序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的變革范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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關鍵詞:變革時代;公共管理

公共管理作為現代管理科學的重要分支，具有自身顯著的特征，如主體多元化，客體不斷擴展，不斷提高社會公共利益等。隨著社會發展形勢的不斷變化，變革時代下公共管理體制、手段的創新及其控制、調節作用的更好發揮受到了廣大學者及公眾的高度重視。

一、變革時代下公共管理主題的突出

隨著社會經濟、科技、文化等各方面發展水平的不斷提高，政府改革已成為新時期各國面臨的新問題。如何提高社會管理效率、促使管理方式轉變以及優化政府職能受到了各國重視。公共管理的對象主要包括公共資源、項目及社會問題，在社會變革時代下其管理模式的轉型主要受到以下幾方面因素的影響:其一，政府財政壓力不斷提高。我國經濟發展新常態背景下，社會治理的改革為政府改革發展的主要表現形式，而公共管理作為社會治理的主要內容，在社會經濟矛盾不斷突出的過程中發揮著重要的緩解作用。其二，政府與市場關系轉型，在我國社會主義市場經濟體制不斷深化改革發展的過程中，市場發揮著配置資源的關鍵作用，政府不斷減少對市場經濟的干預，從宏觀層面發揮調控、穩定經濟的作用，政府與市場新關系的構建為公共管理主體的多元化提供條件。其三，全球化、信息化為政府改革提供動力。經濟全球化發展趨勢不僅對國家整體經濟發展帶來了巨大的競爭壓力，究其本質，在全球化背景下政府間的競爭日趨明顯，政府治理受到了國際競爭力影響的同時，也促使人們從民族國家的角度對社會治理進行重新審視，公共管理面臨轉型。此外，信息化時代的到來使得公共管理事務更加多樣化、復雜化。信息技術水平的不斷提高為公共管理信息化平臺的建設及新技術的應用也提供了條件［1］。

二、變革時代的公共管理新模式

隨著我國政府不斷深化改革發展，公共管理在政府不斷簡政放權、分權治理的改革背景下其服務性特征更加突出，相較于傳統管理型模式呈現出政府力量。首先，公共管理的服務性更加突出，實現了形式、實質上服務性的結合，管理的主、客體成為服務者與被服務者，政府不再是唯一進行實施管理的主體，具有公共服務性質的社會組織所進行的管理活動也包含在公共管理的范疇內，進而促使了現代社會治理方式的轉變。新型公共管理模式相較于傳統政府行政管理具有本質上的差別:其一，以服務為導向，管理意識及活動的實施不再以控制為目的;其二，以公正為導向，管理效率意識削弱，以真正解決社會公正問題為核心;其三，以服務客體為導向，管理主體價值的實現以其為客體提供的服務為衡量標準。同時，服務主體實現了多元化，不再單一由政府進行管理和控制;其四，以開放管理為導向，在治理主體打破單一化的基礎上，管理方式不再是封閉、神秘的，管理過程及內容透明化、公開化，不同管理主體間構建起相互監督、合作的關系［2］。其次，公共管理的民主性、可參與性得到加強，服務式的行政管理通過賦予社會公眾提供參與管理的權利，使得政府在實施決策、管理、執行的過程中不再將公眾隔離，打破了公眾與政府間的陌生感與緊張感。公眾參與公共管理實際上是對政府治理壟斷地位的打破，通過讓公眾參與公共管理的決策、執行等環節，將社會治理中存在的各種問題最終以政策的形式體現出來，才能真正提高公共管理實效，切實維護公眾利益，避免社會危機的發生。同時，為公眾提供表達意愿的途徑，如聽證、協商、咨詢及公示等，收集公眾對社會問題的意見及建議，能夠將社會問題所涉及到的各方利益真實反映出來，進而促使提高政府決策的公平公正性，在兼顧效益的同時達到公平，為服務型公共管理新模式的順利轉型奠定基礎［3］。最后，公共管理新模式的服務性、公開性、合作性是其未來發展中期望達到的理想形式，同時也是實現民主行政的重要途徑。在目前公共管理主體非政府化、多元化的發展形勢下，政府與社會管理主體間合作關系的構建成為公共管理未來的發展前景。

三、結語

總之，變革時代中的公共管理打破了以往以政府為中心的社會治理方式，社會其他主體的參與不僅促使了公共管理主體的多元化，更調整了政府與社會間的關系，打破了傳統治理中政府中心化、社會邊緣化的狀態，公共管理在各方主體平等參與的基礎上全面展開并堅持信任、公平、服務的基本原則，使得公共利益切實得到了保護。因此，新時期應明確政府在公共管理中的地位，其宏觀調控全局的地位仍未變化，但其不再是唯一的主體，而是公共管理體系中的重要構成要素之一。

作者:袁迎娜 單位:河北經貿大學公共管理學院

［參考文獻］

［1］方堃．論民主性知識建構中的合作治理———＜民有政府:反政府時代的公共管理＞評析［J］．學術界，2011，12(11):223－232．

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【關鍵詞】公共管理 藝術價值 管理者

公共管理是對公共事務的管理，具有自身的藝術價值。公共管理的藝術價值主要表現在外在形象、行為、精神三個方面。作為社會的領導者和維護者，公共管理職責是促進社會秩序的較好穩定發展，從而促進社會的和諧發展，充分發揮其應有的價值。

一、公共管理藝術價值的表現

（一）公共管理藝術價值外在形象的表現

藝術通過一定的外部形象表現出內在的價值要求。公共管理形式上的價值可以通過人員的外在形象以及建筑物的特征等表現出來。政府建筑物的外部特征對公共管理藝術價值的體現有重要的影響，政府機關建筑物的獨特風格可以更好的體現其內在的藝術形象。管理人員的穿著打扮、言談舉止以及辦事效率等方面都可以較好的體現出公共管理藝術價值的存在，從而給人們一種良好的印象。

（二）公共管理藝術價值在行為上的表現

公共管理者行為的藝術價值可以在日常的工作中得到較好的體現，公共管理者在日常的行為中以人民群眾的利益為基本出發點，從而體現出管理者履行職責所蘊含的藝術美學價值，這就需要管理者在行政行為的過程中要以文明的素養要求自己，以傳統的美德灌輸自己，從而體現行為上的藝術價值。

（三）公共管理藝術價值在精神上的體現

精神上的藝術價值是管理者公共管理的最高追求，同時也是藝術價值在公共管理當中的核心體現。如果失去內在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底線。公共管理的藝術價值主要體現在以下三個方面：第一，道德美。公共管理的道德價值對整個社會的文明進步起著重要的推動作用，行政人員在日常的管理過程中要以高尚的道德情操規范自己的執法行為，體現藝術價值的魅力。第二，價值美。價值美要求管理者要切實維護人民群眾的切身利益，不斷維護社會公平正義，實現行政職責的藝術價值。第三，精神美。管理者要充分體現人文關懷的藝術魅力，體現公共管理者的仁厚心態和助人為樂的精神風貌。

二、提高藝術價值在管理中的有效方法

（一）改革創新提高管理機構的藝術形象

只有通過對公共管理現狀進行切合實際的改革，滿足社會各方面發展需要，才能不斷改變管理者傳統的外在形象，并通過結構的變革，改變傳統的機構運行方式，提高政府機構的辦事效率，從而體現政府機構親民、愛民和靈活化的辦事風格。通過設立“政府超市”“服務答應”等服務形式加強對群眾的服務力度。通過不斷提高政府服務的質量，體現管理機構的藝術價值。此外，管理者要在衣著、言談舉止等方面能夠較好的體現公共管理藝術價值，提高管理服務者的形象。通過變革和創新的方式對政府形象進行改進，這也是提高公共管理藝術價值的重要環節，讓人民群眾能夠從日常服務中感受到管理的藝術價值之美。

（二）美德的提升推動公共管理藝術價值的體現

公共管理的藝術之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行舉止都會對社會產生重要的示范作用，政府管理者美德的提升應建立在高尚道德的基礎之上，不能只重視經濟的發展，而忽視幾千年來傳統美德的發展。政府管理者不僅要較好地履行自己的公共職責，還要有建設美德之邦的責任感，從而帶動整個社會風氣的提升。

（三）改變行為方式，提高藝術價值

公共管理者的行為方式因其所在環境的不同而帶有權威性和政策導向性，對社會風氣的形成就有強烈的推動作用。其行為的外在表現不僅代表自身的行為狀態，更代表政府的外部形象，因此管理者行為水準和思維方式的提高對整個社會精神風貌的形成具有重要的影響效果。要使管理者的行為方式能夠較好的體現其內在的藝術價值，就應實現其行為方式向文明的方向轉變，從而促進社會良好風氣的形成。

（四）提升管理者的藝術能力和藝術修養

管理者的藝術能力和藝術修養在一定范圍內是指公共管理的藝術能力和藝術修養。公共管理者在日常處理問題中，處置問題的藝術能力和藝術效果直接關系到所在環境的公共藝術價值，自身的言談舉止在一定程度上也關系到政府的形象，在公務辦理過程中所表現的對待事情的責任感以及內在的奉獻精神也是公共管理藝術價值的重要體現。公共管理者只有具備高尚的道德修養，才能在實踐中充分體現其自身價值。所以，加強管理者的藝術修養、提高其處置公共事務的能力是實現公共價值的有效途徑，需要管理者把公共管理工作作為一項藝術的具體實踐來看待，從而真正做到個人公共管理水平的提高。公共管理者還需要不斷樹立為人民服務的職業精神，將自身的理想和人民群眾的迫切需要相結合，從而在一定程度上真正做到藝術價值和藝術美的完美體現。

結語

公共管理的好壞關系到群眾的切身利益。在管理者的日常工作中，合理運用公共管理的藝術形式是管理者基本素質的外在表現，只有不斷提高管理者在形式、精神和美德方面的藝術價值，才能最大限度發揮政府職能，更好的服務社會、服務人民。提高公共管理的藝術價值，就要不斷的去創新和完善政府的藝術形象，提高公共管理的內在品質，提高管理者的素質要求，從不同方面加強和提高公共管理的藝術價值的外在體現。

參考文獻：

[1]李水金.論公共管理的藝術價值[J].長春市委黨校學報， 2010（6）.

[2]薛冰.試論公共管理的邏輯結構.//“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會年會[C].2007.

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關鍵詞 公共管理教育德國綜合公共管理能力

公共管理在德國是一門比較新的學術領域，較為規范的學術活動在最近40年才出現。德國的公共行政體系和公務員制度的基礎是韋伯的官僚制理論，雖然，德國政府的任務和職能在最近幾十年中有了很大變化，韋伯的官僚制仍然公共管理領域教育和培訓的指導性理論。

一、德國公共管理的學科發展

60年代，由于在公共管理上的低效甚至被稱為無效而飽受批評，聯邦和地方政府積極展開了以科學的現代管理工具和管理理念等方面的革新，這些在政治體系內的變革也導致學術領域的變化，公共管理作為一門學科已經悄然出現。公共管理也分支為工商管理和管理科學兩個學術領域。此后很長時間，工商管理都被稱作為公共管理。追溯到學科起源，狹義的公共管理也甚至被認為是工商管理的部分領域。

德國公共管理學科發展的第二次浪潮是作為全球“新公共管理運動”的一部分而出現，在德國被稱為“新指導模式（NewSteeringModel）”，此時，政府金融問題越來越嚴重，特別是來自于公共事務變化、人口結構變化以及社會價值觀變化，開始引發公共行政體系內的諸多問題出現。德國應對這些變化的措施可以被認為是維持現行的基本管理制度和謹慎的現代化變革，變革主要集中在地方一級政府以及公共行政的內部管理制度。

從20世紀90年代以來，公共管理學術領域的著作，新成立的學院、機構和部門，研討會、學術會議以及該類學科課程的數量的變化，都說明了公共管理學科的在學術領域的蓬勃發展。

二、德國公共管理教育的發展

1、重法學階段

近幾十年，公共管理尤其以法律發展為特征，特別是以行政法為主導范式的法律領域占主導地位。德國公共管理學科主要設在法律系教學。根據最近對德國教育的研究，大多數地方政府仍然傾向于聘用具有律師從業背景的人員，而不是具有政治學科或公共管理學科的人員。

針對行政類和管理類公職人員，傳統的公共管理教育主要集中在法律領域而不是管理領域。行政類公職人員被稱為德國公共管理體系的脊柱或中間階層，也是律師背景人員更受歡迎，他們入職需要接受法律應用及執行相關職能的培訓，如憲法、行政法以及民法，僅有少數接受經濟學、商業管理、政治和社會科學。在管理類的公務員中，通常都持有法律專業的大學學歷。

2、向管理學轉變階段

在90年代，逐步出現在地方政府的公共管理變革，使得一些公共部門內部培訓學院逐步以管理相關課程取代法律課程，在這些新入的管理課程中，就有諸如成本核算、控制技術、組織設計課程等。而且德國一些綜合院校，也設立與取得學分相關的公共管理課程，譬如，在工商管理專業設置與公共組織、特殊行政文化相關的行政課程，其目的就是設計出綜合法律、經濟、管理、政治和社會綜合技能的教育學科。

3、公共管理教育和培訓

德國的公共管理教育（培訓）機構也有行政學院和大學兩種體制。行政學院系統如：德國施派爾高等行政學院；大學系統有如：德國波茨坦大學公共治理碩士。目前，公共部門教育和培訓的發展是一個過渡階段。一些新發展起來的以公共管理為導向的大學及理工大學在重新安排他們的課程，并將學位轉化為學士和碩士兩級制。具有三年制公共管理學士學位資格的畢業生進入行政部門數量呈上升趨勢。此外，這些理工大學還提供兩年制進一步專業化的公共管理碩士課程，如：功能專業化（公共會計）、機構的專業化（國有企業或非營利組織）。

相對于教育，公共管理涉及培訓方面的不多，全職培訓對職業經驗無要求，而兼職培訓只針對在職人員。越來越多的培訓計劃已作出調整，在聯邦和州一級政府的高層管理人員已明確意識到管理工具的有效性，他們認為領導技巧方面的訓練尤為重要，如：溝通技巧、員工激勵、分析和有條不紊的能力、管理價值。

三、對我國公共管理教育的啟示

我國公共管理教育也是在近幾十年開始的，公共管理學也被稱為行政學或行政管理學，隸屬于法學類下設的一級學科政治學，1997年公共管理學才成為管理學門下的一級學科。這一發展軌跡和德國的公共管理教育有著相似之處。德國的公共管理教育從重法學到重管理學的轉變，是全球變化帶來的挑戰，以及不斷增加的競爭壓力，要求公共管理教育作出適應性的調整。

我國公共管理教育作為管理科學教育領域的一部分，也將不得不面臨全球在公共行政領域的一些趨勢性的變化。

1、公共部門也需要尋求來自于不同政府之間，以及公共部門、私人部門和民間的合作，要求幾乎所有的公共管理教育和培訓機構輸送具有綜合公共管理能力的人才；

2、公務員不得不面對政府部門對削減成本、裁員、提升效率的要求，對于高級行政人員來說，對于公共事務的領導活動能力異常重要；

3、所有這些趨勢都對公務員在技能、知識、態度上有更高的要求，公共管理教育能夠提升他們應對這些新趨勢的各種知識和技能儲備。

參考文獻：

［1］陳立川.歐洲公共管理教育的調查（縮寫本）.

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既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

二、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

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隨著社會主義市場經濟體制的發展，公共管理方式也相應發生了變化。過去由政府單一主導的政府管理體制已經不適應現在復雜的社會事務。在新的社會治理理念中，社會組織以其自身的豐富優點而被看作是公共管理主體的有效補充。當然，目前我國社會組織在參與公共管理方面發揮的作用仍然比較局限。為了進一步推動公共管理改革，需要大力發揮社會組織在公共管理中的重要作用。

關鍵詞:

社會組織;公共管理;作用

改革開放以來，我國經濟建設取得了長足發展，各方面的制度也趨于完善。但是受長期計劃經濟影響，政府在公共管理方面仍然是一家之長的地位，這嚴重阻礙了我國公共管理體系的完善。十八屆三中全會明確提出，要大力推進社會治理體系和治理方式現代化。這就要求我們轉變公共管理理念，塑造全新的公共管理格局，充分發揮社會組織在公共管理中的作用。

一、社會組織的含義

一般來說，社會組織分為兩種類型。一類是市場類的社會組織，它們是指在市場經濟運行過程中，作為一個中介或者橋梁，來為市場主體如企業、政府和個人等提供服務。一方面，它們可以在企業和政府之間建立起溝通的橋梁，例如會計師事務所、公證機構等。另一方面，它們的專業也便利了政府的工作，減少政府和企業之間的摩擦，有利于公共管理的進行。另一類是社會類的組織，它們通常承擔著政府和公民個人之間的橋梁，通常是行業協會等非營利性的組織，為政府服務提供輔助作用。

二、目前公共管理中存在的問題

隨著日常生活范圍的擴大，尤其是進入網絡時代以來，原有的政府主導式的單一公共管理體制已經不能適應現在的實際情況，出現管理效率低下等問題。而社會組織在我國公告共管理中發揮的作用還很小，公共管理方式改革中仍存在很大問題。

(一)公共管理效率低下

現存的公共管理制度理論上看構造起了一個完整有序的社會治理體制，但是實際工作中卻容易出現各種問題。首先，現存的公共管理制度把組織內的人看作能完全按照設計的制度工作的。但是實際上，人是管理中最不可控的因素，人都有利己心態，一旦監督出現漏洞，很容易為管理人員提供尋租空間，從而導致公共管理工作偏離理想狀態。其次，現存公共管理部門也就是政府機構的決策方式，通常是上傳下達，即決策由上級領導層制定，然后逐級傳達下去，當消息傳到基層執行部門時，很可能因為傳達過程中的信息失真導致最終決策失效。

(二)相應法律法規不夠完善

要從根本上保證社會組織參與社會公共管理，首先要有法律保障。但是，目前我國關于社會組織相關法律還不夠完善。目前社會組織在進行管理工作時，大多依靠自身的職能定位來進行，從而容易造成各個社會組織職能交叉或出現管理空白區域，最容易出現問題的是由于缺乏法律監管，社會組織在工作時往往會出現不恰當的行為。這嚴重阻礙了公共管理主體的多元化發展，也會造成社會矛盾激化等問題。

三、社會組織對公共管理變革的作用

目前我國改革正處于深水期，各項改革的推進都遇到了瓶頸。十八屆三中全會對社會治理改革提出了更高層次的要求，而社會組織自身擁有很多與政府部門相補充的特質，應當在公共管理中發揮更多的作用。社會組織在促進公共管理變革中主要的作用有:

(一)提升公共管理的民主性

社會組織自身具有民間性的特點，與政府部門長期以來作為統治者出現的形象不同，社會組織更加貼近群眾。民眾可以通過社會組織向政府部門提出自己的要求和建議，使民意充分上達，更好地表達自己的需求。政府部門則可通過社會組織為公眾提供相關公共服務，形成與公眾良性的互動，共同促進公共管理的民主化進程。

(二)提升公民的民主意識

社會組織作為溝通政府與個人的橋梁，可以為公眾提供參與公共管理的途徑，使公眾在參與社會事務的過程中，不斷完善自我，提升參政議政的意識。一方面，公民在參與社會組織的管理時，必然會將組織的理念內化于心，從而提升自律意識。另一方面，公共管理具有社會性和利他性，公民通過社會組織參與社會治理，有利于自身社會意識的塑造和集體意識的養成。此外，社會組織能為公民個人的發展提供廣闊的空間，公民個人對社會事務的熱衷可以通過社會組織來表達和傳遞，最終使個人的社會責任感不斷提升。

(三)改善公共服務質量

公共管理的一個重要目標就是為社會提供公共服務。單純依靠政府部門提供公共服務，難免出現不足之處。政府部門將一部分社會職能下放給社會組織，社會組織運用其專業的知識和技術，為政府部門的公共決策提供相應建議，可以提高決策的科學性和合理性。在具體的執行過程中，社會組織的參與可以為政府部門分擔一部分壓力，減輕政府工作負擔，而其專業性也能保證執行過程中的效果。最后，政府部門應該對社會組織的工作進行一定程度監督，以保證其工作質量，反過來也能促進其發展。

作者：鮑祉璇 單位：鞍山市委黨校

［參考文獻］

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關鍵詞;官僚體制　管理主體　新公共管理

    世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

                      (一)

    自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域;政府機構日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在:

    其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

    其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

    其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

    其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破;業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

    由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人;對地方政府的預算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

篇(7)

20世紀80年代后,隨著知識經濟時代的到來,西方各國掀起了公共管理改革的浪潮。在我國,黨和國家為了建立一個辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制進行了持續不斷地改革。雖然我國和西方國家政府改革的起始時間差不多,但是在改革的背景、條件、動力、內容等方面卻有明顯的不同。比較之一:在改革的社會背景上,西方國家的“新公共管理”運動是在市場機制成熟、經濟發達和官僚體制充分發展的背景下進行并取得一定成功的。我國的政府改革則是在經濟基礎相對薄弱,市場機制不成熟,法律體系不健全的背景下開始的,這就決定了中西改革的重點、難點、路徑和方法等方面的不同。比較之二:在改革的技術條件上,西方國家的公共管理改革是與信息技術的高度發展相適應的政府管理方式的變革,公共管理中的日常工作趨向電子化,信息收集與傳遞更加快捷,信息技術中的具體應用技術被廣泛運用到政府的公共管理中來,從而導致分權型行政組織逐步取代等級嚴密的行政組織,提升了政府工作的效率,增強了政府工作的開放性和透明度。在我國,信息技術的發展與應用雖然取得了一定的成效,但仍處于初級水平,因此公共管理改革不具有完全的信息化基礎,這就在一定程度上影響了政府工作效率以及政府工作的開放性和透明度,從而也在一定程度上制約了政府改革的進程。比較之三:在改革的驅動力上,西方國家的公共管理改革是為了適應經濟全球化和信息化的快速發展對政府管理提出的新要求,是為了擺脫政府管理危機、財政危機和信任危機的困擾,是為了提高國際競爭力和政府辦公效率而進行的改革。我國的公共管理改革則主要來源于體制性變遷的要求,是為了解決如何轉變計劃經濟體制,使政府管理與市場經濟體制相適應而進行的改革。比較之四:在改革的內容上,西方國家的“新公共管理”政府改造運動以及多視角的方法,對傳統公共行政模式造成巨大的沖擊,幾乎從公共行政的每個重要方面都對傳統行政理論特別是韋伯的理性官僚制理論發起了挑戰。這種改革主要集中在:調整政府與社會、市場的關系,優化政府職能;利用社會力量,實現公共服務社會化;改革政府部門內部的管理體制,提高服務質量和改善政府公共機構形象。[1]我國改革開放以來進行的四次大的政府機構改革,則主要集中在政府機構設置、政府職能的調整和人員的精簡等方面,并取得了一定的效果,然而這與西方國家政府改革的內容相比,無論從深度上還是廣度上都是遠不能及的。

二、中西公共管理模式的比較

公共管理模式是指公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場關系的處理方式或政府與市場的分工方式。政府對公共管理模式的選擇,直接關系到政府公共管理功能的定位以及政府對公共管理的參與程度和參與方法。[2]中西公共管理模式的形成和發展有著不同的社會背景和條件,因而表現出各不相同的特點。

比較之一:在公共管理理念上,西方國家的新公共管理模式以服務為理念,政府及公共部門由領導者轉變為服務者,使政府和公民處于同一層次、同等地位,公民可以參加公共物品生產和公共服務的過程之中。在我國現行的公共管理中,“官本位”思想依然占據主流地位,公共性意識比較淡薄,仍習慣于自上而下的“指揮式”行政管理,掌握公共權力的人往往把自己當作權利的所有者和社會的主人,強調公民對政府管理的服從,而公民也習慣于依賴政府。

比較之二:在公共管理方法上,西方國家的新公共管理模式是采用目標管理(MBO)、全面質量管理(TQM)和運用現代信息技術(IT)等手段來進行的管理,其主要方法有:編制戰略計劃、推進政府部門的改革與發展、傾聽顧客意見、改善服務質量、評估政府績效、推進電子政務,[3]并呈現出綜合化、技術化和市場化特點。我國在公共管理上雖然作了較大的改革,但基本上仍然應用層層申報、層層審批的單向的、傳統的、復雜的管理方法,而利用現代信息技術等手段進行政府公共管理還相對滯后。

比較之三:在公共管理組織上,西方國家的新公共管理模式是面向市場化,并通過民營化或市場檢驗及合同外包,使組織人事制度更加靈活,是一種寬職能和少機構的運行模式。改革開放以來,我國雖然進行了幾次大刀闊斧的政府機構改革,但仍未脫離官僚制的窄職能和多機構的運行模式。

比較之四:在公共管理主體上,西方國家強調公共管理的主體由政府向私有部門轉移,政府在運作中吸引市場力量。我國的公共管理則主要以政府為主體,仍屬“政府主導型”,公共服務和公共設施都由政府提供,各種決策由政府制定并強制執行。

比較之五:在政府與社會關系上,西方國家的新公共管理模式倡導公共與政府部門間互動式雙向傳輸,可以自由選擇,政府和非政府組織以及私有工商部門之間進行合作或合并,“在各個政府層級之間,在監督機構與執行機構之間,在公共的與私人的各生產單位之間引入一種更加契約化、更多地參與和更大的選擇自由的關系”。[4](P30)在我國現行的公共管理中,政府通過法規和等級權威來管治行政行為,政府與社會仍是單向性關系,政府是實施者,社會是接收者,兩者之間缺乏雙向互動傳輸和自由選擇合作的關系。

三、對我國新一輪政府改革的啟示

已進入21世紀的中國,要開展新一輪的政府改革,既不能對西方國家的“新公共管理”照抄照搬,也不能視而不見,唯我獨尊;既要看到新公共管理模式在西方國家運作的成效和問題,又要分析這種創新模式對我國新一輪政府改革帶來的影響和啟示。

啟示之一:必須堅持全方位的改革。如前所述,以往的政府改革把重點放在機構和人員的裁減上,忽視了公共管理其他方面的配套改革,這在一定程度上制約了政府改革的進程。但隨著我國改革開放的深化和市場經濟的不斷發展,應高度重視政府改革的配套工程,將組織變革、職能轉變和管理方式的更新有機結合起來,系統的、全方位的推進新一輪的改革,使政府通過改革真正做到“強身”,以實現改革的最終目標。

啟示之二:努力改善市場與政府的關系。在我國,完全的市場規則在當前并不完全適用于公共管理領域,但政府與市場也并不是彼此隔離的。由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌,不僅體現在政府對市場的作用,而且要充分利用市場對政府的反作用,遵循市場經濟規律,發揮市場機制的功能,提高政府工作效率。在職能轉變中,政府要適當分權和授權,這不僅不會削弱政府的權威和力量,而且會使政府成為一個“航員”、“服務員”和“裁判員”的多種角色。

啟示之三:提高政府公共管理的工作績效。在政府工作中可以引入一些企業管理的方法、原則、經驗,特別是績效管理、成本核算等,并全面建立一套行之有效的政府績效評估體系。這種做法對于規范政府行為,實現自我評價,建立一個廉潔、高效的政府具有重大而深遠的意義。

啟示之四:增強公共服務意識并在服務中適當引入競爭機制。毫無疑問,我國公共管理的主體仍然是政府,但是政府必須認識到自己所掌握的公共權力是由公民委任的,要對公民負責,為公民服務,受公民監督和制約。這就要求政府必須關心和保證弱勢群體的基本生活,努力提高公共物品和公共服務的質量,營造對公民有利的政治、經濟和文化環境,在政府與社會之間,在公共管理部門與公眾之間形成交流與溝通的和諧氛圍。同時,政府部門還應當在內部適當引入競爭機制,通過競爭,增強政府部門和公共管理人員的公共服務意識,這對于提高政府行政水平,改進政府工作方法也是十分有效的。