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公共管理的概念與特征精品(七篇)

時間:2023-09-12 17:03:29

序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇公共管理的概念與特征范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。

公共管理的概念與特征

篇(1)

[關鍵詞]區域;區域行政;區域公共管理

著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說:“研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,‘生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。’J?W?別斯指出‘生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”[1]美國著名學者利格斯(FredW?Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”[2]區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。[3]區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。[4]經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”[5]政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。[6]另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。[7]筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變

要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。

篇(2)

論文摘要:目前,我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有,什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上),為了促進區域的發展而相互協調關系,才求合作,對公共事務進行綜合治理,以便實現社會資源的合理配置與利用,提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題,實現共同利益,運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。

區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題,然而理論的發展始終落后于實踐的步伐,區域公共管理理論還處于起步的階段,基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐,對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣,區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代,區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出,此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究,最終主要發展成為兩大不同的學科群:一是區域經濟學;一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因,政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”,但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題,這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑,主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展,政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑:一是區域政治研究;一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的,對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上,通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念,并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國區域公共管理的研究現狀

理論的發展總是反映現實和服務于現實,而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界,使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授,兩位學者從不同的角度,本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表,也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評,認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物,區域公共管理研究也不例外,我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起;而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時,她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋,僅從理論創新角度看,一方面是推動區域科學研究的創新,另一方面,區域公共管理研究的全面展開,也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的,然而,這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問,有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有,什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?要解決以上的問題,有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

二、區域與區域行政

區域,是一個客觀存在的,又是抽象的觀念上的空間概念,但不純粹是一個空洞的概念,它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位,地球表面上的任何一部分,一個地區,一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解:地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的;政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識,有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的,可以概括出其所包含的基本的內涵:首先,區域是一個有限的空間概念;其次,經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務;第三,區域在經濟上盡可能是一個完整的地區;第四,任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分,常采取兩種基本的方法,由此可以把區域分成不同的兩種類型,一是同質區域,二是極化區域(也叫集聚區域、結節區域、功能區域)。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容,對區域的界定應該借鑒其它學科的研究,但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向,因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的,它更多的是一種載體,體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中,中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發,認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍,是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定,但筆者以為,既然區域是按照一定的標準劃分的,而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面,那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度,從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話,可以發現,區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念,它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系,這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識,中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府(兩個或兩個以上),為了促進區域的發展而相互間協調關系,尋求合作,對公共事務進行綜合治理,以便實現社會資源的合理配置與利用,提供更優質的公共服務。根據這一理解,區域行政的行為主體應該是政府,強調的是政府間(同級政府之間與上下級政府之間)的相互關系,并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵,那么區域行政與區域公共管理是否有差別?如果有,什么是區域公共管理?區域行政為什么向區域公共管理發展?[

三、區域公共管理

要界定什么是區域公共管理,首先必須弄清楚什么是公共管理,公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來,各種冠以公共管理的研究著述層出不窮,但什么是公共管理,眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務品質,從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據,但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中,公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量,是以政府為核心的多元行政主體;在公共管理的性質方面,公共管理要體現公共性,即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;在行為方式上,公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。#$%不可否認,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。

區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的,除了現代公共管理理論的發展,還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為,“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地,首先必須從認識上實現一種思維的轉向,不能像以往的學者那樣,把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上,因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害,在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構,確切地說,在于社會一直沒有形成獨立的,自治的結構性領域”,為此,他們引進了西方的市民社會理論,并依據中國現代化的現實進行改造,“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則,以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動,社會活動的私域,以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看,市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面:(1)私人領域;(2)志愿性社團;(3)公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域,是一種非官方的公共領域,它是各種公眾聚會場所的總稱,公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判,自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征;(4)社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起,與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系,面對現實,理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。什么是治理?在關于治理的各種定義中,全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告,認為:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套的規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作,它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威,而是合作網絡的權威,其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學,毫無疑問也會存在失效的問題,為了完善治理理論,理論家們提出了善治的概念。概括地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論,我們可以發現它們有幾個基本的共同點:一是它們都強調管理主體的多元性,不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域;二是在管理的目標上,更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳;三是在管理的方式和手段上,注重合作,通過協商和調整,在認同的基礎上統一行動。

綜合對區域和以上理論的認識,本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念,可以將其界定為:區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題,實現共同利益,運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵:(1)區域公共管理的主體是多元主體,包括政府組織、私域組織和第三部門;(2)目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題,實現最優的共同利益;(3)區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同,不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解;(4)對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。

參考文獻:

[1]陳瑞蓮,論區域公共管理研究的緣起與發展[J]政治學研究,2004(1)

[2]王諍,區域管理與發展[M]北京:科學出版社,2000,58-61

[3]楊龍,我國的區域發展與區域政治研究[J]學習與探索,2003(4)

[4]劉鋒,新時期公共管理創新[J],中國行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛,弗蘭克·杰萊塔尼,區域經濟學導論[M]上海:上海遠東出版社,1992,239

[6]陳瑞蓮,張緊跟,試論我國區域行政研究[J]廣州大學學報(社會科學版)2002(4)

[7]張成福,黨秀云,公共管理學[M],北京:中國人民大學出版社,2001,5-12,

[8]陳慶云,我國公共管理的基本內容及其重點[J]公共行政,2003(1)

篇(3)

關鍵詞:共管理;管理學;社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而,我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼,但對其內涵卻未有很深入的研究,已有的看法意見不一。有鑒于此,筆者不揣淺陋,將管見和盤托出,就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

(-)關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形,以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活動。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對公共管理有全面的認識。

(二)關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為,就宏觀而論,世上所有的公共事務可分為三類:一是國家公共事務二是政府公共事務,三是社會公共事務。

1.國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管理。”這是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2.政府公共事務。《美國百科全書》指出:“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出,這是狹義的政府,它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3.社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”,這里的“社會”,即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象,因此,它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一,然而,比較而言,只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此,可以從如下幾方面闡述:

(一)公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1.國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在“秩序”內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此,國家來自社會,國家的產生是社會發展的需要,是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發,認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為,在國家產生之前,人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下,每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而,每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候,產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅,于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商,將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”,權利讓渡的過程就是國家產生的過程,而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說,把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結果,從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物,這固然不對,但是,它肯定了消除沖突,維護社會秩序的社會契約內容。因此,社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果,是階級矛盾不可調和的產物,但表達了國家的產生是社會發展的需要,國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有,國家不僅不是從來就有的,而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時,國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外,國家根據社會發展的不同,對社會也發生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言,社會越向前發展,社會自我管理、自我調節的能力越強,國家對社會發生作用的領域就越小,作用的強度也越弱。由此,國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢:在政治統治職能不變的同時,國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展;政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之,國家存在于社會之中,以社會的存在為基礎,我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2.政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會發展的一定階段相聯系,既不是從來就有的,也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分,不僅其產生是社會發展的需要,而且其對社會作用所形成的政府職能,也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因為社會的發展在政府的各個特性中,注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有,歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同,并不取決于統治者個人的意志,而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求,如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力,那么,這個政府就是一個沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向,而不以政府自身規定的規則為行為導向,其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3.社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織,它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會,各種社會組織是依附于國家和政府組織的,是作為國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會的發展,特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強,這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理,規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為,在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內,各種社會組織還不能真正成為獨立的組織,社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進一步轉變,政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流,不斷擴大社會組織的社會自主性,擴大這些組織的社會性成分,向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

(二)公共管理對象的社會性公共管理的對象,即公共管理客體,就是社會(這是廣義的“社會”)公共事務。根據各自性質的不同,社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里,可以說,公共事務的公共性和社會性是同義語。因而,我們研究公共管理對象的社會性,也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性,可以大略從以下幾個側面去分析。

1.公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構,而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務的管理者,即公共管理的主體,就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2.公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的,在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的,國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”,是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣,在有階級剝削和階級壓迫的社會之中,運用公共權力所進行的政治統治,也必須是以為社會公眾提供服務為基礎,以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明,理論作為有鮮明階級性的革命的理論,也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反,而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上,揭示資產階級國家的本質,指出:“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質,而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過,它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式,它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此,國家、政府的公共性(社會性)特征,主要的表現在于,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外,還要認識到,為社會公眾提供服務的性質和目的,也在于為了維護和實現公共利益,有時甚至實現個人利益本身就是公共任務,如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動,主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向,強調顧客意識,樹立服務對象為上帝的觀念,正是在這種公共事務的社會性要求壓力下,采用新的統治手段與方法,從而也使西方國家政治統治進一步鞏固,實現其自身的利益。

應當指出,這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇,現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的,是依時間、地點、條件為轉移的,因此,資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很確切的。但其社會性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。

(三)公共管理活動和過程的社會性

1.公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面,公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量,而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論,基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標,忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任,其結果是在前所未有的經濟發展時代,長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望,構成對現有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標:其一是顧客導向的行政組織形態,即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提;其二是應變靈活的組織形態,即加大組織結構的彈性,以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標,倡導民主行政,是新公共行政學理論的主要貢獻。為此,這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向,納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論,有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2.公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與,以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與,主要表現在社會公眾對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束,以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,從自身利益的關。心和實現角度,影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面,由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段,把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化,將其投放市場,由各個競爭主體和社會公眾自己來提供;對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供,也改用合同的形式,以競爭招標手段,交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面,也由原來的“黑箱”操作,變為“金魚缸里生活”,讓社會公眾知曉,讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容,隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行,使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化,實際上都是公共管理社會性的體現。

總之,無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,都是公共事務的有機組成部分;無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵,并以其為一個重要依據,搞好公共管理的理論與實踐建設,包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具,一定階級的國家機器(包括政府)是實現該階級政治統治的政治組織。因此,歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性,這已是常識性的問題了。一般而言,就是前述意義上的社會公共管理組織,也或多或少具有階級性、政治性的特征,其中不少本身就是社會政治團體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

(一)公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1.公共管理的社會性是政治性的基礎,政治性寓于社會性之中,沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時,一定要明確社會性的這種基礎地位與作用,堅持以是否推動社會進步,是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2.政治性是社會性的保證,社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里,沒有政治性也就很難或者無法體現社會性,實際上,沒有全面地體現社會性,在階級社會里,不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內,社會難以存在,更不用說進步與發展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

(二)積極創造條件,不斷向最高(終)目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看,從時間論,社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了,國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡,而社會將長期(不是永遠)存在著。再者,從空間論,廣義的“社會”是指人類社會,包括國家、政府以及社會上的一切存在,而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分,簡言之,社會性要比政治性寬泛的多。從時間論,政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段,社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應該著眼長遠,著手當前,正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作,為實現無階級、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程!

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果,但不能說已經完全解決問題了。事實上,尚有不少問題需要深入地研討。其中,一個帶有根本意義的問題,就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系,還是一級學科體系,或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言,還有一個綜合“三界”(國家、政府、社會)的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(4)

一、公共管理的概念與類型辨析

(-)關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形,以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活動。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對公共管理有全面的認識。

(二)關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為,就宏觀而論,世上所有的公共事務可分為三類:一是國家公共事務二是政府公共事務,三是社會公共事務。

1.國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管理。”這是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2.政府公共事務。《美國百科全書》指出:“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出,這是狹義的政府,它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3.社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”,這里的“社會”,即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象,因此,它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一,然而,比較而言,只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此,可以從如下幾方面闡述:

(一)公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1.國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在“秩序”內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此,國家來自社會,國家的產生是社會發展的需要,是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發,認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為,在國家產生之前,人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下,每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而,每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候,產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅,于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商,將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”,權利讓渡的過程就是國家產生的過程,而這個“者”就是國家。

這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說,把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結果,從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物,這固然不對,但是,它肯定了消除沖突,維護社會秩序的社會契約內容。因此,社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果,是階級矛盾不可調和的產物,但表達了國家的產生是社會發展的需要,國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有,國家不僅不是從來就有的,而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時,國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外,國家根據社會發展的不同,對社會也發生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言,社會越向前發展,社會自我管理、自我調節的能力越強,國家對社會發生作用的領域就越小,作用的強度也越弱。由此,國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢:在政治統治職能不變的同時,國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展;政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之,國家存在于社會之中,以社會的存在為基礎,我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2.政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會發展的一定階段相聯系,既不是從來就有的,也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分,不僅其產生是社會發展的需要,而且其對社會作用所形成的政府職能,也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因為社會的發展在政府的各個特性中,注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有,歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同,并不取決于統治者個人的意志,而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求,如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力,那么,這個政府就是一個沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向,而不以政府自身規定的規則為行為導向,其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3.社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織,它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會,各種社會組織是依附于國家和政府組織的,是作為國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會的發展,特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強,這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理,規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為,在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內,各種社會組織還不能真正成為獨立的組織,社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進一步轉變,政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械!N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流,不斷擴大社會組織的社會自主性,擴大這些組織的社會性成分,向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

(二)公共管理對象的社會性公共管理的對象,即公共管理客體,就是社會(這是廣義的“社會”)公共事務。根據各自性質的不同,社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里,可以說,公共事務的公共性和社會性是同義語。因而,我們研究公共管理對象的社會性,也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性,可以大略從以下幾個側面去分析。

1.公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構,而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務的管理者,即公共管理的主體,就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2.公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的,在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的,國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”,是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣,在有階級剝削和階級壓迫的社會之中,運用公共權力所進行的政治統治,也必須是以為社會公眾提供服務為基礎,以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明,理論作為有鮮明階級性的革命的理論,也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反,而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上,揭示資產階級國家的本質,指出:“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質,而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過,它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式,它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此,國家、政府的公共性(社會性)特征,主要的表現在于,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外,還要認識到,為社會公眾提供服務的性質和目的,也在于為了維護和實現公共利益,有時甚至實現個人利益本身就是公共任務,如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動,主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向,強調顧客意識,樹立服務對象為上帝的觀念,正是在這種公共事務的社會性要求壓力下,采用新的統治手段與方法,從而也使西方國家政治統治進一步鞏固,實現其自身的利益。

應當指出,這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇,現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的,是依時間、地點、條件為轉移的,因此,資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很確切的。但其社會性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。

(三)公共管理活動和過程的社會性

1.公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面,公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量,而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論,基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標,忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任,其結果是在前所未有的經濟發展時代,長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望,構成對現有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標:其一是顧客導向的行政組織形態,即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提;其二是應變靈活的組織形態,即加大組織結構的彈性,以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標,倡導民主行政,是新公共行政學理論的主要貢獻。為此,這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論,有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2.公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與,以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與,主要表現在社會公眾對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束,以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,從自身利益的關。心和實現角度,影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面,由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段,把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化,將其投放市場,由各個競爭主體和社會公眾自己來提供;對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供,也改用合同的形式,以競爭招標手段,交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面,也由原來的“黑箱”操作,變為“金魚缸里生活”,讓社會公眾知曉,讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容,隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行,使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于

總之,無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,都是公共事務的有機組成部分;無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵,并以其為一個重要依據,搞好公共管理的理論與實踐建設,包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具,一定階級的國家機器(包括政府)是實現該階級政治統治的政治組織。因此,歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性,這已是常識性的問題了。一般而言,就是前述意義上的社會公共管理組織,也或多或少具有階級性、政治性的特征,其中不少本身就是社會政治團體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

(一)公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1.公共管理的社會性是政治性的基礎,政治性寓于社會性之中,沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時,一定要明確社會性的這種基礎地位與作用,堅持以是否推動社會進步,是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2.政治性是社會性的保證,社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里,沒有政治性也就很難或者無法體現社會性,實際上,沒有全面地體現社會性,在階級社會里,不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內,社會難以存在,更不用說進步與發展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

(二)積極創造條件,不斷向最高(終)目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看,從時間論,社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了,國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡,而社會將長期(不是永遠)存在著。再者,從空間論,廣義的“社會”是指人類社會,包括國家、政府以及社會上的一切存在,而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分,簡言之,社會性要比政治性寬泛的多。從時間論,政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段,社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應該著眼長遠,著手當前,正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作,為實現無階級、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程!

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果,但不能說已經完全解決問題了。事實上,尚有不少問題需要深入地研討。其中,一個帶有根本意義的問題,就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系,還是一級學科體系,或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言,還有一個綜合“三界”(國家、政府、社會)的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(5)

論文摘要:公共管理的職業屬性要求公共管理者以科學、系統的專業知識實現服務的公共倫理價值。現代公共管理強調職業倫理價值,包括彰顯法律權威,配置優質公共物品,承擔公共責任,提升公共職業價值期望。

已故行政學大師沃爾多曾經講過:“公共行政該表現出職業的精神,即使它很難成為一個職業的領域”。在大力倡導公共管理專業化、科學化的今天,職業倫理塑造亦是公共管理發展進程中不容忽視的重要目標。它既關系到公共管理的政治合法性,也關系到公共管理職業的社會理性價值。

一、現代公共管理的職業歸屬

公共管理的概念,當前學界眾說紛紜,尚未達成一致。正像美國學者列恩所說,“將公共管理己經作為學術研究的一個焦點的辯解基本上是武斷的,這個詞仍然是含義不明的”。克拉克和紐曼認為:“公共管理是一種組織信仰與實務,是新的國家機關經營方式。”張成福教授認為:“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務品質,從而實現公共的福社與公共利益”的一種活動或過程。還有學者認為:“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源,對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。”盡管如此,學者們在認識本質上有一點是統一的,即公共管理是對公共事務的管理,公共管理的最終的是滿足一定社會成員的公共利益。因此,公共性就成為公共管理研究的邏輯起點和核心問題,使一定社會成員公共利益的最大化也成為公共管理的核心理念。而對于職業,學者米歇爾·貝利指出,職業包括三個基本的因素:從事一種職業需要經過廣泛的訓練;訓練的內容涉及某些重要的知識和技能;掌握專門的技能者為社會提供重要的服務。除此之外,職業還有其他一些共同的特征,如需要經過某種認證或得到執照,存在職業的組織,的白主性等。學者巴伯則認為,職業人士的行為有幾個方面的基本特征:具有高度的系統化的知識;以社會的利益為取向而非以自我的利益為取向;由職業道德所產生的利益為取向;山職業道德所產生的高度的自我控制力作為作成績象征的報酬制度。

在當今社會,公共管理職業化已成為公共管理的一個重要特征和趨勢。“隨著當代科學技術的不斷發展和利一學技術在公共管理領域的滲透,隨著政府職能的擴展和分化程度的不斷提高,公共管理職業化已是不爭的事實。”側公共管理的職業化,不僅表現為公共管理領域成為各種掌握專業技術的人員云集的領域(如工程師、律師、醫生、教師),他們經過職業的教育和訓練,在社會管理某方面具備專長,通過規則的職業準人直接或間接的為社會提供公共服務;更重要的是,職業屬性呼喚從事公共管理的人員為公共利益服務的職業精神,而基于對職業精益求精的追求,更要求從業者遵循職業倫理規范,并在符合規范的同時不斷提升服務的能力、從歷史角度看,公共管理的職業屬性之所以在西方社會為廣大民眾接受,是以公共管理者不使用公共特權謀取私利為條件的,當公共管理者損害了這一條件,便喪失了公共管理職業的合法性根基和從業資格。

二、公共管理的倫理價值核心是服務

倫理是一種社會意識形態,依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系,表現為對善與惡、美與丑、真與假、正義與邪惡等的價值判斷和一系列原則規范。倫理具有廣泛的社會性,遍及社會各個領域,滲透于各種社會關系中,公共管理領域中的倫理問題便構成公共管理倫理這種倫理關系在公共管理活動中孕育形成,并可以根據道德原則來加以判斷。它又具有多重向度:在整體層面土主要指公共管理主體與客體之間的倫理關系,在個體層面上則主要是公共管理者與被管理者以及公共管理者之間的倫理關系;在整體與個體的聯結處則是公共管理組織與公共管理者個人之間的倫理關系。概言之,公共管理中的倫理關系也主要是指以公共管理者個人為核心的那些由于公共管理職責和行為所引發的倫理價值。

公共管理作為一種新型的社會治理模式,不同于傳統的治理模式。它不僅是理性管理的領域,而且是價值追求的領域。如果說統治型的社會治理模式是以政治權術為基礎的社會治理,管理型的社會治理模式是以科學的管理制度的確立為摹礎的社會治理的話,那么,現代公共管理所代表的社會治理模式賴以確立的基礎則是倫理化的服務精神倫理為人生設定某種至善的境界,它把對一真、善、美的追求確定為人生價值實現的途徑在公共管理中,服務就是“善”,就是社會治理全部倫理價值所在盡管對公共管理制度方面的倫理評價對公共管理者行為方面的倫理評價有著不同的道德標準,但所有標準都根源于公共管理的服務精神和原則。服務價值是公共管理體系中的最高價值)正是以門飛公共管理擁有這一價值,才使它與以往的社會治理方式區別開來。農業社會的社會治理以統治秩序為最高價值,工業社會是以效率為最高價值,現代公共管理確立的服務價值則是對述兩種價值的超越。只要社會治理活動成為一種全心全意的服務行為,只要公共管理的制度和程序充分體現了服務精神和原則,也就自然地獲得了和諧的社會治理秩序和充分的效率。

倫理價值對公共管理的協調功能應體現在公共管理者的意識自覺土,以使管理整體是自然和諧的,這一點與權力關系和法律關系構成的強制性秩序有著根本的區別。自然和諧是現代公共管理追求的一種良性境界,而服務的倫理價值把這種自然和諧轉化為現實。倫理關系的和諧,會賦予并強化公共管理主體自身的合法性,它通過其他同構的道德規范作用于公共管理客體,獲得整個社會治理的有序進而,公共管理客體在享有服務中感受到倫理價值的關懷,將喚醒提升他們的道德自覺和文明意識,從而在此基礎上重構社會生活,使之充滿倫理精神,促進整個社會關系和和諧。

三、現代公共管理職業倫理意識的構建具有多維向度

現代公共管理,不僅關心專業領域的技術價值,更重視對公共服務倫理道德的追求。公共管理的職業屬性要求其發展職業的倫理,形成一種內在的驅動機制和制度化的利他主義機制、歷史表明,僅依靠法律和外在的控制,無法創造一種更好的公共管理秩序,促進負責任的行動,沒有道德的倫理支撐,公共管理是不可能持久的。公共管理的職業倫理是在公共管理中突顯出的一些有約束性的價值觀和政治理念,一些職業標準和人生準則,如現代西方國家公共治理中不同層面所確立的對生命的尊重、公平、正義、責任、廉潔、高效等。這些觀念和標準的確立及實踐,在樹立公共管理組織良好形象的同時,最大程度地維護了社會共同利益。

從各國實踐和我國實際出發,筆者認為現代公共管理的職業倫理構建集中體現在以下方面:

1.彰顯法律權威

公共管理突出社會的公共意志,維護社會的公共利益,而公共意志和公共利益不可能穩定地為個人所意識和代表,它必須通過法律規定和制度設置加以確定。現代社會是法治社會,法律是促進民主、維護秩序的堅強保障。柏拉圖認為法治的關鍵是樹立法律至高無L的權威。亞里士多德提出“法律是最優良的統治者”,并強調國家的執政人要嚴格執行法律,維護司法正義。法不執行無所謂“法”,缺乏執行效力的法或充斥不確定因素的法必然會導致權力的濫用,破壞政治秩序的合法性,耗損公共管理職業的核心服務價值。作為權力委托人,公共管理者應該成為憲法和法律尊嚴的捍衛者,憲法和法律價值的體現者,國家法律規范的忠實執行者,并在國家法律制度的框架內,以基于法律制度為本的規范程序為依據,公正合理地履行自身職能,最終實現在法的普照下更好地體現服務價值。

2.配置優質公共物品

公共物品是一個歷史范疇,是社會發展到公共部門與私人部門分化、分立后的產物,有了公共部門才出現了公共物品,公共部門才成為專門的絕大多數公共物品的供給者如果說在傳統的管理型社會治理模式中,管制、管理是最基本的公共物品的話,在走向現代文明的「業社會及隨之而來的后工業社會里,服務則取而代之成為最重要最穩固的公勿品。“社會中其他公共物品以至于整個公共物品體系,都是建立在服務這一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一類特殊的公共物品,它的公共性決定了只依靠市場和社會不能保證有效供給,必須由公共管理執行組織來負責提供。職業的公共組織不是為組織自身利益而創設,它的產生應具有一更廠泛的社會公共標公共組織的行為應促進并實現社會公共利益的最大化,公共管理者則應運用其專門的職業技術和特殊的權力依托整合社會資源并合理配置,創造出公眾所需的不同層次要求的公共物品以滿足社會需要。

3.承擔公共責任

從最狹義的解釋來看,公共責任是指向卜級負責,要求向某種權威來源說明個人行動的過程,處理的是有關監督和報告之機制。此種公共責任概念采用的是“命令與控制”的定義方式,含義是外部監督、辯護、順服、獎懲、控制等意義,它通過清楚的法規命令和正式的程序、監督與強制來達成在當代,公共責任的概念已擴展出更廣義的內涵,它具有多種善惡價值判斷,涉及到國家、政府以及人民利益關系,既是制度又是倫理。作為一種義務,它要求公共管理人員承擔為國民盡責,為服務對象效力、謀利的重任,這種義務的具體內容則由國家、政府和管理機構的性質、任務、政策法規以及道德原則確定。同時,公共責任又是一種任務,它要求公共管理者在履行義務和職責的過程中,對國家權力主體負責,完成權力主體交付的任務。從倫理價值角度來看,公共責任賦子了行為人道德上的寄托和約束,是倫理準則意識和倫理目標意識的統一。準則意識是管理主體的原則立場和根本態度通過對管理客體的調控,達到由內及外的日的,它突出表現為主體的嚴格律己精神和責、權、利的平衡;目標意識的核心則是公共治理的理想,是激勵人們進取的精神力量,它對公共管理者社會價值和自我價值,對組織系統的良性運行起著調節、內驅和導向的作用。

4.提升公共職業價值期望

篇(6)

問題的提出源于一次小規模的調查,在一份列有30個與公共管理有關的概念的問卷中,要求被調查者根據這些概念進行性別聯想,比如“政府”這一概念,性別聯想是男性還是女性?參加本次調查的人員共77位,其中男性41位,女性39位,全部是機關干部,大部分是科級干部,文化程度多為大學,其中半數為在職研究生。表格設計非常簡單,共四欄,第一欄是30個概念,二、三兩欄分別是“男性(父親)”和“女性(母親)”,第四欄為“不清楚”。要求根據第一欄的概念,在二、三兩欄里選擇劃勾,如不能確定,則在“不清楚”欄劃勾。剛拿到問卷時,大多數人不知道怎么填,不是表格看不懂,而是從來沒有考慮過公共管理與性別有什么關系。應當說大多數人的填寫態度是認真的,盡管一再強調不要分析,憑直覺填寫,但很多人還是慎重思考了以后才劃勾。剔除了廢卷,(廢卷有兩種:一是沒有填完,二是在一個欄里填到底,如全部選擇“男性”或“不清楚”。)共得到75份有效問卷,其中男性39,女性36。以下是根據問卷數據形成的曲線圖:

根據曲線圖,可以看出這樣幾個特點:

1、公共管理與男性性別高度相關。圖表中的藍線表示30個概念與男性的相關性,紅線表示與女性的相關性,可以看出選擇30個概念與男性相關的要遠遠超過女性,兩者相對集中的區間之間存在較大距離。觀察填答時的情況,還可以發現,同樣的選擇,至少有兩種不同的理解,一種認為公共管理的權力“應該是男性的”,另一種認為公共管理“實際上是由男性主導的”。

2、與傳統政治權力相關的概念也與男性性別高度相關。圖表中的藍線有兩個峰值,一個是1-3,相對應的概念分別是:國家、政治制度、政府。第二個是13-14,相對應的概念分別是:領導、決策。這些概念中顯示的權力含義,被認為當然地屬于男性,一位女孩自言自語說“國家、政府是有權力的,當然應該是男性的”,有人說,“這又不用說的,肯定屬于男性”。也有少數人選擇了女性,理由是“祖國,母親”、“人民政府愛人民”等,這些話語中的情感成分,使他們覺得更接近女性。

3、與現代政府職能相關的概念與女性性別相關程度加大。圖表中藍線有兩個低谷,一是8-10,相對應的概念分別是:社會公平、教育醫療、社會保障。第二個低谷是28,相對應的概念是:服務承諾。與男性相關性的低谷相反,女性相關性在這幾個概念上形成峰值。這些概念所對應的是現代民主政府和服務政府的基本職能,傳統男性特征的權力和威嚴似乎與此不相宜,因而出現了以女性取代男性的傾向。當然這并不表明是一種實際已經發生的過程,可能更多只說明這些職能與傳統政府的權力統治發生了認知上的不相容。

4、轉型的公共管理逐漸減少男性相關性。觀察藍線的走勢,有一個逐漸下降的趨勢,所涉及的概念大多是與公共管理的專業化、法治化、現代化相關的概念,這說明隨著政府的現代化轉型,公共管理的男性性別傾向逐漸減弱,對女性在管理中的作用的認同緩慢上升,同時,選擇性別不清楚的人也多了。公共管理的轉型是一個從集權向分權、從統治向治理、從管制向服務的轉變,其中不斷發展的是公共管理的公共性,這種公共性既不是男權的,也不是女權的,“不清楚”是恰當的。

上述調查雖然規模不大,但能夠說明問題,因為被調查者具有典型性和代表性。這些干部平時從事管理工作,具有相應的實際工作經驗,同時正在進行管理理論的學習,具有一定的理論水平。但他們沒有接受過社會性別知識方面的培訓,也不清楚調查者的目的和用心,不知道如何配合調查者。在接到問卷時,很多人感到奇怪,無論是實際工作中,還是學習的理論中,幾乎都沒有過把公共管理事務與性別相聯系的考慮,所以在選擇時沒有可以憑借的經驗和理論。這正是調查者的目的所在,因為機關工作的經歷可能使他們會選擇比較“正確”的,而不是實際存在的。當沒有“正確”標準的時候,只能根據自己的感覺來選擇了,而這種感覺的背后,往往隱含著實際存在于公共管理中的性別結構與文化,以及一種較為普遍的認識。

二、公共管理的性別傾向對兩性的不同影響

公共管理一般被認為是政府對公共事務進行的管理活動。如果說政府管理具有性別傾向,可能是一個不被承認的問題,因為中國政府歷來提倡男女平等,所有政策對待兩性都是一視同仁,至少在管理者的思想上沒有明顯的性別歧視。由于政府管理的普適性和工具性特征,很多管理者特別是男性管理者往往認為,“我們對女性已經很平等”。

但公共管理的性別傾向又是顯而易見的,上述調查反映的決不是個別地區的局部現象。中國黨政干部負責人中女性比例從上到下都不超過10%,反映的是公共管理“實際是由男性主導”的性別結構傾向,而支持這一結構的是公共權力“應該是男性的”這一文化傾向。公共管理的性別傾向對兩性的社會平等會產生深刻影響。

第一、誰可以代表“公共的”?政府管理是為了滿足公共需求。形成公共需求至少需要三個條件:實際問題、表達渠道、政府認可。男性的經驗和愿望往往被當成全體社會成員的經驗和愿望,更容易成為全體的、公共的,而女性的經驗和需求則被“婦女化”。當社會生活中出現了問題,首先會表現為女性問題,盡管女性也會提出要求,但不會被認為是公共需求,只不過是“婦女問題”,不是“公共的”問題。只有當男性社會成員也遭遇權利損失時,需求表達才會變得強勢起來,政府因此作出反映。比如下崗,首先是女性下崗,但被認為是“優勝劣汰”的結果,90年代男性大量下崗,政府看到了問題的嚴重,迅速啟動再就業工程。當再就業形勢相對緩解,盡管下崗女工再就業率遠低于男性,且多為非正規就業,但政府的視線已經轉移。也就是說,“婦女問題”不能成為“公共的”問題,只有男性的才是“公共的”。出生人口性別比引起重視的一個重要原因,是“二十年后將有幾千萬男孩無法婚配”。農村出嫁女的土地權益問題難解決,因為這個問題在男性中幾乎不存在,政府不會把它當成公共需求來對待。

第二、誰可以成為“重要的”?當出現了顯而易見的“婦女問題”,與其他問題放在一起時,政府如何安排優先次序?公共管理中的性別傾向不能保證女性獲得強勢表達,話語弱勢造成了女性的表達不能有效傳遞給政府決策者。政府決策不管是有意還是無意,都會傾向于強勢表達的意見。這些強勢話語就會因為強勢而成為“重要的”,被優先考慮和安排。特別是當公共政策的制定過程越來越是一個博弈過程,強勢表達是達到利益目標的重要手段,女性因為缺少這樣的手段而在政策制定過程中不能不邊緣化。“婦女問題”的次要性還在于它經常被視為婦女自身的問題,“提高素質”經常成為政府應對婦女問題的主要措施:婦女參政不足,女干部被要求“提高素質,增強競爭能力”;下崗女工再就業困難,被要求“轉變觀念、提高素質”;掃黃打非形勢嚴峻,要求教育女青年“樹立正確的人生觀,提高道德素質”。如果婦女問題是因為素質不高造成的,當然不需要政府作為“重要的”問題進行政策調整。其實社會問題的重要與否,有時并不是由問題本身決定的,很大程度上是一個建構過程,而建構是需要話語權的。男性擁有話語權,有能力建構“重要問題”。“婦女問題”如何建構,很大程度上不取決婦女的態度,而取決于男性如何看待女性以及女性問題。政府的性別傾向不能保證它能充分考慮女性的意見,而政府強大的社會問題建構能力,又使這種“偏聽偏信”忽略或扭曲了婦女問題的社會意義。

第三、誰可以作出“決定的”?女性在公共管理中的結構性缺席,不能不由實際主導公共管理的男性來考慮性別平等問題。雖然不少男性是主張性別平等的,但文化規則造成的社會性別差異已經深刻地內化,在理論工具缺乏,理性認識不足的前提下,光有對性別平等的一般愿望是無法識別性別不平等的,所建立的平等規則,很難保證不是對女性的另一種不平等。所謂“男女都一樣”為什么對女性是不平等的,就是這個道理。而從“照顧”女性出發的規則考慮,也很難避免不是對女性權利的歧視性對待,比如女性提前退休的規定。一旦權利實現的條件資源緊張,女性首先被考慮權利縮水,這種考慮有可能在是“關愛”的名義下展開的,比如階段性就業的政策建議。也就說,決定平等規則和事務的,恰恰是在不平等中享有好處的人。當主要由男性來代替女性發言,安置女性權利,決定女性事務,盡管他們的平等愿望可能是真誠的,但很難保證所達到的平等是真正的,可能更多是一種男性想象。同時,當平等主要是一種由男性給定的權利時,女性成了自己權利的客體,只能接受被給定的相關利益,無法自主地決定自身權利,無法實現賦權。這樣一種權利關系,仍然是父權的,只不過在形式上從家庭父權轉變為公共父權了。

三、公共管理的公共性與性別公正

一直以來政府被認為是具有公平精神的公共機構,代表著公共利益。這種假設使我們想當然地認為政府會平等地對待所有人。但是公共選擇理論卻給出了不同的答案。該理論從人的經濟理性出發,認為在公共領域也和私人領域一樣,人們受利益驅動而選擇自利,這種行為選擇會導致政府偏離公共立場,“政府失效”就是這種偏離的表現。公共選擇理論在研究方法上有三個突破的地方:一是把對政府的研究從整體的研究還原到具體的研究,即個人主義的方法,強調個人動機與選擇對整體行為的影響;二是從人的自利本性而不是從利他主義原則出發研究政治行為,指出利他行為的出現,只是因為體制和政策是好的,而不是因為領導者道德高尚;三是用交易原則研究政治領域的行為,主張用改變交易規則的方法進行政策的公共選擇。公共選擇理論最大的啟發在于,讓我們明白了政府并不具有天然的公共性,政府行為也是受利益關系支配的。

進一步我們可以思考,社會關系中不僅存在著利益關系,也存在著性別關系,組成政府的個人不僅是經濟人,也是有性別的人,在現有的性別關系中,性別身份是如何影響政府行為的?公共管理中的男性性別傾向,讓我們有理由相信性別身份對政府決策的影響是存在的,至少有兩種情形表現了這種影響:一是政府管理對現有的性別關系不干涉。現有的性別關系不是平等的關系,不干涉也就意味著維持甚至放任性別不平等。就業市場中存在排擠女性的現象,而政策干預始終不到位,就是屬于這種情形。二是如果一定要改變性別關系,也要按照男性的意愿改變。比如女性可以作為“偉大的人力資源”大規模參加社會勞動,但不能作為優秀的管理者,大規模進入管理領域,所以在錄用公務員時,要規定女性的比例。性別身份既與文化規定有關,又與現實利益相連,不管是否意識到,它都真實存在,并且發生作用,男性的性別利益和性別特權總是與他們的性別身份有關。當一些男性管理者在私下里漫不經心地表示“女人應該回家”時,我們怎么指望他們會在制定政策時立場公正?

篇(7)

[關鍵詞]公共管理公平公共權力

公平是公共管理的核心價值理念,也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界,學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解,主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科,對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此,在構建社會主義和諧社會的背景下,重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配,這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角,但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們,理解任何一項社會活動的核心價值理念,都必須從這項社會活動的本質屬性出發,使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么,公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品,公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下,公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來:解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如,在有限公共財政支出的制約下,政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場);解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如,同樣是在有限公共財政支出的制約下,政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此,從公共管理解決的基本問題出發考察,公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析,公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同,公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的,這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述,公共物品是具有可分享性的物品,也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用;非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上,需要進一步討論的問題是:公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此,我們的回答是:第一,公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的,是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說,一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品,但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是,在實行聯邦制國家結構形式的西方國家,社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供,各成員國政府提供的社會福利是有差別的,各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利,但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二,公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的,是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說,一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品,但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是,任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園,但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解,我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為:針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配,公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平,是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識,學術界存在著比較大的認識分歧,“甚至有些學者,如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅,根本否認公共利益的存在,認為‘公共利益是一種神話”~。布坎南等人之所以否認公共利益的存在,是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為:根據理性人(經濟人)假設,人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的,都是追求個人利益的最大化,而個人的偏好是不同的,并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此,人們無法形成共同的需求,也就無法形成公共利益。事實上,公共利益不僅是客觀存在的,而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念,是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的,而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此,我們可以將公共利益理解為:公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求,我們也可以將公共利益理解為:公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然,公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的,公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此,與提供私人物品的市場管理不同,公共管理中的公平應該是結果的公平,是對社會價值分配結果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益,考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件,公共需求的主體是民眾,公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下,民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的,但是民主決策的規則卻是一致的,那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下,實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益;在采取絕對多數規則的情況下,實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益,包含兩個要素:一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求,這是由公共利益的公共性決定的;二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享,這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為,公共利益應該具有分享性,而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素,決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知,考量公共管理對公共利益的實現程度,也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此,考量公共管理對社會價值分配結果的公平,也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益,這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性,在一定的歷史時期內,一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來,一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此,公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償,用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平,使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系,學術界已經多有論述,這些論述大都是抽象的,缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上,在不同的歷史階段或不同的社會活動中,公平與效率的含義是不同的,二者之間的關系也是不同的。那么,公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義,我們已經進行了一定的討論:公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平,是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中,關于效率有兩個含義:一是資源利用效率,是指利用有限的資源實現收益最大化的程度;二是資源配置效率,是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面:資源利用效率是微觀經濟問題,屬于企業管理范疇;資源配置效率是宏觀經濟問題,屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中,效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是:公共物品的提供不以贏利為目的,有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題,我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣,在公共管理中使用效率這一概念時,既與經濟學的效率概念保持了一致,又符合了公共管理的特點。

在公共管理中,處理公平與效率關系的基本準則是:從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義:(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一,公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發,不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二,公共管理的國民經濟再分配性質,決定了公共管理必須從公平原則出發,將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程,盡管各國的分配原則有所不同,但在國民經濟再分配過程中,都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發,可將世界各國的收入分配原則分為兩類:效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家,再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則,以進一步實現公平。在效率優先的國家,國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異,甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾,維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持,政府在國民經濟再分配中,也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明,公共資源是有限(稀缺)的,在有限資源的制約下,公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品,以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣,作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是,公共管理解決這三個基本問題的順序是:先解決為誰生產,再解決生產什么與怎樣生產。這是因為:公共管理對社會價值分配的本質屬性,要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰,即為誰生產公共物品的問題,在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后,公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點,決定了公共管理必須將公平放在首位,用公平來統領效率。具體說來就是:公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發,在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此,我們可以看出:在公共管理中,公平作為公共管理價值理性的核心,始終是第一位的;效率作為公共管理工具理性的核心,是為價值理的,也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然,西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是,我們必須清醒地看到,這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點,會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時,始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位,避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。四、公共管理是以公共權力為核心展開的,只有實現公共管理中公共權力的合理分配,才能從根本意義上實現公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理,是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析,人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的,或者說,人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的,都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析,與市場決策不同的是,在非市場決策中,在個人利益最大化的動機驅使下,個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是:從公共物品的生產角度分析,由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象,人們不可能有效支付公共物品的生產成本,公共物品就無法生產出來;從公共物品的消費角度分析,由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”,人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生,除非共同體成員極少,否則,共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼,這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入,公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇,個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入,雖然增加了公共管理的成本,但是作為“必要的惡”,它可以使公共物品得到合理生產與消費,使公共利益得到較好的滿足。換言之,沒有公共權力也就沒有公共管理,公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心,使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。

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