：

 

(1)對集體偏好的關(guān)注。政府應(yīng)該對公民的集體偏好進(jìn)行回應(yīng)，而非對“顧客”進(jìn)行回應(yīng);創(chuàng)造公共價值的基礎(chǔ)是基于政治協(xié)商的、集體性的偏好表達(dá)。公民可以視為關(guān)注自己支付的稅賦被如何使用的股東;公民通過投票箱、真正的參與、咨詢和調(diào)查等方式來促進(jìn)他們的稅賦得到有效合理的使用。

篇(4)

關(guān)鍵詞：政府財務(wù)管理；管理控制系統(tǒng)；績效

中圖分類號：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003―7217(2008)06―0065―04

一、引言

隨著世界各國政府“新公共管理運動”的興起，以加強政府財務(wù)管理控制為核心的一系列改革正成為各國政府增強績效、責(zé)任性、透明度和持續(xù)運營能力的有效途徑，代表了現(xiàn)今國際上公共管理改革的潮流。我國于2000年開始推行的部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、金財工程等一系列財政管理改革，在組織體系、工作流程、制度辦法上均取得了一定突破，最近財政部進(jìn)一步提出“要盡快建設(shè)‘精細(xì)’財政、‘透明’財政、‘績效’財政、‘科技’財政”。

但關(guān)于政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)如何構(gòu)建和實現(xiàn)，在理論和實踐方面尚未得到清晰描述與合理解釋。一方面，我國“大財政”觀及政府財政預(yù)算管理理論在主流學(xué)界仍占據(jù)支配地位，政府財務(wù)管理的研究并不多見；另一方面，由于受到計劃經(jīng)濟(jì)體制下粗放型管理模式的影響，我國政府內(nèi)部的財務(wù)管理并未建立起如同企業(yè)財務(wù)管理一樣系統(tǒng)化、精細(xì)化、規(guī)范化的控制體系，其績效、責(zé)任性、透明度、持續(xù)經(jīng)營能力的改善遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果，不能成為公共財政的操作性載體和有力支撐。“十一五”時期是我國公共財政管理框架成型并由“外部控制”向“內(nèi)部控制”和“產(chǎn)出控制”、“大財政”向“小財務(wù)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，提供一個關(guān)于政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論框架，從而構(gòu)建面向戰(zhàn)略、面向控制、面向結(jié)果的現(xiàn)代化管理控制體系，具有較大的意義。

二、政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論探源

政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)研究既關(guān)乎資源投入、配置、使用，又涉及到廣泛的衡量控制，還和溝通、協(xié)調(diào)和激勵有關(guān)，因此，該主題是一個各學(xué)科交叉、融合、滲透的研究領(lǐng)域。而科學(xué)全面地解析該系統(tǒng)，需要建立一個較為宏大的分析框架，包括：(1)從幾組易混淆的概念人手，分析系統(tǒng)的涵義、特征和原則等；(2)探索解決控制主體、組織結(jié)構(gòu)和制度安排等問題；(3)剖析系統(tǒng)各個要素在各個層面耦合作用的機(jī)理；(4)為系統(tǒng)實現(xiàn)提供先進(jìn)適用的理念工具。詳見圖1。

(一)概念界定：基于政府財務(wù)管理相關(guān)理論

目前，專門研究政府財務(wù)的成果并不多見，政府財務(wù)的基本內(nèi)涵也尚未有清晰、統(tǒng)一的定義。公共預(yù)算理論和實踐作為政府財務(wù)的核心基礎(chǔ)，一度在該領(lǐng)域研究中占據(jù)主導(dǎo)地位。而隨著西方國家對公共資源投入、配置、使用等一系列價值活動的系統(tǒng)研究和不斷拓展，政府財務(wù)理論也日趨豐富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服務(wù)提供者沒有所有者監(jiān)管確保機(jī)構(gòu)組織的利潤最大化，必須引入其他機(jī)制、工具、模式(財務(wù)管理)來衡量和報告公共服務(wù)的實現(xiàn)程度，保證機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)實現(xiàn)。國內(nèi)學(xué)者李建發(fā)、(2004)則從政府財務(wù)信息需求的角度，闡述了公共(部門)財務(wù)和公共(部門)財務(wù)管理的基本涵義。然而，政府財務(wù)的基本內(nèi)涵，既不同于主要針對企業(yè)的傳統(tǒng)財務(wù)，又與財政有所區(qū)別。在界定政府財務(wù)這一概念時需要廓清以下問題：

關(guān)于政府財務(wù)與財政。財政學(xué)界通常把財政稱為國家財政或政府財政，而政府財務(wù)則一般稱為行政事業(yè)單位財務(wù)。財政與政府財務(wù)之間的區(qū)別在于：財政突出“政”字，側(cè)重于政府層面，從宏觀層面考慮，并具有政治性、政策性、年度性、無限性和單一性等特征；而政府財務(wù)更突出“務(wù)”字，側(cè)重于部門、機(jī)構(gòu)層面，從微觀層面考慮，可理解為有關(guān)資源方面的事務(wù)，具有經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、持續(xù)性、有限性和綜合性等特征。從長遠(yuǎn)來看，財政與政府財務(wù)將逐漸走向趨同和融合。財政將更多地從政府財務(wù)角度去考察資源、價值和績效，更注重精細(xì)化、微觀化和系統(tǒng)化，政府財務(wù)也將超越部門和單位的目光局限和利益割據(jù)，加強部門資源的運籌和管理與宏觀政策的聯(lián)結(jié)。可以預(yù)見，政府財務(wù)將不僅成為未來政府理財?shù)暮诵姆懂牐€是我國公共財政框架的基本存在形式與基礎(chǔ)載體。

關(guān)于政府財務(wù)與企業(yè)財務(wù)。與企業(yè)財務(wù)相比，政府財務(wù)具有非營利性、合目的性、政策性、預(yù)算主導(dǎo)性的特點。(1)非營利性。利潤是企業(yè)唯一的追逐目的，而政府財務(wù)開展業(yè)務(wù)活動的目的，更多是實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和公眾對效率、公平、穩(wěn)定的需求等宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。(2)合目的性。企業(yè)財務(wù)重視資本增值和收益分配，以滿足資源(資本金)的投資者投資回收和投資回報的要求，但政府財務(wù)則更要求按照公共需求或出資者意愿把資金用在指定用途上，實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和計劃。(3)政策性。政府財務(wù)是國家有關(guān)方針、政策的具體體現(xiàn)，是政府“以財行政”的基礎(chǔ)載體。政府財務(wù)，既要嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一制定的各項財務(wù)規(guī)章制度和財經(jīng)紀(jì)律，又要圍繞黨和國家的方針政策科學(xué)理財、高效用財。(4)預(yù)算主導(dǎo)性。政府(部門)預(yù)算是政府部門財務(wù)管理的中心工作，在投資管理、資產(chǎn)管理、成本管理中起到核心、主導(dǎo)作用。此外，政府財務(wù)具有企業(yè)所不具備的模糊性和復(fù)雜性，具體包括非貨幣化、成本與收益的非對稱性、外溢性影響、不確定性等等，其觀察、衡量、驗證的難度，處理的復(fù)雜程度以及對管理工具、技術(shù)的要求都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了企業(yè)財務(wù)。

綜上可知，政府財務(wù)管理控制需要進(jìn)一步超越企業(yè)財務(wù)范疇，并將研究視野拓展到財政領(lǐng)域之外，對涉及到政府的資源、績效等問題作全景式的透視。從這個意義上來說，政府財務(wù)管理控制實際上是開啟了從資源流入到資源流出過程中存在的“黑箱”管理，是基于資源的投入―配置―使用―產(chǎn)出和效果的關(guān)鍵價值活動，由組織、規(guī)劃、控制、評價組成的控制行為。

(二)系統(tǒng)的組織安排：基于公共契約理論

公共契約理論為本系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及制度安排提供了重要的理論基礎(chǔ)。公共契約的內(nèi)核是人力資本與非人力資本的契約不完備性。公共契約的本質(zhì)是非人力資本所有者(公眾)為了滿足對公共產(chǎn)品或服務(wù)的共同需要而愿意讓渡自己的私人財產(chǎn)，交由人力資本所有者(政府)使用而換取他們需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)。其中委―關(guān)系也表現(xiàn)在兩個層面：第一層委托―關(guān)系是非人力資本所有者(公眾)和人力資本所有者(政府)之間的帶有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的關(guān)系；第二層委托―關(guān)系是政府組織內(nèi)部各部門間的非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的托管關(guān)系。

在公共契約的第一層委托―關(guān)系中，存在“強制汲取收入”――人力資本所有者擁有強制性的公共權(quán)利，憑借超經(jīng)濟(jì)的權(quán)威，可通過征收稅收、非稅收入等方式，從非人力資本所有者無償取得經(jīng)濟(jì)資源；“產(chǎn)品和服務(wù)壟斷供給”――由于資本市場和

產(chǎn)品市場不發(fā)達(dá)，非人力資本所有者是虛擬所有者，也沒有“退出”選擇權(quán)，而人力資本所有者則是公共產(chǎn)品和服務(wù)“非市場”供應(yīng)的壟斷者；“激勵不足”――契約到期后產(chǎn)生的剩余不能在締約方之間直接分配，人力資本所有者缺乏充分的激勵等特點。而在公共契約的第二層委托―關(guān)系中，由于政府組織是科層制的多級復(fù)合體，層級多，規(guī)模大，信息鏈長，存在多個締結(jié)方的有限理性，信息不對稱，目標(biāo)函數(shù)不兼容，未來事項的不確定性以及窮極所有事項的成本限制等因素。這些特點和因素帶來契約訂立形式的“虛無”性、契約執(zhí)行和實施的“漂移”性，契約解除的“模糊”性，使委托―關(guān)系中可能滋生的道德風(fēng)險和逆向選擇具有累進(jìn)效應(yīng)，也造成了政府財務(wù)管理控制困境，如“共謀”、“內(nèi)部人控制”等問題。

因此，政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排，實際上是一種將“虛無”變?yōu)椤皩嵲凇薄ⅰ捌啤弊優(yōu)椤按_定”、“模糊”變?yōu)椤扒逦钡钠跫s設(shè)計和契約管理。首先，以績效作為管理控制的基本參照系，科學(xué)設(shè)立公共契約預(yù)期目標(biāo)，合理測度公共契約執(zhí)行和解除程度，促進(jìn)契約締結(jié)方的溝通和互動，并在契約不完全的情況下重新協(xié)商契約。其次，以責(zé)任單元作為管理控制的組織載體，將政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€個具有獨立性質(zhì)的責(zé)任單元。責(zé)任單元在取得公共資源的同時，承擔(dān)與公共資源相應(yīng)的績效責(zé)任，并在單元內(nèi)部細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，科學(xué)編制預(yù)算，謹(jǐn)慎監(jiān)控業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格執(zhí)行契約內(nèi)容。其三，以績效合同作為公共契約有效實現(xiàn)形式。績效合同是對公共契約的延伸分解和具體實現(xiàn)，通過引入“剩余索取權(quán)”在合約施加激勵約束。由責(zé)任單元就戰(zhàn)略規(guī)劃、年度發(fā)展計劃、績效目標(biāo)和結(jié)果實現(xiàn)等簽訂績效協(xié)議和合同，按合同規(guī)定比較分析各項績效評價指標(biāo)，并明確對控制權(quán)收益剩余的分享。

(三)系統(tǒng)的功能路徑：基于系統(tǒng)控制理論

系統(tǒng)控制論是一門跨學(xué)科的、邊緣性的和普遍化的科學(xué)，將其引人到政府財務(wù)管理研究中具有全新的意義，可以視為管理控制系統(tǒng)研究的延伸和細(xì)化，同時為設(shè)計財務(wù)管理控制系統(tǒng)提出了新的觀察角度、新的分析構(gòu)架和新的研究方法。1948年美國數(shù)學(xué)家維納從一個統(tǒng)一觀點考查和解釋各種系統(tǒng)的控制和通訊問題，標(biāo)志著控制論的誕生，曼內(nèi)斯庫、圖斯丁對其進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的完善和應(yīng)用。而美國管理學(xué)家巴納德(1938年)是最早運用系統(tǒng)觀點、綜合科學(xué)管理理論、管理原則理論、人力資源理論對政府組織進(jìn)行全面、深入分析的學(xué)者之一。更為典型的是羅伯特(1998年)將管理控制系統(tǒng)程序表述為戰(zhàn)略計劃、預(yù)算編制、報告分析、業(yè)績評價和管理報酬，雖然這一管理控制系統(tǒng)主要針對企業(yè)內(nèi)部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府財務(wù)資源管理中來，為系統(tǒng)設(shè)計提出了新的分析構(gòu)架、新的功能路徑。

首先，用系統(tǒng)的概念方法，將環(huán)境價值、組織使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)、工作程序、產(chǎn)出結(jié)果等有機(jī)融入旨在改善績效的綜合框架中，包括控制對象、控制目標(biāo)、控制維度、控制循環(huán)等一系列圍繞績效提高而作出的制度安排。

其次，重新解釋政府財務(wù)管理控制的功能路徑：政府財務(wù)管理控制實質(zhì)上是一個循環(huán)演進(jìn)的過程。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：(1)目標(biāo)設(shè)定。將組織使命和戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo)，以此為依據(jù)配置資源、擬訂實施計劃。(2)實施與監(jiān)控。督促計劃實施和監(jiān)控過程，采取措施消除偏差活動，并合理調(diào)整目標(biāo)。(3)測評績效。及時了解組織實現(xiàn)目標(biāo)、規(guī)劃與實施過程中遇到了哪些問題與困難，便于及時采取措施。(4)結(jié)果應(yīng)用和激勵。控制不能僅糾正偏差，還應(yīng)將評價結(jié)果應(yīng)用于獎優(yōu)懲劣、薪酬分配等。

其三，政府財務(wù)管理控制的作用裝置包括探測器、鑒定器、受動器和一個通信系統(tǒng)。其中，探測器或感應(yīng)器對被控對象進(jìn)行測定，求出該對象實時狀態(tài)和輸出的績效特征值；鑒定器，將其同預(yù)設(shè)目標(biāo)相比較；受動器，在其真實績效和預(yù)設(shè)目標(biāo)存在差異時采取適當(dāng)?shù)男袨橛枰哉{(diào)節(jié)和修正；通信系統(tǒng)，在感應(yīng)器、鑒定器和受動器之間傳輸信息。為執(zhí)行有效的控制，該裝置的核心產(chǎn)出是“衡量性”和“比較性”信息，具體地說，即反映績效衡量及其與目標(biāo)的比較分析。

(四)系統(tǒng)的理念工具：基于新公共管理理論

20世紀(jì)80年代，新公共管理運動提倡的公共服務(wù)社會化、責(zé)任機(jī)制、分權(quán)化管理、“結(jié)果為本”、顧客導(dǎo)向等新取向改變了以傳統(tǒng)的政府資源管理模式和管理機(jī)制，為現(xiàn)代政府財務(wù)管理的實施奠定了理念基礎(chǔ)，同時也為政府財務(wù)管理工具提供了廣闊的運用場所。在新公共管理的理念中：認(rèn)同“理性人”假定，依托于公共選擇理論和交易成本理論，強調(diào)政府公共服務(wù)應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向；重視人性和公共價值，認(rèn)為人力資本是積極主動進(jìn)行學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和合作的創(chuàng)造者；基于公共利益基礎(chǔ)上的利益融合；強調(diào)授權(quán)、明確的標(biāo)準(zhǔn)和績效測量、結(jié)果管理和客戶導(dǎo)向，重視激勵和績效報酬；強調(diào)靈活性、回應(yīng)性、發(fā)展?jié)摿蜋C(jī)會。

并且新公共管理也將先進(jìn)的管理工具、技術(shù)、手段運用到政府財務(wù)管理中。在新公共管理運動的推動下，政府對資源的管理重點逐步由投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果，更強調(diào)根據(jù)政府效率、服務(wù)能力、服務(wù)成本和公眾滿意程度等考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理控制，并引進(jìn)目標(biāo)管理(Management by objectives)、全面質(zhì)量管理(Total Quality Management)、戰(zhàn)略管理(Strategy Management)、平衡計分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部門也將進(jìn)一步借鑒私營部門的管理手段，采納市場化的運作機(jī)制來優(yōu)化配置資源，提高管理效率；引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、測量和評估政府績效目標(biāo)。

三、總結(jié)和展望

綜上所述，政府財務(wù)管理控制系統(tǒng)應(yīng)視為：存在于政府內(nèi)部，基于政府公共資源投入―配置―使用―產(chǎn)出和結(jié)果的價值活動，借助先進(jìn)的信息技術(shù)，由規(guī)劃、評價和糾偏等環(huán)節(jié)組成的制度、機(jī)制、程序等因素的有機(jī)集合。這種系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用是一個龐大工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大，其實現(xiàn)存在很大的難度。下階段應(yīng)著重完成三個相關(guān)的任務(wù)，見圖2。

1．基于一個完整的公共資源管理周期，提出總體的目標(biāo)構(gòu)想，設(shè)計面向戰(zhàn)略、面向結(jié)果的管理控制目標(biāo)模式(包括控制變量、控制維度、控制循環(huán)等)，進(jìn)而做到管理循環(huán)的有機(jī)聯(lián)結(jié)和管理系統(tǒng)的調(diào)整優(yōu)化。

篇(5)

The aim of servcie oriented government administrative efficiency construction

解慧娟1  魏海英2

1甘肅蘭州  蘭州商學(xué)院學(xué)院  730000

2甘肅蘭州  蘭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院    730000

（Gansu， Lanzhou， Lanzhou University of Finance and Economics School of 730000 Marx doctrine；

Gansu，Lanzhou， Lanzhou Lanzhou University School of mathematics and statistics 730000）

[解慧娟（1980-），女，蘭州商學(xué)院學(xué)院，講師，研究方向是中國化以及政府與企業(yè)關(guān)系研究，郵箱：jie8606825@163.com，郵編：730000，電話：13679438301；魏海英，女，蘭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院]

[內(nèi)容摘要] 隨著全球性的政府改革和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，服務(wù)型政府成為我國政府管理的新模式。而行政效能是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。本文分析了目前我國部分政府部門行政效能較低的原因，并在此基礎(chǔ)上，提出了提高政府辦事效率的建議和途徑。

[關(guān) 鍵 詞] 服務(wù)型政府  行政效率

[Abstract ] Along with the global reform of government and development of society and economy， the service-oriented government has become a new mode of management of our government. While the administrative efficiency is the important goal of building a service-oriented government. This paper analyzes the current partial government administrative efficiency low reason， and on the basis of this， put forward to improve the efficiency of the proposal and the way.

[Key words] close service type government   administrative efficiency

服務(wù)型政府是將為公眾服務(wù)作為其核心價值的政府治理模式。行政效能是服務(wù)型政府的重要內(nèi)涵之一。而且，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善、非政府組織的快速發(fā)展和公民民主意識的增強，社會公眾對現(xiàn)代政府辦事效能提出了越來越高的要求。如何促進(jìn)政府辦事效能就成為當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。

一、行政效率是服務(wù)性政府的要求和保障

政府作為公共管理的重要主體，作為公共物品的主要提供者，作為公共精神和公共價值的體現(xiàn)者，其辦事效率的高低直接影響著公共利益的實現(xiàn)程度、公眾的信任和社會的福利水平。喬治·弗雷德里克森曾指出：“效率——盡可能地利用已有的金錢實現(xiàn)更大的公共利益——是公共行政實踐的理論基礎(chǔ)。”[1]政府效率與一般意義上的效率（投入產(chǎn)出比率關(guān)系）相比，其更加強調(diào)社會效益和社會價值，是“數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，價值和功效的統(tǒng)一”[2]。

效率是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)在要求之一。服務(wù)是一種無形商品，這種無形商品是以一種過程的方式提供的，這種過程，無論形式和內(nèi)容都以時間為重要的參照系，即在既定時間，高效地完成既定的工作程序。對服務(wù)率能的要求，一般體現(xiàn)在周到、全面、耐心、細(xì)致、快捷、準(zhǔn)確等幾個關(guān)鍵的方面。心理學(xué)認(rèn)為，由于人的生命時間的有限性，人們在現(xiàn)實生活中要貫徹最簡單原則、最小代價原則和最小努力原則。能否最大限度的節(jié)約時間資源，就成了評價政府公共服務(wù)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)之一。西方的麥當(dāng)勞就把快捷服務(wù)作為本企業(yè)取得市場競爭優(yōu)勢的核心競爭力之一。

服務(wù)型政府必然是效率型政府。一方面，追求高效率是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。服務(wù)型政府各項職能都必須以追求率能為目標(biāo)。只有較高的效率才可能實現(xiàn)公共利益最大化，才能努力滿足公眾不斷增長的各種需求，解決公眾緊迫的公共需求問題。另一方面，提升辦事效能是政府合法性的客觀要求。政府權(quán)力來自公眾授予，于是公共權(quán)力的行使要以高效率的服務(wù)公眾為準(zhǔn)則，否則，政府合法性就會受到質(zhì)疑。政府工作要得到公眾的信任和支持，就必須提供高效、快捷、方便的服務(wù)。同時，提高行政效率也是政府應(yīng)對國內(nèi)外挑戰(zhàn)的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)全球化和日益激烈的國際競爭中，政府將扮演著非常重要的角色。也就是說，當(dāng)今國際競爭的關(guān)鍵是包含政府效率在內(nèi)的政府效能競爭力。雖然過多干預(yù)的政府難免失敗，但世界各國的發(fā)展證明經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必須有一個有效的政府。發(fā)達(dá)國家在當(dāng)今的全球化競爭中處于優(yōu)勢地位，一個重要原因就是政府管理水平與管理方式占據(jù)優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上政府效率普遍較高。

二、目前政府行政效率較低的原因分析

改革開放中，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和迎接國際方面的挑戰(zhàn)，中國政府努力提高自身的行政效率，平均改進(jìn)速度達(dá)到了12.1%。[3]但是，與西方發(fā)達(dá)國家公共行政效率和私營組織相比，我國政府的行政效率依然較低。導(dǎo)致政府行政效率較低的原因主要有以下幾方面：

（一）政府服務(wù)理念缺失、服務(wù)職能錯位。服務(wù)是服務(wù)型政府的基本職責(zé)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)所在。然而在現(xiàn)實中，服務(wù)型政府理念的確立卻是一個非常艱難的過程。一些行政人員服務(wù)意識、公仆意識淡化，信仰缺失，不能在工作中堅持以人為本理念，也沒有真正從公共利益的角度出發(fā)考慮問題，導(dǎo)致政府的服務(wù)水平和質(zhì)量降低。管制型的政府模式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，政府的角色定位尚未根本轉(zhuǎn)變。我國政府部門職能“錯位”、“越位”和“不到位”的現(xiàn)象仍大量存在，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)供給短缺和分布不均等，企業(yè)非正式支出增加，政府效率相對較低。例如，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該發(fā)揮重要職能的核心公共領(lǐng)域，但政府并沒有把公共財政資源盡可能地投向這些領(lǐng)域。2007年，在政府財政總支出中，教育支出占14.3%，社會保障與就業(yè)支出占10.9%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占4.0%，環(huán)境保護(hù)支出占2.0%，四項支出共占31.2%，不到1/3。[4]可見政府職能仍未實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。

之所以政府效率不盡如人意，客觀上講，與投入不夠有很大關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)時代的經(jīng)濟(jì)資源決定著辦事效率，投入不夠就必然相互推諉，就必定捉襟見肘，就肯定左右為難。這一切僅靠轉(zhuǎn)變政府職能和加強機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)都是不可能見效的。

（二）政府的行政壟斷，導(dǎo)致行政成本居高、效率較低。政府與企業(yè)最大的區(qū)別在于政府具有天然的壟斷性。這種特性使得政府缺乏競爭壓力，缺少效率意識和提高服務(wù)水平的內(nèi)在動力，從而使其成為預(yù)算最大化者，導(dǎo)致成本高效率低。據(jù)統(tǒng)計，我國行政預(yù)算支出從1978年的52.9億元增加到2007年的8514.24億元，絕對值增長了160多倍。2008年中國的行政支出占財政總支出的20.4%，占當(dāng)年GDP總額的4.22%。[5]較高的行政成本，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，辦事障礙多，行政效率低，直接影響政府的行政效率和社會公共利益的實現(xiàn)，影響公眾對政府的信任和支持。

（三）政府行為缺乏有效監(jiān)督約束，制約辦事效率提高。監(jiān)督和約束是促使政府部門提高效率的重要途徑。沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和官員腐敗。目前我國在權(quán)力監(jiān)督方面的突破性舉措不多，權(quán)力監(jiān)督仍然主要局限于體制內(nèi)的自身監(jiān)督，體制外監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。而且由于政府部門產(chǎn)出難以測定和對信息的壟斷，導(dǎo)致公眾無法做到對其進(jìn)行充分、有效的監(jiān)督和約束。再加上政府績效評價體系不健全，機(jī)關(guān)工作缺乏一套有效地評價標(biāo)準(zhǔn)，干多干少一個樣，甚至干與不干一個樣，多一事不如少一事，缺乏主動精神，下級應(yīng)付上級等不良機(jī)關(guān)作風(fēng)仍有市場，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)關(guān)辦事效率比較低下。

三、服務(wù)型政府視角下提高行政效率的建議

（一）以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，提升工作效率。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的當(dāng)代社會，政府組織是克服市場失靈和推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的重要力量，也是維護(hù)社會公平和促進(jìn)社會發(fā)展的主要推動者。20世紀(jì)80年代以來，不確定的國際環(huán)境、信息化全球化以及國內(nèi)財政壓力，使得各國政府改革勢在必行，中國也不例外。新公共管理理論的影響和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，客觀要求我國政府模式的根本轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要職能，公眾對公共物品及公共服務(wù)的強大需求和降低行政成本的要求，實現(xiàn)少花錢多辦事的政府目標(biāo)，客觀需要政府降低行政運作成本，提升工作效率，靈活高效為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）以構(gòu)建積極的行政文化為依托，激發(fā)提高效率的動力

1.弘揚先進(jìn)的行政文化，提升政府效率。公共行政文化是社會文化在行政領(lǐng)域中表現(xiàn)出來的一種特殊的文化形式，是在行政實踐活動基礎(chǔ)上形成的一個復(fù)合的整體，包括人們對行政活動和行政關(guān)系的態(tài)度、信念、情感和價值觀以及人們所遵循的行政原則、行政觀念、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。[6]行政文化作為公共管理之魂，是提高行政效率的內(nèi)在動力。組織文化能使組織管理變得更加容易和富有成效。積極的行政文化對個體和組織具有特殊的引導(dǎo)激勵和規(guī)范約束功能，使人朝著所期望的目標(biāo)努力，不斷強化效率意識和服務(wù)意識，提升政府的行政能力。

2.培育公共精神，激發(fā)機(jī)關(guān)工作活力。行政價值和公共精神是行政組織具有強烈凝聚力和整合力的基礎(chǔ)，是提高行政效率的精神動力。正如喬治·弗來德里克森所說：“公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。”[7]在我國建設(shè)服務(wù)型政府的核心內(nèi)容就是公共服務(wù)。“政府及其各級政府官員不是社會主人，而是社會仆人，政府行為本質(zhì)上都是服務(wù)性行為。”[8]如果政府失去了這一基本功能，其存在合法性就會受到質(zhì)疑。因此，盡心盡力為人民服務(wù)，提高辦事質(zhì)量和辦事效率，是一切行政活動的根本出發(fā)點和最終歸宿。代表社會公眾行使權(quán)力的行政人員必須以公共精神為根本價值選擇，并根據(jù)公共利益的要求對自己的公職行為做出判斷和選擇。

3.增強公共行政人員的效率意識。公共行政人員要深刻理解行政效率對于國家發(fā)展和政府工作的重要性。一個低效的政府不僅不能滿足公眾對公共物品和公共服務(wù)的不斷增長的需求，而且會使國家在日益激烈的國際競爭中無法抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，甚至不能保持社會的和諧穩(wěn)定。政府效率的高低直接關(guān)系著國家的生存發(fā)展。

（三）以管理的改進(jìn)完善保障效率的行政運行機(jī)制。行政管理的改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)化、民主化和法制化三個方面的內(nèi)容。行政管理科學(xué)化是提高行政效率的前提和基礎(chǔ)。要實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化就要就要尊重行政管理規(guī)律，對行政管理人員進(jìn)行一場精神革命，樹立科學(xué)管理理念，引導(dǎo)自身的行政實踐；完善監(jiān)督機(jī)制，把政府的一切工作都納入到科學(xué)軌道上來。民主是服務(wù)型政府的基本價值和理論基石。托馬斯·杰弗遜認(rèn)為，“政府必須教授人民政治智慧并培養(yǎng)獨立的公民意識。”[9]政府效率的提速應(yīng)該建立在民主的基礎(chǔ)之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促進(jìn)民主價值的不斷實現(xiàn)。政府效率的提速必須推進(jìn)行政的民主化，實現(xiàn)政府與公民之間的良性互動。這就需要努力提高公民的民主意識和參政議政的能力，不斷拓展公民參與途徑，使每個人都能有平等的機(jī)會表達(dá)其個人傾向、愿望和信念。建設(shè)服務(wù)型政府，不是政府單方面的行為，而是需要每一個公民的積極參與。實現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會公平正義，要求政府廉潔自律、公開透明、負(fù)責(zé)高效，這些都離不開公民的積極參與。同時，服務(wù)型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保證，失去法律的約束，追求民主和效率的愿望就會落空。依法行政也是公共管理穩(wěn)定性、規(guī)范化、公正性的重要保證，是建構(gòu)負(fù)責(zé)任政府的必然要求。

（四）以管理創(chuàng)新為突破點，促進(jìn)政府效率的持續(xù)提升。創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力，沒有創(chuàng)新就不會有政府效率的持續(xù)提升，每一次管理范式的轉(zhuǎn)換，每一次管理危機(jī)的解決，每一次管理效率的提升，都是公共管理理論和實踐不斷創(chuàng)新的結(jié)果。社會生態(tài)環(huán)境的變化是政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)實依據(jù)。任何行政系統(tǒng)都不能與其社會環(huán)境分開，它作為社會發(fā)展的產(chǎn)物，自然要受到社會生態(tài)環(huán)境的影響。行政生態(tài)學(xué)告訴我們，一定的行政系統(tǒng)只有與社會環(huán)境保持有機(jī)的動態(tài)關(guān)系，才能夠發(fā)展、變革、適應(yīng)。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、信息技術(shù)的變革和公民社會的興起客觀上要求政府管理模式的創(chuàng)新和管理理念的轉(zhuǎn)變。而一個缺乏創(chuàng)新精神和活力的政府必然會被公眾拋棄。這是社會進(jìn)步發(fā)展的必然結(jié)果。政府創(chuàng)新對當(dāng)代中國提升政府效率和競爭力有著十分重要的現(xiàn)實意義。只有通過政府創(chuàng)新，才能降低行政成本，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作為和尋阻現(xiàn)象的發(fā)生，從而最大限度的發(fā)揮政府的服務(wù)功能。

注釋：

[1][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第88頁；

[2]夏書章：《行政效率研究》，中山大學(xué)出版社，1996年版，第3頁；

[3]馮濤、李湛：《改革開放后中國政府效率改進(jìn)的數(shù)量分析》，《統(tǒng)計與信息論壇》第25卷第1期；

[4]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》（2007），中國統(tǒng)計出版社，2007年版；

[5]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》（2008），中國統(tǒng)計出版社，2008年版；

[6]陶學(xué)榮：《公共行政管理學(xué)導(dǎo)論》，清華大學(xué)出版社，2005年版，第247頁；

[7][美]喬治·弗來德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第13頁；

篇(6)

就公共管理理論內(nèi)涵而言，迄今為止學(xué)術(shù)界還沒有形成一個被廣泛認(rèn)可的范圍界定，然而諸如精細(xì)化的專業(yè)管理、明確而有效的績效評估、強調(diào)結(jié)果而不是程序、不斷的提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等，一些基本的價值取向還是在被學(xué)界不斷的接受。基于這些價值取向，對公共利益的積極響應(yīng)將伴隨著治理變革的進(jìn)程不斷的深化，其內(nèi)在的要求也將不斷的提升公共管理的水平。應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的是，無論是層面還是民主層面的要求，政府都應(yīng)當(dāng)在追求公共利益實現(xiàn)的過程中，承擔(dān)起主要的公共責(zé)任，并不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和水平。政府應(yīng)當(dāng)無遺漏、無差別地關(guān)注所有的公共價值和偏好，以此來提升公共服務(wù)的質(zhì)量和公共利益的實現(xiàn)程度，這不僅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的績效要求。從實踐層面而言，公共利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)是公共訴求的表達(dá)，這就要求作為公共責(zé)任主要承擔(dān)者的政府，必須積極創(chuàng)造公民表達(dá)和形成公共利益訴求的條件，以使得公民之間、公民和政府之間能夠圍繞其關(guān)心的公共事務(wù)，在觀念、價值、手段等層面進(jìn)行充分的交流和融合，以實現(xiàn)公民個人需求的社會定位，并在公共領(lǐng)域和公共決策層面形成“共識”，推動個人與社會的共同發(fā)展。然而，作為公共利益實現(xiàn)的邏輯起點，現(xiàn)實中公共利益訴求的形成存在著表達(dá)和整合的障礙。由分工、社群等因素造成的社會系統(tǒng)的復(fù)雜性會造成信息傳遞的困難，會造成公民之間、公民與政府之間大規(guī)模的溝通和協(xié)調(diào)的困難，甚至?xí)l(fā)其間的矛盾與沖突。在傳統(tǒng)的社會運作方式下，信息傳遞和溝通的效率已經(jīng)不能滿足公共管理的需求，同時，依靠隨機(jī)抽樣等方式來解決數(shù)據(jù)收集和處理問題的方式本身也存在著許多固有的缺陷。而在數(shù)字化時代，快速發(fā)展的信息技術(shù)和研究方法已使得數(shù)據(jù)的收集和處理變得更加容易、更加快速，而且，與數(shù)據(jù)交流的困難看來也已經(jīng)不是理所當(dāng)然的了，在組織和社會發(fā)展的過程中，我們擁有了處理數(shù)據(jù)的更大的信心和能力。大數(shù)據(jù)所代表的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理能力無疑成為解決公共管理問題的一種新的、有效的方式。一方面，大數(shù)據(jù)可以提供多樣化的信息渠道，這種多樣化使得公民的廣泛的利益訴求變得可能，可以打破由階層、教育、收入、習(xí)慣等造成的溝通障礙，進(jìn)而在公共利益的實現(xiàn)過程中，建立一種圍繞公共事務(wù)的共享的價值觀念和利益觀念，幫助公民超越短期利益訴求，并為對話表達(dá)共同價值提供舞臺，以形成對公共事務(wù)的共識和公共利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)。另一方面，政府不能止于為公民提供均等化的產(chǎn)品和服務(wù)，而應(yīng)當(dāng)和私營部門所做的一樣，通過市場細(xì)分，精益化地實現(xiàn)公共利益。相對于大數(shù)據(jù)時代，在以往的社會運作方式下，由于管理理念的落后和數(shù)據(jù)技術(shù)的缺乏，社會生產(chǎn)是通過大批量的、同質(zhì)化的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足客戶需求的。而在以先進(jìn)的數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的大數(shù)據(jù)時代，在公共利益實現(xiàn)的過程中，則應(yīng)當(dāng)通過精益性、無遺漏、精細(xì)化、定制化的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足公民的需求。作為一種技術(shù)回應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使管理者可以對管理對象的獨特需求進(jìn)行追蹤和分析，進(jìn)而實施管理行為或投送有針對性的服務(wù)。研究表明，這種根據(jù)個體或人群將公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)分與定制的管理模式，能夠提高效率、效果和公民滿意度。事實上，精細(xì)化的管理模式，在有效響應(yīng)公眾訴求的同時，也能提升政府的運營效率和管理品質(zhì)。這就要求在公共管理中，政府對于數(shù)據(jù)的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從“宏觀把握”到“微觀差別”，從“決策參考”到“精確分析”，從“數(shù)據(jù)使用”到“智慧支持”的轉(zhuǎn)變。

2對公共管理決策的全新認(rèn)知

政府存在的合法性和權(quán)力的來源，決定了在對公共利益的追求和實現(xiàn)過程中，政府在公共管理的體系中所具有的主導(dǎo)地位，以及政府所必須扮演的積極角色，而這種地位與角色的有效性極大程度上受到其決策方式、能力和效果的影響。在半個多世紀(jì)的漫長過程中，決策支持系統(tǒng)曾經(jīng)一度因為缺乏有效的數(shù)據(jù)組織方式而徘徊不前，雖然其后的發(fā)展取得了前所未有的加速度。作為公共決策的重要主體，快速和靈活的大數(shù)據(jù)時代特征也對政府的數(shù)據(jù)管理和使用模式提出了更高的要求，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)顛覆了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理方式，在數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)處理方式和數(shù)據(jù)思維等方面都會對其帶來革命性的變化。正是如此，在公共管理的決策領(lǐng)域，由于擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設(shè)上的管理思維和方法，已經(jīng)被徹底地改變。因此，大數(shù)據(jù)不僅帶來了政府決策的巨大挑戰(zhàn)，也提供了變革公共決策的現(xiàn)實機(jī)遇。大數(shù)據(jù)對于決策的價值是顯而易見的，通過對大數(shù)據(jù)的挖掘，可以有效提高政府決策的科學(xué)性和時效性。一方面，決策是為了解決問題或抓住機(jī)會，大數(shù)據(jù)可以通過多種渠道抓取數(shù)據(jù)，并可以發(fā)現(xiàn)其中反映的異常問題和有利時機(jī)以把握決策的進(jìn)程；另一方面，決策的有效制定依賴于完整的信息，大數(shù)據(jù)可以提供龐大的信息，高質(zhì)量的、全方位的信息可以有效提高決策的效果。誠然，龐大的信息并不意味著都高質(zhì)量的信息，事實上，質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比數(shù)量重要。也就是說，肯定數(shù)據(jù)價值的同時，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到數(shù)據(jù)分析的局限性。例如，可以描述政府與公民網(wǎng)絡(luò)互動的頻數(shù)，但并不意味著能確切地說明其相互關(guān)系，而解釋和分析其背后的原因則更加困難。由此，決策環(huán)境的改變必將帶來政府公共管理模式的巨大改變。首先，政府應(yīng)當(dāng)開放透明，持續(xù)完善公眾公平、便利地獲取公共信息的渠道和手段，以利于公眾參與公共決策。諸如在公共政策制定、公共財政開支、公共資源分配細(xì)節(jié)等方面都應(yīng)當(dāng)充分滿足公眾的知情權(quán)，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。這既是決策效率提升的要求，也是行政民主的價值訴求。其次，在大數(shù)據(jù)時代，社會主體和公眾意見的有效體現(xiàn)是決策的合法性和合理性的基礎(chǔ)。一方面，這要求政府培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識，全方位的重視數(shù)據(jù)的收集和積累工作，為實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略做準(zhǔn)備；另一方面，應(yīng)當(dāng)不斷推動社會媒體、社交網(wǎng)絡(luò)等數(shù)據(jù)平臺健康快速的發(fā)展。為此，在數(shù)據(jù)的收集、更新，尤其是數(shù)據(jù)利用方面，政府都應(yīng)當(dāng)不斷地調(diào)整管理思路和方法，并積極改善公共管理決策的數(shù)據(jù)環(huán)境，提升決策過程中的數(shù)據(jù)意識，建立有效的決策支持?jǐn)?shù)據(jù)系統(tǒng)，以實現(xiàn)決策的科學(xué)化，提高公共決策的質(zhì)量。

3對公共治理戰(zhàn)略的深刻影響

目前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在商業(yè)領(lǐng)域中被廣泛應(yīng)用，并產(chǎn)生了巨大影響。在商業(yè)領(lǐng)域，新的研究方法拓展了現(xiàn)有的理論模型，可以利用社會網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)挖掘和統(tǒng)計等方法挖掘出高維度的市場信息。即便是在社會領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)同樣會幫助我們認(rèn)識和適應(yīng)公共治理的社會環(huán)境。大數(shù)據(jù)管理不僅是一種技術(shù)或管理方式的創(chuàng)新，還代表著人類對于信息更加全面的把握能力，同時也反映著人類自身特性的深刻展現(xiàn)及發(fā)展。因此，在公共管理實踐中，必須在大數(shù)據(jù)的語境下，用大數(shù)據(jù)的思維方法理解和分析新的治理問題。

3.1信息技術(shù)是一種社會賦權(quán)工具，大數(shù)據(jù)造就了一個權(quán)力碎片化的社會

在某種成程度上降低了群體壓力對個體的影響，凸顯了個體的主動性和能動性，網(wǎng)民可以在表達(dá)和交往的過程中，將他們認(rèn)為重要的問題變?yōu)楣娮h程的一部分，并成為公民之間、公民和組織間關(guān)注和討論的公共問題。信息和數(shù)據(jù)將圍繞著這些問題產(chǎn)生，而且一旦實現(xiàn)信息的自由和數(shù)據(jù)的開放，知識和權(quán)力在每一個公民之間就是等距的，社會的主體結(jié)構(gòu)就將從分層轉(zhuǎn)向網(wǎng)狀，社會形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)就將會出現(xiàn)新的變革。在這種情況下，公民也就越來越多地傾向于社會公共領(lǐng)域，其結(jié)構(gòu)特征和特性就成為公共管理價值性和工具性實現(xiàn)的原因和意義。而且如果個人在互聯(lián)網(wǎng)上的交往活動能被系統(tǒng)地捕捉到，那么我們就可以有史以來第一次對非正式溝通的流向、觀點在不同社會群體之間的傳播，以及隱藏在溝通之下的實際網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行觀察或作出合理的推斷。也就是說，在這種治理環(huán)境中，大數(shù)據(jù)不僅帶來了社會結(jié)構(gòu)的新變革，也發(fā)展了認(rèn)識這種結(jié)構(gòu)變革的方法。因為，大數(shù)據(jù)可以有效地反映輿情和民意，網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)反應(yīng)了社會結(jié)構(gòu)中網(wǎng)民的行為、能力和態(tài)度，這是信息時代現(xiàn)實社會與網(wǎng)絡(luò)空間深度融合的產(chǎn)物，蘊含著豐富的內(nèi)涵和很多規(guī)律性信息。

3.2大數(shù)據(jù)可以有效地降低社會發(fā)展中面臨的不確定性和風(fēng)險。

在現(xiàn)代社會，政府轉(zhuǎn)變治理思維、提升危機(jī)意識、調(diào)適治理模式的著眼點在于，危機(jī)的產(chǎn)生和演化是公共管理和公共利益實現(xiàn)的巨大挑戰(zhàn)。一方面，危機(jī)的突發(fā)性要求政府不斷提升危機(jī)響應(yīng)的效率，不但要具有前瞻性的戰(zhàn)略視野，也應(yīng)當(dāng)具備強大的信息收集和處理能力。同時，把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入危機(jī)管理領(lǐng)域，絕不應(yīng)只將其視作一種技術(shù)手段的進(jìn)步，而應(yīng)該以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)對整個危機(jī)管理的流程進(jìn)行再造。另一方面，危機(jī)的社會性要求政府密切關(guān)注社會范圍內(nèi)的所有信息，在日常活動中，防范和化解可能出現(xiàn)的危機(jī)。在大數(shù)據(jù)背景下，人類的大部分行為都受制于規(guī)律、模型以及原理法則，而且它們的可重現(xiàn)性和可預(yù)測性與自然科學(xué)不相上下。因此，對現(xiàn)實的、潛在的公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行實時分析，可以提高政府對危機(jī)的識別和判斷能力，及時發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生、環(huán)保、災(zāi)害、社會管理等領(lǐng)域的危機(jī)，為實現(xiàn)科學(xué)有效地防范和化解危機(jī)管理提供基礎(chǔ)。

3.3大數(shù)據(jù)將極大的影響和改變政府的發(fā)展和競爭戰(zhàn)略。

篇(7)

我國檔案工作(本文所講的檔案工作指的是社會檔案工作或公共檔案工作,不包括私營部門和個人及家族的檔案工作)悠久的歷史在給我們帶來無限財富的同時,也給我們的進(jìn)一步發(fā)展帶來了必須認(rèn)真面對并加以解決的問題，這就是立足于傳統(tǒng)社會基礎(chǔ)上的檔案管理范式巳無法滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)對檔案信息資源建設(shè)和服務(wù)提出的基本要求，轉(zhuǎn)變檔案管理理念與運行機(jī)制,構(gòu)建新的檔案管理范式，以推動檔案管理實踐轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)巳成當(dāng)務(wù)之急。

1.檔案管理范式的界定

范式問題是現(xiàn)代科學(xué)研究與社會實踐首先必須解決的重要基礎(chǔ)性問題。其重要性在于,范式?jīng)Q定著科學(xué)研究與社會實踐的方向、路徑與成果的取得。盡管如此,對于什么是范式？如何表述范式？至今沒有一個統(tǒng)一的結(jié)論。作為范式問題研究的核心人物,托馬斯庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中對“范式”給出了不同的表述，如“范式就是一個公認(rèn)的模型或模式”是科學(xué)共同體“普遍承認(rèn)的科學(xué)成就”，并且是“一定時期內(nèi)進(jìn)一步開展活動的基礎(chǔ)”，是“科學(xué)集團(tuán)所共有的信念,是指導(dǎo)具體消除疑點的范例”等。

基于庫恩的思想，從管理實踐的角度出發(fā)，我們似乎可以把管理范式理解為:管理范式是指導(dǎo)和規(guī)范管理思維與實踐的一種路徑或模式，管理范式提供了管理思維與實踐的基本工具,包括管理理念或管理理論、管理機(jī)制、管理實踐路徑與方法等。

管理范式是個有機(jī)體，其中既有思想、思維層面的東西，也有實踐層面的內(nèi)容。兩部分內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一組成了支撐管理實踐的精神內(nèi)核與實踐手段。其中，前者體現(xiàn)了管理的價值取向與思考問題的邏輯基礎(chǔ)，規(guī)定著后者的選擇。后者是實現(xiàn)前者的基本載體，是實現(xiàn)前者的現(xiàn)實“工具”。

具體到檔案管理范式，其所要解決的是檔案管理的出發(fā)點、社會責(zé)任及其實現(xiàn)的有效路徑問題。作為社會實踐之一的檔案管理，其存在的合法性基礎(chǔ)一*公共性的體現(xiàn)決定了其公共管理范式的基本內(nèi)涵,即檔案管理必須奉行人本理念(以人的生存與發(fā)展為本)，將滿足全社會各類組織與個人的檔案需要作為自身工作的基本出發(fā)點,從促進(jìn)社會全面發(fā)展和最廣大人民生存與發(fā)展質(zhì)量普遍提升對檔案信息資源的需要出發(fā)，通過實施開放戰(zhàn)略，利用各種社會力量推動檔案信息資源建設(shè)與檔案信息資源開發(fā)實踐的開展。

2.公共管理范式——現(xiàn)代檔案管理的基本范式

2.1公共管理范式的檔案意蘊

在前資本主義社會,檔案工作的非獨立性或依附性——對政治的依附?jīng)Q定了檔案工作的基本功能被定位于“資政”,其范式表現(xiàn)為政治工具性,即檔案工作被作為統(tǒng)治階級進(jìn)行階級斗爭的工具。檔案的種類單一、數(shù)量有限。檔案對社會是不開放的，服務(wù)對象限于統(tǒng)治階級內(nèi)部，檔案工作呈現(xiàn)明顯的簡單性。進(jìn)人資本主義社會，檔案工作取得了獨立性,檔案工作作為一項社會事業(yè)出現(xiàn)在社會實踐領(lǐng)域。同時，檔案利用權(quán)作為人的一項基本權(quán)利被確立下來，檔案工作范式實現(xiàn)了首次轉(zhuǎn)型，即由政治工具轉(zhuǎn)為社會服務(wù)性。這一時期，現(xiàn)代基本檔案管理制度誕生了，如檔案開放制度、信息自由權(quán)法案等。隨著資本主義各項事業(yè)的發(fā)展,檔案的內(nèi)容越發(fā)豐富,數(shù)量激增，社會對檔案的需求量也大幅度增加,檔案服務(wù)的復(fù)雜性明顯增強。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，檔案管理的信息化程度明顯提升,檔案服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高,服務(wù)效率與便捷性明顯增強。后發(fā)的社會主義社會所追求的最廣大人民自由全面發(fā)展本質(zhì)決定了我們的檔案管理范式必須以公共性為基礎(chǔ),立足于最廣大人民的自由全面發(fā)展,從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需要與未來發(fā)展趨勢出發(fā)，從廣大人民追求個性化生活的現(xiàn)實與未來需要出發(fā),進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)和檔案服務(wù)體系建設(shè),最大限度地滿足社會檔案需求。

現(xiàn)代檔案工作的社會公益性決定了其范式的公共管理性，即基于最廣大公眾，包括各類社會組織與個人的現(xiàn)實與潛在襠案需求進(jìn)行檔案信息資源建設(shè),提供全面、充分的檔案信息服務(wù)。為了理解公共管理范式的涵義,我們有必要對公共管理的檔案意蘊作必要的闡釋。

“公共管理”一詞對檔案管理的意蘊體現(xiàn)在:首先,檔案管理是一種管理實踐。既然是管理活動,就必須遵循管理活動的一般模式，即檔案管理必須有自己的理念和與理念相適應(yīng)的管理機(jī)制、原則，必須有規(guī)范的工作程序，必須有明確的目標(biāo)追求,必須有可行的工作評價體系。特別重要的是必須有開放的工作心態(tài)來應(yīng)對社會環(huán)境變遷給檔案管理帶來的影響,并從環(huán)境提供的可能性出發(fā)調(diào)整檔案管理對策,推動檔案服務(wù)水平的提升;其次是現(xiàn)代檔案管理的公共性。“公共性”強調(diào)的是工作出發(fā)點與工作目標(biāo)的公共責(zé)任與公共價值問題。這里的“公共”指的是社會各類組織和最廣大人民。作為一項社會公益事業(yè)，檔案管理承擔(dān)著為全社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的責(zé)任，這里的公共產(chǎn)品指的是為社會實踐的開展提供檔案依據(jù)和為公民個人維護(hù)自身利益提供檔案證明，公共服務(wù)指的是為社會實踐提供參考、咨詢乃至為個人休閑提供素材的檔案信息服務(wù)。

檔案公共管理范式最終要解決的問題是檔案資源體系建設(shè)以及檔案信息資源服務(wù)的全面性問題。前者要求我們擴(kuò)大現(xiàn)行的檔案資源建設(shè)視野，將反映現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治與社會管理建設(shè)、文化與教育建設(shè)、環(huán)境建設(shè),尤其是反映社會思想觀念變遷、社會結(jié)構(gòu)變化、廣大人民自身各方面建設(shè)歷程及其所取得的成果的檔案文獻(xiàn)收集到公共檔案部門中來,滿足社會全面發(fā)展對儲備檔案信息資源的需要;后者則要求我們在完善服務(wù)理念的同時，豐富檔案信息資源服務(wù)渠道與方式’為社會提供多元化、便捷、髙效的擋案服務(wù)。公共管理范式要求我們用公共性訴求指導(dǎo)和規(guī)范檔案管理實踐，使公共性成為檔案管理的基本精神和價值追求，實現(xiàn)公共性成為檔案管理實踐的基本特質(zhì)與目標(biāo)追求。為此,應(yīng)從公共性出發(fā)來選擇和設(shè)計構(gòu)成檔案管理范式核心內(nèi)容的檔案管理理念和檔案管理機(jī)制。

2.2公共管理范式的理念基礎(chǔ)

在檔案管理理念方面要確立公共責(zé)任理念、全面發(fā)展理念和公平服務(wù)理念^

2.2.1公共責(zé)任理念社會責(zé)任是檔案管理存在的基礎(chǔ),是檔案管理發(fā)展的內(nèi)在動力,履行社會責(zé)任是實現(xiàn)檔案管理合法性的基本前提。現(xiàn)代檔案管理的社會責(zé)任無論是責(zé)任范圍還是責(zé)任程度都明顯有別于傳統(tǒng)檔案管理。就責(zé)任范圍而言,傳統(tǒng)檔案管理承擔(dān)的主要是政治責(zé)任,現(xiàn)代檔案管理承擔(dān)的是全面的社會責(zé)任，包括促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和廣大人民發(fā)展的責(zé)任，前者包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任、社會責(zé)任,后者表現(xiàn)為為最廣大人民的全面發(fā)展提供檔案信息保障的責(zé)任。就責(zé)任履行程度而言,現(xiàn)代檔案管理承擔(dān)著越來越大的責(zé)任，表現(xiàn)在所需提供的檔案信息門類不斷擴(kuò)展、數(shù)量不斷增大、系統(tǒng)性越來越強、時效性不斷增強、成本相對低廉、便捷性不斷提高等。

2.2.2全面發(fā)展理念檔案管理應(yīng)立足于社會各項事業(yè)的全面發(fā)展需要來進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)和檔案信息服務(wù)，而非針對傳統(tǒng)的政治與行政管理、歷史研究與編史修志等服務(wù)領(lǐng)域來展開檔案信息資源建設(shè)與信息服務(wù)。在具體工作對象上,應(yīng)面向最廣大人民，而非傳統(tǒng)的政府工作人員、研究者的需要展開檔案管理工作。為此，要求檔案管理將服務(wù)范圍擴(kuò)大到整個社會各項建設(shè)事業(yè)。后者則是社會主義社會的本質(zhì)訴求——以保障和促進(jìn)最廣大人民全面發(fā)展為基本宗旨的國家與社會建設(shè)目標(biāo)要求將滿足最廣大人民工作和生活對檔案的需要作為擋案工作的基本出發(fā)點與根本目標(biāo)。

2.2.3公平服務(wù)理念公共服務(wù)均等化是公共性的本質(zhì)訴求。作為公共服務(wù)的組成部分，檔案服務(wù)均等化旨在消除檔案服務(wù)中的歧視現(xiàn)象,即檔案管理必須嚴(yán)格執(zhí)行檔案開放制度，對應(yīng)該開放的檔案適時開放，并允許各類社會公眾基于自身需要自由地利用。在向公眾提供開放檔案服務(wù)時，必須遵循同樣的原則、政策與標(biāo)準(zhǔn)，不搞差異化服務(wù),即使是檔案信息的核心利用群體，也不可以享有特別權(quán)利。面向公眾個人提供檔案服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與面向社會組織提供檔案服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是同一的,在具體服務(wù)過程中,對各類利用者提出的利用要求或限制必須是等同的。對于暫不不開放的檔案,除了國家和社會管理的特殊需要外，對中外各類公眾一律拒絕提供利用服務(wù)，不可以搞內(nèi)外有別,尤其是限制國人利用,而對外國人給予特權(quán)的做法。

2.3公共管理范式的機(jī)制選擇

公共管理范式要求檔案管理選擇開放機(jī)制、互動機(jī)制和公眾參與機(jī)制。

2.3.1開放機(jī)制這里講的開放是檔案管理工作本身的開放,即檔案管理思維與實踐的開放。[4開放機(jī)制的實踐意義在于:通過開放,解決檔案管理思維與實踐視野的社會化,將檔案管理融人社會發(fā)展體系之中，從社會發(fā)展和人的發(fā)展的角度出發(fā)審視檔案管理，把握社會發(fā)展變化的脈搏，不斷拓展檔案管理思維的視野與著力點,破除檔案管理思維與實踐定勢,拓展檔案管理實踐空間，完善檔案管理實踐運行方式與方法,為襠案管理合法性的實現(xiàn)找準(zhǔn)支點，為檔案管理實踐的發(fā)展提供動力源，為完善檔案管理對策提供機(jī)制保障。

長期以來,封閉性成為制約檔案管理取得突破的瓶頸因素。檔案管理無論在資源豐富性建設(shè)，還是服務(wù)方式與手段的現(xiàn)代化建設(shè),特別是檔案信息網(wǎng)絡(luò)傳播方面取得的進(jìn)展十分有限。導(dǎo)致這種情形的根源在于檔案部門的自我封閉導(dǎo)致檔案部門無法充分利用社會資源來拓展檔案工作思路，無法整合社會資源來提升檔案管理解決自身發(fā)展問題的能力。

2.3.2互動機(jī)制通過與其他社會實踐部門和廣大利用者的思想溝通與觀點交流,真正實現(xiàn)作為社會性活動的檔案管理的社會化運作方式。長期以來,檔案管理部門與絕大多數(shù)其他社會實踐部門的關(guān)系停留在檔案形成與接收、服務(wù)的狀態(tài),這種狀態(tài)不是真正的社會性事業(yè)建設(shè)與發(fā)展應(yīng)有的關(guān)系狀態(tài)。真正的社會事業(yè)要求我們與其他社會實踐部門保持互動和共同發(fā)展的關(guān)系。

在這方面，彼得圣吉在《第五項修煉》中提出的基本思想對我們是有重要啟示的。人類生活在意義之中,社會發(fā)展“共同愿景％為我們提供了共同的價值目標(biāo)。當(dāng)下，科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會理念為我們提供了社會發(fā)展的共同愿景。作為職業(yè)人士,我們應(yīng)從社會分工所確定的社會責(zé)任出發(fā),從社會發(fā)展共同愿景中科學(xué)界定檔案管理在實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展目標(biāo)中所承擔(dān)的社會責(zé)任、應(yīng)有的價值追求與具體工作目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，通過與其他社會實踐人士的“深度匯談”，啟發(fā)我們對社會責(zé)任與價值新認(rèn)知,以此來改善我們傳統(tǒng)的“心智模式,從根本上破除傳統(tǒng)社會分工所導(dǎo)致的分工思維局限一思維的封閉性，就自我認(rèn)識自我，甚至將手段當(dāng)成目的,立足社會整體和社會發(fā)展的共同愿景來認(rèn)識檔案管理的社會意義,時刻將自身視為社會發(fā)展的“公器”(松下幸之助語),從社會發(fā)展的需要出發(fā)來界定自身的社會責(zé)任與現(xiàn)實工作目標(biāo)。

如此,有助于我們及時了解并掌握整個社會實踐的理念變化、發(fā)展路徑和發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整,從中明確檔案資源建設(shè)的調(diào)整方向與目標(biāo)以及具體標(biāo)準(zhǔn)的完善方向，同時對檔案服務(wù)重點作必要的調(diào)整,明確服務(wù)中的薄弱環(huán)節(jié),進(jìn)而根據(jù)社會發(fā)展的新要求完善檔案服務(wù)制度與方式。

2.3.3公眾參與機(jī)制如果說互動機(jī)制解決的是檔案管理思維與實踐公共性實現(xiàn)的路徑依賴問題，公眾參與機(jī)制解決的則是公共性實現(xiàn)的具體措施問題。公眾參與檔案管理是檔案工作社會性的內(nèi)在要求,是檔案管理開放性的具體實現(xiàn)機(jī)制。公眾參與檔案管理主要表現(xiàn)在公眾參與檔案管理評價、參與具體檔案管理實踐問題的解決。

在當(dāng)今社會,對社會公益事業(yè)進(jìn)行有效評價是推動事業(yè)發(fā)展的重要手段。檔案管理的公共性決定了其評價體系必須是開放的,即檔案管理評價標(biāo)準(zhǔn)本身必須充分體現(xiàn)公眾對檔案信息資源建設(shè)的系統(tǒng)性、豐富性以及檔案信息服務(wù)的及時性、充分性、便捷性、系統(tǒng)性的訴求。在評價主體構(gòu)成上，必須有足夠數(shù)量和充分代表性的社會公眾代表參與到評價隊伍中來，以改變現(xiàn)階段檔案管理評價所采取的自我評價為主的情形,為檔案管理公共性的實現(xiàn)注人強勁的社會動力在這方面,檔案部門應(yīng)積極借鑒民主評議政府、事業(yè)單位評估機(jī)制等做法。

與社會力量共同經(jīng)營檔案事業(yè)是實現(xiàn)檔案管理公共性的基本途徑。在開放時代,合作共贏是社會實踐基本運行模式。當(dāng)下，檔案部門應(yīng)在檔案信息資源建設(shè)和檔案信息化建設(shè)方面積極爭取與相關(guān)社會力量合作，從社會全面發(fā)展的需要出發(fā),盡快確立符合社會發(fā)展需要的檔案信息資源體系建設(shè)方案,從根本上解決檔案資源的豐富性問題。同時,與信息技術(shù)部門、門戶網(wǎng)站、相關(guān)社會研究機(jī)構(gòu)和社會中介組織合作，進(jìn)行檔案信息資源開發(fā),盡快實現(xiàn)柯案信息資源的網(wǎng)上傳播與利用服務(wù)。