序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共事務管理職能范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

 

然而，公共管理學科幾年來的發展也遇到了對公共管理學科涵蓋范圍的困惑，究竟什么是公共管理，它應當包括哪些領域?這是公共管理學科進一步發展的關鍵問題，只有在這個問題上取得共識，公共管理學科才能得到健康、快速發展。

 

按照我國目前研究生專業目錄(1997年)，公共管理一級學科下設:行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學科。在本科專業目錄中則是行政管理、勞動與社會保障、土地管理、公共事務管理等四個二級學科。這兩個專業目錄有相同部分，也有不同部分,其差異并沒有得到很好的解釋。在教學實踐中，教師們也感到上述專業目錄沒有能全面、準確地覆蓋公共管理領域。因此，不清楚地回答什么是公共管理這一問題，不利于公共管理研究生教育和本科專業的發展，不利于科學系統地培養不同層次的學生。從我國目前的學科劃分看，公共管理是管理學的一個分支，所以，我們首先從管理學的研究領域來探討公共管理的范疇?〇

 

一般認為，管理是人類對自身從事的各種社會活動進行計劃、決策、控制的過程。以人類從事的各種社會活動所產生的事務來劃分，管理學的研究對象可以劃分為三個領域，即私人事務、公司事務和公共事務。公共事務是人類進入文明時代的產物，它是隨著國家的產生而產生的。公共管理就是基于對公共事務的管理。

 

公共事務存在于人類社會發展的不同階段，存在于各個國家。但是，公共事務會因為社會發展的不同階段，會因為國家體制、政治體制、意識形態的不同而表現出不同的管理模式和管理范圍。一般而言，以下經濟與社會發展的領域都屬于公共事務管理的范圍，例如經濟發展、促進就業、社會保障、國家安全(國防與外交)、公共安全(食品、交通)、公共衛生與健康、基礎教育、公共資源管理(土地、水、能源、道路)、城市發展(市政設施)、公共環境(污染防治)等。

 

公共管理的實施主體是政府和非營利組織(NPO)，其中NPO是近年來隨著“小政府、大社會”的政府改革而逐漸在世界各國發展起來，并日趨受到重視的。從政府角度講，公共政策是政府實施公共管理的重要手段，公共財政是政府實施公共管理的資本資源,公務員是政府實施公共管理的人力資源。所以，公共管理不等同于我國一些學者所講的行政管理，其涵蓋的領域要寬得多。從上述判斷出發，公共管理的教學與研究應當包括兩大部分，一是研究公共管理實施主體及其運行機制的部分，簡稱“基礎模塊”;二是研究公共管理具體職能的部分，簡稱“職能模塊”。我們分別論述如下：

 

一、研究公共管理實施主體及其運行機制的部分(基礎模塊)包括以下領域：

 

1、行政管理，主要研究作為公共管理實施主體的政府機構的組成、運作方式、治理機制、績效管理等;

 

2、非營利組織(NPO)，主要研究NPO的組成方式、運行環境、管理模式與方法等;

 

3、公共政策，主要研究公共政策的制定、執行、檢查、反饋機制，提高政策制定的科學性和執行的有效性;

 

4、公共財政，主要研究公共財政的收支機制，包括稅收、政府預算、公共支出管理等;

 

5、公共人力資源，主要研究公共組織中的人力資源開發與管理、宏觀人力資源政策等。

 

二、研究公共管理具體職能領域的部分(職能模塊)，主要包括以下幾個方面：

 

1、經濟發展領域:包括宏觀經濟管理的有關方面，特別是經濟社會發展規劃、宏觀經濟調控手段;特殊行業的管理;工商注冊管理等，可以稱為國民經濟管理;

 

2、社會發展領域:包括就業與勞工關系、社會保障、人口管理、教育(特別是基礎教育)管理、文化事業等，可以稱為社會發展管理

 

3、公共衛生與醫療領域：包括公共衛生、醫療、食品安全等，可以稱為公共衛生與醫療管理;

 

4、公共安全領域:包括國際事務與國家安全、公共安全管理(交通、治安)、公共危機管理等，可以稱為公共安全管理

 

5、公共資源領域:包括對土地、水資源、環境、能源的管理，可以稱為公共資源管理。

 

可以看出，上述兩個部分正好構成了兩個緯度,以基礎模塊為X軸，以職能模塊為Y軸，正好構成公共管理學科的矩陣結構。公共管理實施主體是落實公共事務管理的基礎，公共職能部分是公共事務管理的具體體現,兩部分在任何一個具體的公共事務管理中都可以實現有機結合。

 

特別需要強調的是，根據中國的現實,在現階段，國民經濟管理中的經濟社會發展規劃、宏觀經濟調控都是公共管理應當大有作為的領域。因為，中國尚處在經濟體制轉軌時期,20多年改革的實踐已經證明，政府在市場經濟體制的建設中有著不可替代的推動作用。這可能是中國公共管理的特色之一。

 

另外，由于在現代社會，公共管理的大部分職能是在城市中落實的，同時，不同發展階段的城市有不同的特點。我國正處在城市發展的關鍵階段，缺乏城市發展規劃和管理的人才，因此，可以考慮在公共管理下面設立“城市管理”二級學科。

 

同時還需要指出的是,公共管理雖然是管理學，但是，由于它涉及領域的特殊性和內容的復雜性，它需要政治學、經濟學、社會學、法學等眾多的人文社會科學學科做基礎和支撐。特別是政治學和經濟學，對公共管理學科建設和發展具有特殊重要的意義。

 

根據上述分析，公共管理一級學科的研究生教育可以按照上述領域設置十個二級學科，即行政管理、非營利組織、公共政策、公共財政、公共人力資源管理、國民經濟管理、社會發展管理、公共衛生與醫療管理、公共安全管理、公共資源管理。在十個二級學科的基礎上還可以設置三級學科的研究方向，鼓勵教師和研究生在上述領域進行深人研究。

 

上述十個領域,特別是職能模塊的五個二級學科領域中的問題，還有許多其它學科在研究，并且，對于這些公共事務的問題，也必須是多學科共同研究才能提出科學的解決方案，不是任何一個單一學科能夠獨立解決的。對于上述領域，公共管理主要是從管理學角度進行研究，也就是說，公共管理需要解決的是，如何在既定的體制、社會環境、可用資源等條件的約束下，通過選擇管理模式和制定管理手段實現對公共事務的有效管理。或者說，公共管理不僅要回答“為什么”，更重要的是要回答“怎么辦”的問題。可以看出，由于公共管理涉及的范圍十分廣泛，任何一所高校想覆蓋全部研究領域都是十分困難的，應當各有側重。

 

從公共管理專業培養的學生層次上看，也應當各有側重點。公共管理的博士研究生是培養在公共管理領域研究和教學的人才，所以，應當鼓勵學生在系統掌握公共管理學科基礎知識的基礎上，在公共管理二級學科內細化研究方向。公共管理的碩士研究生分為學術型和應用型兩種，學術型是博士生的前期預備階段，只應占碩士生的一小部分。應用型碩士研究生是主體，對于沒有過就業經歷的碩士研究生，應當以二級學科為基礎進行培養，以利于學生畢業后尋找就業崗位。對于那些在職學習的碩士研究生，例如MPA,應當考慮三級學科的特色,使得學生可以更密切地聯系實際。在這方面，目前中國人民大學設立的17個MPA專業方向就是一種很好的嘗試。

 

公共管理專業的本科生則要體現寬口徑、厚基礎的原則，可以按照一級學科招生。對于研究和學習公共管理的本科生而言，“基礎模塊”是教學的基礎，其中的課程是從事公共管理所必修的，要讓學生了解公共管理實施主體及其運行機制的要求。在基礎模塊中,社會對NPO、公共財政、公共人力資源方向的畢業生也許會有一定的需求量。“職能模塊”是本科生的專業方向，隨著公共管理重要性的提高，社會上的需求會增加,它們將是公共管理專業畢業生就業的主要領域。我們應當面向不同時期、不同地區實際工作需要，既可以按照公共管理職能劃分專業方向，也可以將有關公共管理職能加以綜合，形成“城市管理”等專業，以擴大學生的就業選擇空間。

 

同時，也可以根據社會經濟發展的具體時期的社會需要，在上述二級學科的基礎上，設置一定時期社會需求量較大的三級學科，如食品安全管理、社會保障管理等專業。但是，從本科生未來職業發展的角度看，原則上不應當鼓勵本科生設置的專業過細。或者，可以根據中國高校分層的特色(教育部直屬高校、地方學校)和地方差異的特色，在地方院校中突出專業細分的特色，以利于本科生學生就業。

篇(2)

城鄉一體化涉及到多方面的問題，所有這些問題的集中決策和處理機構必然為承擔著行政管理職能的各級城鄉政府，那么，政府在城鄉一體化過程中如何分配權力，政府的權力又如何運行，城鄉政府之間的分權與統權問題如何協調等一系列問題直接影響著城鄉一體化的進程。

一、我國城鄉一體化管理中的政府功能分析

（一）我國城鄉一體化管理中的政府失靈現象

1.管不了，即政府管理跟不上時代的變遷（中國城市現代化和改革開放、經濟全球化和政治民主化），該管的沒有管。官僚制政府職能轉變與城市不斷提速，城市品位要求的提高，經營城市范圍的擴大，構成了尖銳的矛盾。

2.管不好，即城市管理有效果卻無效率，造成公共資源的稀缺、政府財政的困頓和資源的浪費、管理成本高昂。許多城市在計劃體制內形成部門分割，造成管理多頭、信息分割。

3.管錯了，即不該由政府管的，政府管了。管理職能過大，權限畸形膨脹，政企、政事不分；職能重疊，部門利益造成九龍治水。

我國現有城市管理實踐的局限性根源于城市思維存在兩個局限性：一是將發展理解為主要是經濟增長和物質性擴張，二是將管理理解為政府單一的行政。將可持續發展理論和新公共管理理論整合成的新城市發展思想，試圖將城市發展理解為可持續發展，把城市管理理解為多元主體共同參與的城市治理過程，建立起整體性和源頭性的城市可持續發展模式。

（二）完善中國城鄉一體化政府治理結構的關鍵

1.政府職能從生產性向調控性轉變

它要求：政府管理能力從全部公共事務向公共事務中的基礎部分轉變；政府管理職能從公共產品的直接提供者（劃槳的政府）向公共管理的協調者（掌舵的政府）轉變。政府應從具體的微觀領域退出，引入市場機制，鼓勵更多的參與者。城市治理結構和建立的根本問題是收縮政府直接管理和范圍，提高城市管理的客觀調控能力。

（1）收縮直接管理范圍。一方面城市管理中市場機制的引入，公共物品和服務的競爭方案，政企分開得到了重視；但另一方面，目前對“政事分離”，服務提供多元化主體不夠重視，政府職能要強化社會公共服務職能，如城市發展的總體規劃，產業政策的制定，基礎性公共物品的供給，社保體系的建立，對市場體制消極因素的抑制，加強政風、政紀建設和提高商人的素質。

（2）提高宏觀管理能力。要在引入私營部門管理方法提高效率的同時，把公共部門的利益性融入其中，實現效率和公共的協調。把管理手段改進作為一個重要課題進行研究。退出直接管理的微觀領域，發揮好監督的作用。同時把弱化了的職能交由社會中介來完成，也即將缺位、錯位轉化為正位。

2.培育參與城鄉一體化管理的多元化主體

（1）從社區基層組織看，中國主要是街道委員會和居民委員會。街道委員會是區政府的派出機構，所以它不是真正意義上的社區組織。這樣，居民委員會成了中國特色的社區，但是，居委會成立的過程十分粗糙，居民不重視，居委會工作人員素質低，因此，需要挖掘其功能，改革選舉程序，充實高素質人才，提高對居委會的認識。

（2）在行業性中介組織方面，現實情況是許多社團和協會實質上是政府的派出體或與政府藕斷絲連，工作人員享受公務員待遇，財政上也和政府連在一起，難以發揮其社會和政府間的中介作用，因此，需要培養真正獨立功能的中介組織。

（3）公眾參與城鄉一體化管理，關鍵在于培養一個信息流。首先，要培養公民參與管理和意識；其次，要有信息流動的渠道，如通過媒體、上網、聽證會、電話、信件等形式收集公眾的意見；最后，要有信息反饋機制，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見？為什么沒采納？

二、在城鄉一體化過程中正確建立城鄉政府權力治理結構

（一）政府間關系的調整

1.簡化政府組織間的層級結構是一種改革趨勢。隨著改革開放以及市場經濟的進一步推進，縣、市、區在經濟實力、城鎮規模等方面將大大增強，縣隸屬于市的關系反而會限制縣的發展并使中心城市的輻射功能失去意義，可選擇性地將市、縣納入一個層級進行管理，共同降為基層地方政府。鄉、鎮目前階段還可保留，但隨著國家還權于市場、社會，鄉、鎮一級完全可以轉化成獨立的自治單位。

2.加強基層政府間的橫向合作。當前“上有政策，下有對策”以及地方保護主義依然困擾著基層政府間關系的正常發展。這也是有悖于統籌城鄉發展這一科學發展觀的。在傳統的行政關系中，強調鄉鎮一級政府執行功能的較多，忽視了其參與角色，“理解的要執行，不理解的也要執行，在執行中理解”。地方保護主義在基層政府中依然是十分普遍的現象，嚴重制約了地方政府間橫向合作的開展。在很多領域以及政績方面，基層政府之間的競爭是非良性的，它只能使基層政府陷入“囚徒困境”。實踐表明城鄉一體化下，縣域經濟里的基層政府間的合作不僅僅是社會與經濟發展的自然結果，它更是基層政府的理性選擇，在相互依賴的網絡世界中，只有采取合作的策略才能實現各方的共贏。

3.地方政府的合理分權。即三種資源：財政、人事以及事務管理權限的合理分配問題。在事務的管理權限的劃分中，關鍵性的問題是地方性“公共事務”的最終決策權問題。地方性“公共事務”應主要由地方政府做出最終決策，這是衡量政府體制是否是分權體制的基本標準。隨著城鄉一體化的進程，基層政府的事務管理權限必然需要擴大。

（二）基層政府的治理

現代國家在處理政府與市場、企業和社會的關系的實踐中，將其作用和行為模式概括為五種角色：公共物品的提供者，宏觀經濟的調控者，外在效應的消除者，收入及財產的再分配者，市場秩序的維護者。基層政府更要著重強調公共物品的提供，外在效應的清除以及市場秩序的維護。若基層政府回避責任，無所作為，只會成為城鄉一體化的被動者，而不可能提高執政能力，進行有效的治理，實現地方的繁榮。面對市場固有的缺陷，基層政府更應充當“政府替代”的角色。具體到基層政府就是要科學執政，依法行政，在縣域經濟的發展中發揮積極作用。

篇(3)

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(4)

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可 分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管 理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的 結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的 過程，而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達 了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會 是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也 發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域 就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統 治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以 社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一 定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的 規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行 自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自 性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以 下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公 共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基 礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家 的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這 一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利 益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服 務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方 法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服 務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望， 構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標： 其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織 存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公 共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組 成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性 內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵， 并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。

三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否 推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步 與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是 “門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(5)

譬如，電視。

政府的存在意義

眾所周知，對一個國家的內部事務而言，政府治理分為五項基本職能，即政務管理職能、宏觀調控職能、經濟管理職能、執法監管職能和社會公共事務管理職能。這些職能，又分屬不同部門來履行。國家廣電總局與教育部、科技部、文化部、新聞出版總署、衛生部、體育總局、民政部、勞動與社會保障部、國家計劃生育委員會、國土資源部和環境保護部，均屬于國家公共事務管理部門，主要是保障所有公民的公共利益。而工信部、商務部、住房與城鄉建設部、鐵道部、交通部、民航總局、農業部、林業部和水利部等均屬于國家經濟管理部門，主要是保障國民經濟的發展。

總而言之，政府的存在與公權力的使用，不管為了公共利益還是國民經濟，其保障與發展之目的，都是增進該國民眾的福祉，包括總量與人均福祉的不斷提升。反過來，又會促進該國政治穩定、經濟繁榮和社會進步，這是理想中的正向循環。理想與現實總會有差距，如何把握均衡發展，需要深入理解民眾之需求，包括物質和精神兩個方面，以及不同社會角色在同一個人主體上的映射。

角色、需求與公權力價值導向

在世界日益全球化、扁平化，中國不斷深化改革開放的今天，每個人都具備三種不同的社會角色，分別是消費者、投資者和公民。

首先，消費者和投資者在某種程度上都是非理性的。

作為消費者，理所當然期望得到物美價廉的產品和服務；作為投資者，自然希望有較高的投資回報。但絕大多數人不太會關心這種物美價廉的產品(服務)、高額的投資回報率，其代價是否可能犧牲公民的長期利益，例如能源枯竭、環境惡化等。

其次。同時作為消費者和投資者的某個人，其需求往往自相矛盾，隨著自身利益的變化而轉換。

譬如房子，對于沒有住房、又希望購房的人來說，期望政府代表其利益，出臺強有力政策，打壓樓市、降低房價。對于那些有了住房、又投資房產的炒房客來說，則希望政府不要打壓房價，房價越高越好。對于那些沒有住房、又買不起房的人來說，只是希望政府提供一套能夠安居的廉租房。由此可見，消費者、投資者與公民角色之間，在不同的時期和狀態下具有某種矛盾性。其實，這種矛盾很正常，因為消費者和投資者都是個體，而公民的權益具有集體性或社會性，主要靠政府來實現。往往，這二三種角色都對政府有期望，而政府只能也必須滿足的是占大多數的訴求。

第三，避免貧富差距過大，是公權力的核心價值導向。

世界衡量貧富差距的指標主要是基尼系數，按照國際標準，0.4為警戒線；超過警戒線，意味著少數人掌握了大量財富。2006年，中國的基尼系數就已達0.496。如果考慮城鄉差異33.3：1(中國社科院，2008年)，行業差距5倍以上(北京大學首都發展研究院，2007)以及地區差別，實際不平等可能更大。今年5月問，新華社通過其主辦的《經濟參考報》，連續發表《我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”》、《收入分配四大失衡帶來經濟社會風險》等研究文章，尖銳指出“我國基尼系數實際已超過0.5，是十分嚴重的信號”!

毫無疑問，在貧富差距較大的社會里，政府動用公權力給予監管保障的，不是有購買能力的高檔人群和所謂中產階級，而是購買能力不強f甚至很弱J的弱勢群體；特別是作為弱勢群體基本生存權力保障的必需品，譬如電視(排在35種生存必需品的28位，視為生存必需品的人數比例為56％，英國)。

對企業的社會責任強制

企業與個人不一樣，企業是依照法律成立的以盈利為目標的組織，其核心是帶給股東(包括國有資本和民營資本)盡可能大的投資回報率。

為了實現這一目標，企業必須滿足消費者的需求，也就是力爭提供具有競爭力的或物美價廉的產品(服務)，吸引更多的消費者，以滿足投資者的回報需求。企業只會想盡辦法來增大盈利。而不顧環境、安全等社會責任，這符合其商業道德，但同時要求企業履行社會責任只能是一種奢望。

所以，社會責任只有通過政府執行帶有強制的法律、規范和監管措施來實現，這與企業的資本性質無關，即與是否為國有控股或國有企業無關。

近年來，發生在藥品、食品和公共事務領域的幾起觸目驚心的案例，無不反證了此點。

案例1：安徽華源假藥案。2006年7月，身為國有控股企業的安徽華源生物藥業有限公司，嚴重違背社會責任，其不按照標準生產的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液(欣弗)，造成11人死亡。其根本原因是原國家藥監局在審批、注冊等方面放松監管所致(原國家藥監局局長因此被判死刑)。

案例2：石家莊三鹿毒奶粉案。石家莊三鹿集團股份有限公司也是國有公司，卻發生震驚世界的“三聚氰胺”事件，涉案的還包括其他奶制品企業。特別需要指出，在“三聚氰胺”的問題上，許多企業明明知道有問題，但為了吸引消費者和滿足投資者回報，依然不顧社會責任、一意孤行，終于釀成一場嚴重的公共食品安全危機。由此可見，在激烈的市場競爭環境下，企業為了消費者和投資者不太可能自覺履行社會責任，保障公民利益只有通過政府的法律、規范和監管來強制執行。

案例3：沈陽東北虎非正常死亡案。履行公共利益的企業也是企業，沒有監管同樣也會出問題。2010年3月，沈陽森林野生動物園有11只東北虎死亡，說明當經濟利益與公共利益發生沖突時，被犧牲的往往是公共利益。

列舉上述三個案例，其意并非否定市場經濟；而是說明，市場經濟離不開法制建設，法制建設的一個核心意義，就是政府依法使用公權力，對公民利益施以保護、對公民權益施以救濟。

電視代表公共利益

電視不僅是現代生活的必需品。而且具有強大的社會影響力。可以說，電視必須代表大多數人的利益，特別是弱勢群體的利益!所以，不能放松對電視的監管，才能維護國家的根本利益，否則將帶來難以預料的惡果。

2010年3月13日，格魯吉亞Imedi電視臺(私人電視臺)謊稱“俄羅斯入侵”、“總統薩卡什維利被殺”……引起了格魯吉亞全國恐慌，險些導致格俄兩國戰爭，此即電視不能放松監管的典型案例。

除了上面這種極端例子，在日常生活中，電視是窮人的電視，無論有線電視、直播衛星電視還是地面電視，都是為窮人或弱勢群體服務的。廣播電視行業，特別只是履行傳輸服務的有線運營商，雖然處于區域性的壟斷地位，但在國家嚴格的指令價格和監管下(價格聽證會機制)，并不存在暴利，只能維系簡單再生產――否則，在“三網融合”的市場競爭中，廣電運營商也不會如此被動。與之形成鮮明對照的，是電信行業當年高達數千元的電話初裝費，電信運營商借此完成了企業自身的原始積累。

篇(6)

公共服務是指政府、非政府公共組織、非公共組織對公共事務的處理而產生的公共物品。有效的公共服務需要根據不同公共服務內容的性質和特點，采用不同的供給方式，實現公共服務供給主體的多元化。具體包括三個方面：（1）對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務，逐步向民營企業和民間組織開放；（2）對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務，主要引入市場機制，加強公共部門內部的競爭；（3）對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正，努力降低成本，提高效率。這三種公共服務方式之間是一種互相補充、互相合作、互相競爭的關系。

因此，我們根據其內涵，結合西方行政改革的實踐，把推行公共服務方式多樣化作為提高政府有效性的一條重要途徑，其為我們所借鑒的形式主要有：

1.政府業務合同出租。政府將某些公共服務以合同的形式承包給私人部門，私人部門必須在合同規定的框架內行使權利和履行義務。

2.建立政府部門與私營企業的伙伴關系。大多數西方國家將政府投資興建的基礎設施和公共設施工程，通過招投標的形式交給私營企業，從而大大提高了效率，節約了資金。

3.公共服務社區化。從政府的公共管理職能向社會轉移來看，主要是將政府過去承擔的一些職能從政府中剝離出來，交由社會中介組織來承擔。

4.有選擇地實行公共服務使用者付費制度，部分地取消了“撥款”，其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來，這樣能夠克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合

理配置和浪費，從而使市場機制在公共服務領域得以良好運用，緩和政府的財政危機。

二、我國實現公共服務方式多樣化的現實基礎及存在的問題

1.實現公共服務方式多樣化的現實基礎

在國外新公共管理改革趨勢形成的同時，中國的政府改革也走過了20多年的歷程：

(1)社會經濟的發展和市場體制的初步形成為公共服務方式多元化提供了經濟基礎和體制基礎。中國多年的改革開放，市場經濟體制已初步形成并日益成熟。

(2)法律和制度體系的建立及完善為政府職能的外移提供了法律保障。我國已基本上形成了適應公共服務方式多元化需要的法律法規體系。

(3)社會中介組織等非政府公共組織迅速建立起來，為公共服務方式多元化提供了組織基礎。如村、居民委員會，社區組織，公共事業單位，行業協會等。

(4)社會自我管理能力大大增強，形成了公共服務方式多元化的人才基礎。公民的主體意識和參與意識、直接參與或間接參與公共事務管理、處理公共事務的能力大大增強。

(5)信息技術的快速發展為建立靈活高效政府，推進公共服務方式多元化提供了可能性。

2.公共服務方式改革過程中的負面影響

(1)政府的管理和監督不到位。不少政府部門將市場化改革當作一種推責任、卸包袱的方法，疏于管理和監督，對公共服務中的問題聽之任之，使公眾利益受損而得不到政府保護。

(2)公共服務提供結構缺位。從現實情況看，許多現代社會所需要的政府服務未能及時跟上，如老齡人口服務、農村公共服務、貧困群體服務、信用服務、法律服務等都存在著一定程度的缺位現象。

(3)政府與社會組織的關系仍未理順。事業單位依然主要由政府舉辦，社會組織官辦色彩較重，公共服務意識不強。

三、實現公共服務方式多樣化的途徑

1.培育公共服務提供主體的多元化體系

公共服務方式多樣化要求是一種開放式的休系，在社會公共服務的提供領域，其強調打破政府提供公共服務的壟斷地位。公共服務提供主體的多元化使公共服務不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的唯一機構，許多非政府公共組織加入到公共服務提供者的隊伍中來。

2.推行公共服務方式多樣化的配套改革

進行公共服務方式多樣化，政府就要進行配套的行政管理方式變革。主要涉及以下方面：

(1)進行行政組織架構的調整。政府將成為網絡組織體系的協調者和組織者，成為社會合作力量的發動者和促進者。

(2)規則的制定。在我國，社會中介組織的法制建設相當落后，《社會中介組織法》、《執業條例》等都還是一個空白。只有建立完善的法律法規體系，才能使得政府和非政府公共組織之間的合作有法律保障。推動政府和社會之間的合作。這就要求政府努力在市場和社會之間找到最佳的結合點，建立一種合作關系，推動公共服務方式多樣化的進展。

3.轉變政府和非政府公共組織之間關系

各類非政府公共組織進入公共服務領域，與政府分擔責任，可以使政府從具體的公共事務中解脫出來，從而以一種監察者和指導者的身份審視公共服務的質量和效益。非政府公共組織可以利用自身多樣和供給優勢，與政府形成互補關系。政府可以把許多不宜直接插手干預，或者干預成本過高的公共事務，交給非政府公共組織來做。政府成為社會合作力量的發動者和促進者，通過一些合理的機制“激活”社會力量，實現公共服務的有效輸出。

參考文獻：[1]楊冠瓊.政府治理體系創新.經濟管理出版社，2000，10.

[2]埃莉諾奧斯特羅姆.公共事物的治理之道.上海三聯書店，2000，06.

篇(7)

關鍵詞：經濟發展；政府職能；科學發展觀；動態演變

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

在國民經濟快速發展的今天，我國各級政府尤其是中小城市政府在經濟體制改革過程中職能轉變的困難程度是始料未及，無法想像的。從根本上說，政府的職能轉變，就是要合理地規范和健全政府的職責體系，使用政府的職能得以正確行使，這具有現實的緊迫性和長期的戰略意義。那么，政府職能的轉變受到客觀經濟過程怎樣的制約，又有著怎樣的聯系，如何在經濟發展的各個階段進行可操作的階段性設計，本文通過分析各經濟階段的政府職能，政府職能轉變的困境以及科學發展觀的理性選擇來討論一下中小城市經濟發展中政府職能的動態演變。

一、各經濟階段的政府職能

1、經濟起步階段的政府職能。經濟的起步階段是在工業革命初期的一個相對較短的時間內基礎經濟與生產力劇烈變革的時期。在這個時期，政府不僅面臨著經濟發展水平低下的問題，還面對著市場經濟發育程度低，配置功能不足的困境。在這種情況下，為了促進經濟起飛，政府一般通過三個方面來進行干預。一是干預并代替市場行使一些配置資源的職能，通過制定相應的產業政策把有限的資源集中用于重要部門，促使其發展和產業結構的升級；二是積極的培育市場，構建地方市場經濟的基本框架。在這個時期內，為了改變市場蕭條，分配機制不健全的狀態，政府一般采取給公民較大經濟自由，鼓勵民間小規模投資，大力發展民營企業等多種措施促進市場的發育和發展。另外，發展外向型經濟、建立自由貿易區、適度放松外匯、貿易等方面的限制，也是促進市場發育的有效手段；三是要時刻注意變化中的市場機制存在的不足，建立一個較為健全的財政、貨幣、貿易構成的宏觀經濟政策體系。

2、經濟轉型階段的政府職能。在度過經濟起步發展的這個階段后，地區的經濟結構，科學技術，社會環境已經發生了很大的改變，市場經濟的初級框架也基本確定。但是經濟的發展水平、市場的完善程度與成熟經濟區仍有較大的差距。這個階段，是一個重要的轉型時期，政府一般都采取措施，有計劃地放棄在起步階段代替市場行使的配置資源的職能，逐步減少直接干預經濟。這是因為由于市場的逐步完善，市場的自我調節能力開始形成。并且在起步階段推行的政府對市場的一部分替代活動也會產生資源配置低效、價格機制失衡等弊端。若這種情況延續下去，必然會嚴重損害即將蓬勃發展的市場經濟。在經濟轉型階段，政府的經濟職能主要表現在以下兩個方面：一是繼續大力度地培育市場，進一步完善市場的自我調節機制，為建設良好的市場經濟創造好的條件；二是要時刻關注市場的變化，盡快解決市場內存在的問題與缺陷，從宏觀的角度來發揮政府的穩定作用。

3、經濟成熟階段的政府職能。經濟的成熟階段是指一個現代社會能夠實現經濟長期、穩定發展的全新時期。“成熟”不僅僅是指市場發育手段和技術上的成熟。更是指一個完善市場經濟制度的確定，并且市場的動態變化在整個經濟運行中起主導作用。在這個時期，政府的經濟職能主要是注意發現并盡快彌補市場的內在的短板與不足，杜絕壟斷，保證信息暢通以防止因為信息閉塞造成的市場失效等等。另外，在經濟日趨成熟的階段，政府也需要運用適當的財政政策和金融政策，來切實維護經濟的穩定和快速運行。

在我國國民經濟飛速發展的今天，我國的大多城市早已度過了經濟發展的第一個階段，并且很大一部分已經處于第二階段的末期，逐步向成熟的經濟階段轉變。在這個特殊的階段里，城市政府需要特別注意從宏觀上對經濟的控制力度，不能生搬硬套其他地區的成功經驗，要不斷地調查調研市場的發展、變化情況，找出市場內存在的問題，合理地制定相應的措施。具體來說，在這個階段，中小城市政府要大力拓展協調服務性的管理職能，削弱控制性的管理職能，不斷將一些可由市場自主管理的職能功能交還給市場，充分發揮市場的自我管理功能。同時，要通過發展市場中介組織，提高市場自我管理能力。要使用城市政府與市場之間的關系和諧，穩定發展，一個重要的環節就是大力發展和規范市場公共管理服務組織，培植各類市場管理主體。只有這樣，才有可能為政府職能外移和權力轉移提供承擔的載體。那么培育發展公共管理服務組織，促進政府職能轉變，關鍵要解決好三個問題：一是要創造條件，認真清理、整頓“官辦”的市場公共管理服務組織；二是要加強有關社會市場組織的立法，規范社會市場公共管理服務組織行為；三是城市政府要為社會市場公共管理服務組織加強自我管理，創造良好的社會環境。

二、中小城市政府職能轉變的困境

自改革開放以后，我國中小城市在通過職能轉變促進經濟發展，完善方面取得了很大成績。但是對比我國經濟體制改革開放的目標和要求，還是不盡如人意。我國地方城市政府職能的轉變作為一個長期存在的，時刻變化的任務仍然需要理論與實踐上的不斷探索。

首先，地方城市政府經濟管理職能多余、分散和繁雜。按照我國法律的有關規定，地方城市政府中只有國家及省級政府擁有地方性法規的制定、修改權，而中小城市政府不擁有這樣的權利。因此，中小城市地方政府無法通過法律、宏觀經濟政策等宏觀調控手段來有效行使經濟管理職能。但是對地方經濟的宏觀調控，完成各項經濟目標，培育地方市場又不得不進行，因此只能依靠行政命令和一些具體的強制手段進行管理。這樣的做法難免產生一些分歧和爭端，即使做到盡量減少這些分歧和爭端，也會使中小城市地方政府都忙于具體的經濟事務，職能轉變沒有條件，也無從談起。

其次，中小城市地方政府的職能轉變會受到這些地區傳統的經濟體制、行政體制和政治體制的制約，從而使職能轉變表現得長期且艱巨。另外，在由轉型階段向成熟階段轉變的過程中，政府從直接制定政策促進經濟發展逐漸演變為致力宏觀調控與發展公共事業，這是一個自然的經濟社會發展的必須過程，但是同時也會使政府職能的轉變受制于當地的經濟發展水平，顯得非常被動。另外，由于經濟發展和市場經濟轉軌并行，根據原有經濟水平制定的政策，規定還不夠完整，監督約束機制不夠實時有效，但是在市場轉軌階段，市場的機遇和發展機會又大量出現。在這種情況下，由于利益的驅使，市場上會出現一些明顯有悖市場經濟規律的行為，如各種地方，小利益集團的保護，限制資源流出、商品流入等現象。這些現象的出現會導致嚴重的社會、經濟、市場信任危機，影響社會投資和消費者的積極性，最終阻礙市場經濟的和諧轉型與健康發展。

最后，在經濟職能轉變的同時，政府的公共事務管理沒有盡快跟上經濟職能的步伐，得到根本轉變。在經濟的起步、轉型階段，社會事務管理部門的功能嚴重滯后，中小城市政府在社會事務的管理模式從總體上依然帶有計劃經濟特征，各種機構設置繁多，政府的職能越分越細。而且，政府的社會事務公共管理部門權力相對高度集中，管理方式大多數以計劃安排、具體審批和行政發文為主，全方面一管到底，一管到位。這樣就會造成辦事效率過慢，并且社會市場監督制衡機制不健全，造成政府行政效率低下。歸根結底，是長期以來政府壟斷對公共事務的管理，在社會事務的管理中排斥競爭機制，政府管理滲透社會每一個細節，造成效率低，服務差。

以上三個原因是中小城市政府在目前普遍面臨的問題，它們既是政府職能轉變的關鍵，也是難點，把握這三點的發展方向，是政府職能轉變能否順利成功的必備因素。總的來說，在如今社會主義市場經濟的條件下，政府需要在法治的環境中，有機合理地統一經濟職能與社會職能，通過科學發展觀的理性選擇來確保促進社會主義市場經濟的發展。

三、通過科學發展觀的理性選擇指導政府職能的轉變

所謂科學發展觀，就是堅持以人為本，全面、協調、可持續發展，促進經濟社會和人的全面發展。運用科學發展觀來指導政府職能的動態演變，這就要求地方城市政府必須尊重客觀規律，在理念上做到堅持以人為本。面對政府在職能轉變時面對的困境與問題，需要城市地方政府以科學的發展觀為指導，力求使職能的轉變過程高效率、低成本、好結果。

在解決地方城市政府經濟管理職能多余、分散和繁雜，以及政府職能演變受地方區域傳統經濟體制限制這兩個問題上，地方城市政府要以科學發展觀為指導，完善地方政策、制度的設計，創新地方區域經濟的致力模式，提高管理水平。也就是說，地方城市政府要著重從設計適合本地的制度設計入手，從宏觀上統籌、規劃政策。根據各地各市的實際情況，研究出臺一些相關的指導性文件和與之相配的配套文件。甚至可以允許更小的經濟區域，比如各縣、各區根據自身的特點和優勢，制定符合自己，各具特色的小區域經濟標準和市場規范。這樣，在一定程度上使每個經濟單位都能在自身建設、可持續發展上保持一種能動性、靈活性與獨立性。另外，要堅決規范政府部門指導市場經濟的各項工作，杜絕政府部門向小經濟區域市場攤派一些不合理的任務。也就是說，地方城市政府把具體的管理職能下放給下屬經濟單位，讓其根據自己的條件和優勢制定相關的規范與辦法，而政府從大的方面進行干預，指導資源的調配，這樣就能在一定程度上解決城市政府職能的繁冗問題，使政府在職能演變的過程中不受約束，有機轉換。

在政府的公共事務管理沒有盡快跟上經濟職能的步伐這個問題上，政府要實現社會公共服務態度的轉變。首先應摒棄傳統觀念，把管理合理轉化為服務，在思想上表現為人民服務而不是管理指揮民眾，這樣才能真正有效地解決公共服務問題。從職能的配置上來看，以為民服務為指導原則設置機構單位，大幅減少由“一管到底”式的設置職位，減削政府職位設置。其次是引入競爭的機制，打破壟斷無競爭地位，一方面可以大幅提高辦事效率；另一方面可以有效減輕政府財政負擔。再次是使社會公共管理社會化，提倡社會自主管理，人民自管，提高人民群眾的民主意識，促進精神文明發展。最后是調整政府機關機構設置，精簡管理部門數量，改革政府對事業單位的管理模式，推進事業單位的社會化。

但是在這個轉變發生發展的過程中，政府職能必需要用法律支持與監督。政府也要依法行政，法律的決定權應該高于政府的政策文件，這樣政府的職能轉變過程就要做到有法可依，有法必依。政府職能轉變不僅是經濟職能轉變的體現，還應該是法律的體現，科學發展觀的體現。這樣能夠說明政府職能的設定、方向、范圍。不是一個管理團體的意志，而是全民法律的意志，這樣才能使政府職能的實施得以全面進行。作為法制社會，社會一切事務理應有法可依，而目前社會主義市場經濟法制建設尚不完全，程序法的缺失，不依法行政的事件時有發生，這樣，政府職能的轉變難以推行。因此，中小城市應該及時發現這些缺失對本地經濟發展的負面影響，以科學發展觀為指導，盡快制定相應的規定與規范來彌補這些問題，從而保證政府職能轉變有機、有序地進行。

四、結語

我國正處于新的歷史時期，中央曾經提出的兩項重大決策引領了整個社會的變革：一是新型工業化建設；二是科學的發展觀。這兩個高度關聯的思想體系將經濟發展與政府職能的轉變緊密聯系。雖然中小城市政府在轉變的過程中會面臨一系列始料未及的困難，然而，必須把政府的職能轉變與科學發展觀有機結合，克服困難，力求在找出問題、客觀引導、分類設計、分步推進的過程中走出具有中國特色的道路。

主要參考文獻：

[1]張曉晶.面向新世紀的中國宏觀經濟政策[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2000.

[2]吳敬璉.當代中國經濟改革戰略與實施[M].上海遠東出版社，1999.