序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的知識范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關鍵詞：OBE理念；大學生參與；公共管理；路徑

一、大學生有序參與公共管理的價值意蘊

（一）大學生作為公民的公共管理參與權利按照憲法和法律規(guī)定，公民享有參加國家管理、參政議政的廣泛民主權利。大學生群體作為公民的重要組成部分，享有參與公共管理過程的權利，其參與的廣度及深度是公共管理發(fā)展的內在動力。隨著我國國際地位的提升，對公共治理人才的能力要求也有所提高，亟須培養(yǎng)一批公共參與能力強的優(yōu)秀人才，這種社會需求為公共事業(yè)管理人才培養(yǎng)提供了動力和契機，也形成了壓力和挑戰(zhàn)。面對日益多元化和個別化的大學生群體訴求，規(guī)范并完善大學生參與公共管理的程序機制，是保障公民合法權益的重要環(huán)節(jié)，也是大學生全面發(fā)展的需要。

（二）公共管理民主化與科學化的必然要求擴大公民依法參與公共管理過程有利于推動我國公共管理民主化與科學化。積極主動擴大公民參與公共管理的路徑和方法，為公民搭建各種制度化平臺表達利益訴求，是當前服務型政府建設的要義所在，有助于推動公共管理過程的民主化與科學化。青年大學生作為公共參與的重要力量，通過多樣化渠道表達個人意見、參與校園治理等公共管理活動，對基層社會治理發(fā)揮著至關重要的作用。有序拓展大學生群體參與公共管理的權利，激活社會發(fā)展的活力，是社會發(fā)展與文明進步的應有之義。

（三）實現(xiàn)高等教育人才培養(yǎng)目標的必由之路高校的思政課以及相關專業(yè)比如公共管理類的相關課程“行政管理學”等是理論性與實踐性都較強的學科，強化學生參與是思政課和公共管理學科相關課程實踐性教學的重要體現(xiàn)，是增強教學效果、提升人才培養(yǎng)質量的必由之路。面對新形勢下我國社會發(fā)展的人才需求，高等教育和公共管理學科教學機遇與挑戰(zhàn)并存，培養(yǎng)參與素養(yǎng)高和參與能力強的時代新人迫在眉睫。高校思政課和公共（事業(yè)）管理學科等人文社會科學的教學模式及相關課程要因應新時代、新發(fā)展、新要求，將公共管理與社會生活實踐融入課堂教學。

二、大學生參與公共管理的實踐

（一）以多元化組織促進大學生公共參與有序展開學生團體組織的多元化發(fā)展是當代大學生公共參與意識提高的外在表現(xiàn)，也是參與公共管理過程的重要平臺。高校各類學生組織承載著訴求表達、思想教化等不同功能，為學生表達利益訴求提供了制度化平臺。以廣東工業(yè)大學政法學院為例，出于教學與管理需要，通過成立學生民主管理委員會，規(guī)范引導學生參與學院相關事務管理，及時反映學生訴求、調解學生糾紛，引導學生自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。學生還通過團委、學生會等組織或團體，對飯?zhí)檬召M、住宿條件等涉及大學生切身利益的問題，有序表達訴求，優(yōu)化公共事務的治理。

（二）依托多樣化公共管理類活動與項目搭建參與平臺思政課和公共管理類課程比如“行政管理學”是理論性、思想性與實踐性兼具的知識與素質培養(yǎng)載體，實踐教學是這些課程的重要教學方法與實現(xiàn)形式。大學生通過參與校內外各類公共管理性質的活動、競賽和項目，達到實踐性教學目的。比如2016年廣東公辦普通高校學費調整聽證會，大學生代表出席并表達了群體訴求，在參與的實踐過程中轉換課堂理論知識并提高公共參與能力[1]。而校內多樣化的公共管理類活動、競賽和項目等形式加強了大學生與社會的良性互動。

（三）大學生志愿活動的常態(tài)化與社會化推動眾多高校大力推動志愿活動社會化、常態(tài)化，致力于促進大學生接軌社會、服務社會，鍛煉學生的全面發(fā)展能力，實現(xiàn)高等院校與社會的良性互動。通過與社會公益機構、事業(yè)單位等單位或團體開展合作，學生參與到各種形式的公共活動中去，包括廣州亞運會等重大賽事或集會的籌辦工作，也涵蓋幫助弱勢群體等具體服務活動，同時還為公益組織等機構輸送實習人才。在這個過程中，大學生參與基層公共管理、社區(qū)治理、表達意見及訴求，用所學知識服務不同的社會事務，對公共管理活動的順利開展發(fā)揮著不可替代的重要作用。

三、大學生有序參與公共管理的困境

（一）大學生公共參與意識及能力不足大學生群體越來越重視合法訴求的表達，通過社團組織、公共管理性質活動等方式不同程度地參與公共管理過程。但囿于自身素養(yǎng)、社會環(huán)境等主客觀因素，仍有部分學生表現(xiàn)出“政治冷漠”[2]，具體表現(xiàn)為參與的積極性與主動性偏低。在現(xiàn)實參與中，大學生群體根據(jù)自我利益需求選擇性參與公共管理事務，參與普遍性不足不利于實現(xiàn)公共管理過程的民主化與科學化，亦無法增強學科的實踐性教學效果。面對動態(tài)變化的公共管理，一部分大學生參與能力與需求不相匹配，難以有效發(fā)揮大學生參與公共管理對高校高質量發(fā)展、基層治理的特殊而重要作用。

（二）大學生參與動機的多樣化與復雜性新時代我國大學生群體參與公共管理呈現(xiàn)以個人價值實現(xiàn)為中心參與公共管理過程的發(fā)展態(tài)勢，大學生以自我利益為中心選擇性參與公共管理過程傾向明顯。在現(xiàn)實生活中，大學生對人大代表選舉的參與表現(xiàn)出較大的隨意性，而對班干部選舉等關乎個人利益的公共事務則表現(xiàn)出極大參與熱情，大學生參與公共管理領域不平衡問題突出，不利于大學生的全面發(fā)展。校園治理事務等公共管理活動或多或少帶有政治性或利益色彩，有些大學生入黨動機不純，從眾、功利心等不正當動機嚴重侵蝕大學生參與公共管理的價值，必須警惕此現(xiàn)象的滋生并大范圍蔓延。

（三）缺乏可操作的參與程序規(guī)范為了回應大學生的利益訴求和參與需要，政府、社會和高校有責任搭建多樣化平臺滿足學生合理合法有序表達需求，這是優(yōu)化高校治理體系和治理能力、提升公共管理效能的重要環(huán)節(jié)。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證，但具體的諸如參與行為及渠道、保障制度卻不夠健全，大學生參與公共管理過程普遍缺乏相應的制度規(guī)范，參與主體、內容以及路徑均沒有具體可操作的程序規(guī)范[3]，導致大學生參與無門、無序參與的現(xiàn)象，亟須制定并不斷完善相關的程序機制保障大學生參與公共管理常態(tài)化、規(guī)范化。

四、基于OBE理念的大學生參與公共管理路徑

（一）提高大學生公共參與的政治素養(yǎng)針對現(xiàn)階段部分大學生參與公共管理動機異化的現(xiàn)象，高校應當切實加強對大學生公共參與的政治素養(yǎng)教育。首先，在“行政管理學”等課程教學中，應適當講授公共參與倫理與素養(yǎng)的環(huán)節(jié)，引導學生樹立正確的政治認知與公共參與心態(tài)。其次，優(yōu)化師資結構與知識引領。通過邀請校內外公共參與實踐豐富的專家學者分享知識與經歷，開展相關知識講座。最后，提升教師的參與素養(yǎng)與能力。教師要不斷提升自身參與素養(yǎng)和能力，借助多樣化實踐平臺積累公共參與知識和經驗，在與學生互動中指導大學生的參與過程與管理能力。

（二）加強大學生群體參與意識和能力的培養(yǎng)加強大學生群體參與意識和能力的培養(yǎng)，有助于為我國民主化發(fā)展注入強勁動力。一方面，要強化大學生參與公共管理的主體意識。“行政管理學”在開展參與理論知識及實踐教學的同時，必須加強大學生現(xiàn)代參與意識的教育，提高大學生對現(xiàn)有公共管理過程的參與制度、規(guī)范的認知程度，引導學生積極投身校內外公共管理過程。另一方面，通過以賽促教、以賽促學、以賽促練，發(fā)揮導師制的引領作用，增強“行政管理學”等公共管理類課程的教學效果。借助學院舉辦以及專業(yè)開展的各種公共管理類品牌活動，更好地讓學生在互動參與的過程中強化參與意識和增長參與才能。

篇(2)

論文摘要 公共管理可以從理論和實踐兩個層面來理解，公共管理實踐指政府制定公共政策，提供公共服務的活動，公共管理理論則是指探究政府及其他公共組織活動規(guī)律的學科體系。現(xiàn)階段，伴隨著市場化、信息化以及知識經濟時代的來臨，我國的公共管理實踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，我國的公共管理理論應當不斷推進其在信息化、社會化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服務于我國的公共管理實踐。

論文關鍵詞 公共管理實踐 公共管理理論 公共服務 全球化 本土化

一、引言

公共管理既是一種實踐，也是一種研究。作為一種實踐的公共管理是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起處理公共事務，提供公共產品和服務的活動；作為一種研究的公共管理是指探究政府及其他公共組織的價值定位和活動規(guī)律的一門學科體系。

改革開放以來，我國經濟社會迅速發(fā)展，綜合國力不斷提升，人民生活水平不斷提高，并初步確立了社會主義市場經濟體制。正是在這種背景之下，我國包括行政管理專業(yè)在內的公共管理學科得到了恢復和發(fā)展。進入21世紀以來，我國進一步深化行政體制改革，信息技術飛速發(fā)展，社會利益主體日益多元化；此外，與西方國家相比，受我國社會文化環(huán)境的影響，我國的公共管理問題漸趨個性化。日益復雜的經濟社會環(huán)境對我國的公共管理實踐提出了挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)為公共管理學科的發(fā)展提供了空前的歷史機遇，并進一步指明了我國公共管理學科的發(fā)展趨勢。

二、我國公共管理實踐面臨的挑戰(zhàn)

上世紀八九十年代以來，伴隨著市場化、信息化以及知識經濟時代的來臨，我國的公共管理得到迅速發(fā)展。在新的形勢下，我國的公共管理實踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）電子政務等新興科技興起，公共管理日趨公開、透明

互聯(lián)網(wǎng)等信息技術的發(fā)展為電子政務提供了技術支持，電子政務進一步推動了公共管理的公開性、透明性。20世紀八九十年代以來，西方發(fā)達國家進入了運用信息技術進行政府公共管理的新階段。進入21世紀，隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入普及，電子政務逐漸成為公共管理的新形式和新手段。

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術為我國公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社會中，政府不能再像過去那樣壟斷信息，這對公民的民主意識和參與意識也起到了促進作用。我國的信息技術發(fā)展非常迅速，互聯(lián)網(wǎng)在公共管理領域的運用也日益增多。1999年，我國開啟了“政府上網(wǎng)工程”，各級政府門戶網(wǎng)站逐步建立，公開的內容也不斷增加。電子政務的發(fā)展要求對我國的公共管理實踐提出了挑戰(zhàn)。

（二）社會發(fā)育程度不斷提高，公共管理的參與主體日益多元化

我國傳統(tǒng)的公共管理實踐是政府包攬一切，公共管理的主體主要是各級政府部門，作為客體的社會公民缺少選擇和參與公共管理的權利與途徑，處于“被動接受”的地位。20世紀八九十年代以來，隨著我國市場經濟體制建設的不斷深入，社會主體多元化的利益格局逐漸形成。在政府與社會的關系方面，我國進行一系列的社會改革，社會的主體和參與意識不斷增強；在政府與市場的關系方面，我國建立了社會主義市場經濟體制，明確了市場配置資源的基礎性地位，作為生產經營主體的各類企業(yè)不斷發(fā)展。

社會發(fā)育程度的不斷提高，使得公共管理的參與主體日益多元化，既包括作為核心主體的政府，也包括由非營利組織、社區(qū)自治組織等第三部門，還包括企業(yè)和公民。在新的歷史條件下，政府如何不斷地進行自我革新，提高服務水平，滿足各類社會主體的參與意愿成為公共管理實踐的重大挑戰(zhàn)。

（三）加入世貿組織以來，全球化對我國的公共政策與公共服務提出新的挑戰(zhàn)

二十一世紀以來，經濟全球化更加深入發(fā)展，資本、知識、勞動力等生產要素在全球范圍內的自由流動日益加快，世界各國在經濟、政治、文化等方面相互滲透、相互依存。全球化的發(fā)展趨勢對各國的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我國正式加入世界貿易組織，對我國的公共政策制定和公共服務能力提出了新的挑戰(zhàn)。

在公共政策制定方面，我國傳統(tǒng)的公共政策大多是按照國內經濟社會發(fā)展的狀況而制定，缺少對國際環(huán)境的考察；加入世貿組織后，我國在制定公共政策時就必須遵循世貿組織的規(guī)則和要求，在此環(huán)境下制定符合本國實際需求的各項政策。在公共服務方面，我國傳統(tǒng)的公共服務壟斷現(xiàn)象嚴重，服務效率低下；加入世貿組織后，我國就必須按照WTO的規(guī)則開放某些服務領域，打破公共部門的壟斷，創(chuàng)新公共服務提供的方式和手段。

（四）我國的經濟社會有其特殊性，公共管理實踐應講求本土特色

滿足社會經濟發(fā)展的需要，解決不斷出現(xiàn)的實際問題，是公共管理的要義所在。現(xiàn)代公共管理的理論與實踐經驗多來源于西方發(fā)達國家，是對這些國家經濟社會發(fā)展歷程的經驗總結。對于各國的公共管理實踐，既有其共性，也有其個性。

與西方國家相比，我國實行市場經濟體制，經濟運行狀況有相似之處，經濟領域的公共管理實踐因此也有其共性，這些問題基于公共管理的一般理論可以得到很好地解決；然而在政治等領域，我國又有其特殊性，公共管理實踐因此也有其個性。此外，我國幅員遼闊，東中西部發(fā)展十分不均衡，差異很大，因此我國的各區(qū)域之間也都有其自身的特殊性。這就要求我國的公共管理應理論與實踐當講求本土特色，將公共管理的一般理論與我國的具體實際相結合。

（五）社會問題日益復雜，公共管理創(chuàng)新成為我國面臨的重要課題

就國內環(huán)境來看，隨著經濟體制和政治體制改革的深入，我國各種公共問題日益復雜多變，并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡化、技術化等的新特點；就國際環(huán)境來看，隨著經濟全球化的發(fā)展，世界各國的經濟合作與政治聯(lián)系日益緊密。此外，隨著科技的發(fā)展，信息技術已滲透到社會生活的多個層面，對我國的公共管理實踐提出了新的要求。在此背景下，我國公共管理實踐面臨的形勢和任務發(fā)生了巨大變化。為順應時代的發(fā)展要求，為社會公眾提供良好的公共產品和公共服務，就需要我國對公共管理的方式、手段等方面進行創(chuàng)新。

三、我國公共管理理論的發(fā)展趨勢

面對電子政務的興起、社會發(fā)育程度的不斷提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我國的公共管理理論應當不斷推進其在信息化、社會化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服務于我國的公共管理實踐。

（一）公共管理理論的信息化研究

電子政務等信息技術的發(fā)展對公共管理的實際運作方式及社會民主制度將產生深遠的影響。一方面，信息技術的發(fā)展提高了政府公共服務和機構運行的效率；另一方面，電子政務也增進了公共組織、公眾與政府之間的信息交流。

在信息化的新形勢下，傳統(tǒng)的公共管理理論和研究方法都將面臨重大的變化。一方面，公共管理理論要深入研究信息化將如何更好地提高公共服務的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技術提高公民參與公共管理的質量和水平。在電子政務成為公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究變得日益緊迫。

（二）公共管理理論的社會化研究

公共管理參與主體的多元化使得政府的公共管理方式發(fā)生根本改變。一方面，政府要改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將一些政府職能通過向社會轉移或公共組織轉移；另一方面，政府的公共決策以滿足社會公共利益為目的，因此應促進多元主體以多樣化的方式進行合作。

公共管理理論的社會化研究對傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共管理理論構成了挑戰(zhàn)。一方面，社會化研究要求對政府公共事務的類型和性質進行深入分析，探究公共管理社會化的基本原則和程序；另一方面，公共管理社會化本質是公共管理民主化，這就要求在新形勢下對民主、公民權利進行剖析，并對如何提高多元主體的參與能力進行分析。

（三）公共管理理論的全球化研究

經濟全球化的深入發(fā)展，對我國公共政策的制定與公共服務的提供提出了新的要求，我國的公共管理實踐需要進行深刻的變革。相應地，在公共管理的理論研究中，我國應重視公共管理的全球化研究，推動理論的革新與發(fā)展。

首先，在全球化背景下，有效維護我國的國家主權和人民利益，積極參與全球化的政治參與體制，是我國公共管理理論研究的重大議題。其次，全球化推動我國傳統(tǒng)公共政策理論的變革，在政策環(huán)境研究時，要更加注重對國際政治、經濟環(huán)境的分析。再者，公共管理理論要進一步深化對各類公共服務提供主體及其能力的分析，推動公共服務提供方式及手段等方面的理論發(fā)展。

（四）公共管理理論的本土化研究

公共管理理論的本土化研究有著重大意義。一方面，本土化研究有助于在我國特殊的政治社會背景下促進公共管理實踐的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于豐富公共管理的理論體系，促進學科水平的豐富和發(fā)展。

為促進我國公共管理理論的本土化研究，一方面，要認真把握公共管理的一般理論，尤其要學習公共管理理論的最新成果，這是進行本土化研究的基礎和前提；另一方面，在我國的公共管理實踐中總結具有中國本土化特征的公共管理理論，并在此基礎上進行理論建構，形成公共管理研究領域的“中國風格”。

（五）公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展

在國際、國內的政策環(huán)境下，面對日益復雜的社會問題，以及公共管理理論信息化、社會化、全球化和本土化的發(fā)展趨勢，我國的公共管理必須進行理論創(chuàng)新，并通過理論的創(chuàng)新和指導公共管理實踐的發(fā)展。

一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社區(qū)治理等公共管理基礎理論的研究，為公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展奠定堅實的基礎；另一方面，面對我國日益復雜的公共管理問題，結合公共管理的發(fā)展趨勢，要在明確核心價值的基礎上不斷拓展公共管理的研究領域，不斷創(chuàng)新公共管理的方式、方法，為我國的公共管理實踐提供理論基礎。

篇(3)

    [論文摘要]現(xiàn)時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經濟發(fā)展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系,其責任邊界具有相當?shù)哪：浴＿@種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡管理,在這種公共管理網(wǎng)絡中政府扮演著“元治理”的角色。 

    一、從行政管理、公共行政到公共管理 

    行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進之路。在公私沒有區(qū)分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會公共事務,以實現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統(tǒng)一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現(xiàn)和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時代。 

    二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色 

    現(xiàn)時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸。現(xiàn)時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發(fā)展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

    第一,公民社會是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發(fā)展。 

    第二,公民社會是經濟發(fā)展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環(huán)境。此外,公民社會中的工會、行業(yè)協(xié)會等團體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經濟秩序的作用。 

    第三,公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務,從而使社會公共服務的水平大大提升。 

    第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣,公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態(tài)度、責任與義務,對他人的尊重與關愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。 

    第五,公民社會是社會穩(wěn)定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構,它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結構,它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調節(jié)器”。 

    三、公共管理;政府與公民社會的合作管理 

    公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系,通過協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。 

    第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務,在某些領域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn),政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。” 

    第二,公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：浴９补芾碡熑芜吔绲哪：员憩F(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領域的進軍,公共領域和市場領域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中,涌現(xiàn)了所謂非營利組織、志愿團體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔的公共管理責任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。 

    第三,多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系,所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。 

篇(4)

公共管理精神是指現(xiàn)代市場經濟和公民社會之中，以基本的道德和政治的層面為導向的，以全體公民和社會的整體生存和發(fā)展為依據(jù)的價值取向，公共管理精神包含著民族、平等、自由和秩序等一系列的最基本的目標和追求。現(xiàn)代社會對公共管理的定位，是對公共利益的奉獻精神和公共權力的正確的觀念以及對公共規(guī)則的恪守。對于合格的公共管理人才而言，公共 管理的知識和技能是密不可分的，如果缺少公共的知識，就在工作崗位中無法完成工作任務，而缺少公共管理精神的話，就會受到社會不良風氣的影響，甚至走上不良的道路。那么，現(xiàn)在社會如何培養(yǎng)公共管理人才的精神。

公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才應具備獻身公共利益的價值追求，這是推動其履行責任的動力，在社會中，每個公民都有維護和促進公共利益的義務，但是作為掌握公共資源的公共管理者來說，其崗位的特殊性和角色的任務定義，決定其最大的責任就是職業(yè)使命和責任，就是最大限度的促進社會的福利和增進社會的利益，真正的為人民謀利益。如果缺少對公共利益的奉獻精神，在工作的執(zhí)行中，就會缺少激情和責任感。

公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才還應樹立恪守公共規(guī)制和秩序的意識，這是公用管理的前提和首要的條件。公共規(guī)則和公共秩序是現(xiàn)代社會良性發(fā)展和運行的前提條件，公用管理者不但是公共秩序的維護者和執(zhí)行者，也是遵守公共秩序的示范，所以，公共管理專業(yè)的人才在培養(yǎng)的過程中首先的樹立遵守公共秩序的意識。

篇(5)

 

公共管理運用經濟、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服務品質和政府績效，從而為公眾帶來福利和公共利益。它能夠源源不斷為社會大眾帶來利益，社會是一個充滿著矛盾和麻煩的共同體，面對這層出不窮的事務才體現(xiàn)出公共管理的價值，并能采取方法解決而推動社會更好的發(fā)展。當出現(xiàn)無競爭、不公平、內在性的一些無法客服解決的困境時，我們需要做出抉擇盡快解決困境找出出路完善公共管理。

 

一、公共管理的概述及意義

 

“新公共管理”這一理論在全球范圍內引起了熱烈的爭議，胡德也被成為“執(zhí)著的評論家”。很多學者也對新公共管理進行了一翻評論，有人評論：新公共管理的出現(xiàn)是公共管理部門中的一種全新體系。有的學者認為：企業(yè)家征服模式是一場不可避免的轉變，他不是一時流行的風尚，而是使全世界都有了一定程度上的變革;也出現(xiàn)了很多認為公共管理超出了傳統(tǒng)官僚制而形成一種新的全球模式。公共管理是一門對管理學、經濟學、政治學、社會學等多學科原理概念和方法來探討研究公共組織特別是政府組織的管理活動以及規(guī)律的學科體系。公共管理是通過公共組織所提供的公共物品和服務進行的活動，公共管理關注的不是辦理步驟、程序及按照管理人員所提示的辦法以及內部取向，而是進一步注重最終的結果以及對結果所獲得的個人義務和責任。可以理解為公共管理的研究范圍。公共管理不僅研究政府機關特別是行政官僚，而且把研究范圍擴大到非營利組織及私人部門的公共方面。公共管理的意義是公共組織對社會公共事務進行的管理。因為平時公共事務繁瑣龐雜，公共事務包括國家公共事務、社會公共事務和政府公共事務，所以，盡量把各種公共管理歸結到國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。就是國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理這強大的三者共同組成了一個巨大的有機統(tǒng)一的公共管理模式。我們不但要從其本性去認清它們的差異，還要從共性去概括三者的同一性，用共性與本性相聯(lián)結的辯證法去把握公共管理的真諦。公共管理有著多元的有社會公共組織和其他組織的兩大主題，用全速擴大的社會公共事務為客體，使社會和個人公共利益得以體現(xiàn)，不斷的協(xié)調和促進社會能夠和諧發(fā)展，這是我們公共管理對社會以及大眾的重要責任和義務。

 

二、公共管理所面臨的困難

 

(一)市場化管理的經濟壓力。

 

我國公共管理受到市場經濟體制的財政壓力，每年我國用于公共事業(yè)建設、事業(yè)基礎設施、百姓醫(yī)療、公共服務等支出要遠遠高出一萬億元，外國也比比皆是，這也堪稱是一種全球性的問題。

 

(二)制度和觀念的制約。

 

我國的公共管理制度還不是特別健全尚未達到公平、公正，一些投標招標等工作也沒有嚴格的管理，不能做到公共服務和管理建設的初衷，反而會迫使形成公共產品質量出現(xiàn)問題，價格不合理等現(xiàn)象，在強化公共管理制度需要意識到我國公共管理與公共服務制度的現(xiàn)狀。也有很多人想改變這種觀念狀態(tài)，但是也會阻礙其發(fā)展，導致對政府產生一些質疑和不滿，所以，公共事業(yè)服務在一定意義上的制約還是需要得到大眾的關注。

 

(三)治理體系帶來的困境。

 

與民營部門相比，政府部門屬于一種比較安穩(wěn)的工作機構，沒有嚴格的管理，由于這樣的制度我國需要倡導提高政府公務人員的素質和內涵，所以精兵簡政這一政策在過去比較流行，但從中也往往忽視了對工作人員素質的提高，需要對公共管理的進一步創(chuàng)新。不僅有對行政機構的改革，還需要補充制度完善公務員專業(yè)具備知識、盡的責任和義務做到盡職盡責、忠于職守自己的崗位，了解自己職位的意義并且時刻銘記為人民服務的理念，不斷提高自我，關心百姓和國家利益。

 

三、公共管理改革的出路

 

(一)公共管理與公共服務市場化并重。

 

對公共管理進行管理是存在一定難度的，需借鑒歐洲公共管理的成功之路，共同關注公共管理和公共服務市場化的實踐，根據(jù)我國的根本國情并利用前輩的經驗和外國的實踐教訓來指導公共管理體系和公共管理職能的應用，采用一定的方法把理論性的方法應用到實踐當中，公共管理者要冷靜的思考，避免急于求成而事半功倍，應該在各界提供一定的支持和幫助，投入大量的經歷對改革中遇到的困難進行處理，使公共服務更好、更方便的服務于大眾，不圖于改革速度快，只在于公共管理能夠穩(wěn)定健康長期的發(fā)展。

 

(二)提升對公共管理的現(xiàn)代技術。

 

做好公共管理就要保持技術方法的使用，應急管理技術、法治民主管理體系、科學決策技術等創(chuàng)新技術管理，這些更新不斷的制度模式為公共管理技術提供著保障，所以，要加強對其不斷的創(chuàng)新和利用，改變過去陳舊的想法更新思路拓展新鮮事物，是公共管理引入到另一種管理模式，摒棄舊習俗實現(xiàn)新想法，關聯(lián)各行各業(yè)高新技術共同創(chuàng)造新公共管理的天空。

 

(三)實現(xiàn)公共管理生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

 

如要使這個大社會可持續(xù)發(fā)展需要注意社會公眾的積極參與和配合，如早在西方的新社會運動、社區(qū)控制運動等，這些運動都是在現(xiàn)代社會的構建下完成的，這種公眾互動的方式也是一種公共管理的體現(xiàn)。需要公共管理者與大眾之間協(xié)作共同達成最終目標，同時雙方保障資源共享保持必要的溝通，有爭議就通過雙方談判和協(xié)商，公平公開的化解矛盾，得以達到可持續(xù)化的公共管理發(fā)展。

 

通過對公共管理遇到困境和矛盾的分析和解決辦法，有望找到相應的出路，公共管理為我們提供了眾多公共利益，雖然還有一些不足之處還需要更正，但公共管理者也在不斷的努力為大眾創(chuàng)造更多的利益。通過公共管理不斷的進步和付出，終有一天也將會走出困境找到出路，對公共管理的研究和探討有重大的理論和實際意義。

篇(6)

論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學這門學科，但是，公共管理倫理學的建立對于倫理學發(fā)展史有著轉折的意義，他把倫理學轉化為一門從事制度設計和制度安排的科學，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設計和安排。公共管理倫理學既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學，也是關于公共管理者職業(yè)倫理規(guī)定的理論。從學科發(fā)展的角度看，公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發(fā)展的一種新的形態(tài)。

一、公共管理倫理學的歷史前提和現(xiàn)實基礎

我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領域中，從20世紀80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運動在全球范圍內持續(xù)地展開。在西方國家，行政改革運動在理論上的表現(xiàn)也被稱作為“新公共管理運動”，事實上，作為這場行政改革運動的實踐走向和理論探索的結果則把一種新型的社會治理模式呈現(xiàn)到了我們的面前。在我國，學術界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進程中，我們發(fā)現(xiàn)，公共管理并不是來自于行政改革運動的主觀創(chuàng)造，反而恰恰是人類社會向后工業(yè)社會轉型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。

倫理學是一門有著悠久歷史的古老學科。但是，人類社會并不因為有了倫理學就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現(xiàn)了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型的時刻，我們研究倫理學與以往對倫理學的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發(fā)現(xiàn)人類社會倫理化的途徑，是要探討進行道德制度設計和安排的可能性。

當人類進人農業(yè)文明的時代，在制度上，人類所發(fā)明的是一種“權治”的社會治理模式，隨著工業(yè)文明的出現(xiàn)，人類開始了“法治”的社會治理模式建構，只是到了后工業(yè)社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設。人類社會向后工業(yè)社會的轉型，把倫理學研究推到了人文社會科學研究的前沿，催生了倫理學的一種新的形態(tài)—公共管理倫理學。因而，公共管理倫理學首先是關于后工業(yè)社會中社會治理的基礎性科學，他通過對后工業(yè)社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業(yè)社會制度體系設計的構想，提出整個后工業(yè)社會的生活原則和理念。當然，在社會治理職業(yè)活動的意義上，公共管理倫理學又是一門關于后工業(yè)社會公共管理的職業(yè)倫理學.探討公共管理職業(yè)活動中的服務精神和合作機制。

西方的科學發(fā)展史與中國的科學發(fā)展史不同。在西方，亞里士多德開辟了這樣一個傳統(tǒng)，那就是把古希臘早期的以倫理精神為內核的世界觀分解開來，建立起分門別類的專門學科。而中國歷史上的科學探索，一直是在倫理觀的框架下進行的。甚至可以斷言，在中國歷史上，只存在著一門學科，那就是倫理學，一切學問都可以最終歸結為倫理道德的學問。也就是說，西方國家的倫理學與政治學分化之后，倫理主要是一種生活倫理，近代社會的倫理尤其具有明顯的生活倫理特征。在中國傳統(tǒng)社會，沒有倫理與政治的區(qū)分，因而，倫理更多地服務于社會治理的需要。在一定程度上，可以說中國的倫理就是一種“治理倫理”。公共管理倫理學思考的正是公共管理這種新型社會治理模式中的倫理問題，在形式上，他與中國古代的治理倫理有著相似的特征，但是，在本質上是根本不同的，公共管理倫理學對社會治理一切方面的思考，都從公共管理的需要出發(fā)。

從公共管理倫理學產生的歷史背景來看，在人類向21世紀邁進的過程中，公共管理研究成為社會科學體系中的一個新的領域，探討公共管理關系和行為并對這些關系和行為加以規(guī)范，已經成為公共管理學這門新興學科的緊迫任務。對公共管理關系和行為的規(guī)范需要借助于倫理的作用，即通過揭示公共管理中的倫理關系，實現(xiàn)公共管理制度的倫理化，同時，喚醒公共管理者的倫理精神，使他們懷著道德信念投人到公共管理的活動中來。公共管理的倫理規(guī)范是建立在對公共管理的科學認識的基礎上的，公共管理體系在德治的治理結構中同時包容著德治、法治和權治三個方面的內容，在公共管理活動中，倫理規(guī)范與科學管理和依法管理是互為前提的，三者相互滲透，完整地體現(xiàn)在公共管理的制度和行為體系中。

二、公共管理倫理學研究是一個全新的課題

雖然倫理學有著悠久的歷史，但公共管理倫理學的研究卻是一個全新的課題，他是在公共管理社會化的過程中被突出出來的時代課題。公共管理倫理學的前身是行政倫理學，是在行政倫理學研究中發(fā)展起來的。但是，公共管理倫理學又不同于行政倫理學，因為，行政倫理學主要集中在公共行政人員的職業(yè)道德方面的研究，而公共管理倫理學既是公共管理的職業(yè)倫理學又是倫理學的一種新的形態(tài)。一方面，公共管理倫理學在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發(fā)現(xiàn)倫理社會所應擁有的全新的社會倫理結構，探討社會治理制度倫理化的基礎和基本原則，不同于行政倫理學的職業(yè)倫理學定位;另一方面，公共管理倫理學又把重心放在公共管理者的職業(yè)道德研究上，研究公共管理者職業(yè)道德生成的基礎和前提，對行政倫理學又有著繼承關系。

公共管理倫理學的研究服務于公共管理體系的建立和完善，同時，也擔負著對公共管理這一特殊領域加以理論認識的任務。在微觀的層面上，公共管理倫理學通過研究公共管理與一般管理、行政管理的聯(lián)系與區(qū)別，把握公共管理活動中的倫理關系，思考公共管理制度倫理化的可能性;在宏觀的層面上，公共管理倫理學揭示從統(tǒng)治型社會治理模式到管理型社會治理模式再到服務型社會治理模式的客觀歷史必然性，把公共管理這種新型的社會治理模式放在人類社會治理結構發(fā)展的總的歷史進程中來加以考察，揭示公共管理作為服務型社會治理模式的基本特征、性質和內容。當然，在當前，最具現(xiàn)實意義的無疑是對公共管理活動道德化的前提和基礎加以探討，盡可能地去尋找公共管理活動道德化的現(xiàn)實保障機制。

把公共管理倫理學與一般倫理學進行比較，可以發(fā)現(xiàn):如果說一般倫理學以道德為研究對象，力求認識“道”而內得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理倫理學則主要是研究公共管理者如何在公共管理的過程中自覺地接受道德規(guī)范，使公共管理活動貫穿著倫理精神等問題。也就是說，學習和研究公共管理倫理學是為了獲得迎接現(xiàn)代公共管理必備的理論素質和道德素養(yǎng)。因為，公共管理是一種特殊的職業(yè)，公共管理的目的是為了公共利益的實現(xiàn)。在一切社會職業(yè)活動中，公共管理最直接服務于公共利益實現(xiàn)的目的，公共管理主體的道德素養(yǎng)也是一切職業(yè)活動中最具現(xiàn)實意義的因素，無論直接地針對于公共利益的實現(xiàn)，還是針對于社會生活的示范性影響，都能夠發(fā)揮極其重要的作用。

從人類社會發(fā)展史的角度來看，如果說早期的人類社會處于一種自然和諧的狀態(tài)和從屬于美的原則的話，那么隨著人類的遷徙和雜居，社會出現(xiàn)了等級化，人們之間的等級化關系所要接受的是權力的直接控制，同時，在權力的邊緣地帶，要求道德的廣泛介人。進人近代社會，工業(yè)化造就的社會治理模式把人與人的社會關系納人到了科學結構之中.在這種科學結構的基礎上，整個社會以法制的形式出現(xiàn)。公共管理的出現(xiàn)，表明人類的社會治理第一次建立在倫理關系的基礎上了，公共管理屬于一種以道德為軸心的管理模式，公共管理的職業(yè)活動必須接受道德的規(guī)范，公共管理的特殊性也要求擔負著這種管理活動的社會治理者必須具有較高的道德素養(yǎng)。所以，在公共管理學的學科建設中，公共管理倫理學的研究有著特別重要的意義。

三、公共管理倫理學的學科性質

在社會治理的意義上，公共管理中的倫理關系是具有普遍性的關系，公共管理中的倫理精神是一種普遍精神，在整個公共管理學的學科體系中，都貫穿著倫理精神;公共管理的服務定位決定了公共管理的制度、程序和行為體系都必然是倫理精神的實現(xiàn)，是處處體現(xiàn)著倫理價值的新型模式。因此，公共管理倫理學研究是公共管理學學科體系中最主要和最基本的內容之一。易言之，公共管理的服務定位如何確定?公共管理關系的倫理性質如何得以認識?管理制度和程序的設計如何實現(xiàn)道德化?管理主體在結構上如何體現(xiàn)道德原則?管理者的行為如何獲得有效的道德規(guī)范?所有這些問題，都需要由公共管理倫理學來作出回答。

公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發(fā)展的一種新的形態(tài)。在某種意義上，公共管理倫理學是一門具有普遍意義的倫理學，他把整個后工業(yè)社會的社會生活都納人到自己的視野中來，從而成為后工業(yè)社會人文社會科學體系中的一門基礎性學科。倫理學有著繼承與創(chuàng)新的問題，一門職業(yè)倫理學必然要研究其特殊的職業(yè)倫理關系，并反映著其職業(yè)的特殊倫理需要。但是，任何一門職業(yè)倫理學都必然“分有”著一般倫理學的基本原則和理念。同樣，每一個時代的倫理學也是這樣，不是對人類文明中的倫理學成就的重建，而是繼承中的再造。公共管理倫理學在職業(yè)道德要求中創(chuàng)造性地弘揚一般倫理學的現(xiàn)念，一方面，他遵循一般倫理學中的一切有益于現(xiàn)代社會生活的基本原則;另一方面，他敏銳地捕捉時代倫理關系的新內容、積極地發(fā)現(xiàn)時代進步中呈現(xiàn)出來的新的道德觀念和要求，自覺地加強和鞏固公共管理賴以確立的倫理基礎。

以往的職業(yè)活動都或多或少地與個體意義上的私人生活相分離，做人有做人的道德，從業(yè)有從業(yè)的道德。雖然倫理學希望把他們統(tǒng)一起來，但是，一旦需要對具體的職業(yè)道德作出專門表述的時候，就不得不突出職業(yè)道德的特殊性，以至于職業(yè)道德成為特殊的道德規(guī)范系統(tǒng)，職業(yè)倫理學也因而有著具體的研究對象和內容。公共管理倫理學要求公共管理者把做人與從業(yè)統(tǒng)一起來，把個人生活與職業(yè)活動統(tǒng)一起來。這樣一來，公共管理倫理學作為一門職業(yè)倫理學就有著不同于以往職業(yè)倫理學的特定內涵。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學，實際上就是關于職業(yè)的倫理學，是對職業(yè)的道德規(guī)定，至于職業(yè)活動之外的因素，是不在其研究對象之中的。公共管理倫理學所關注的恰恰是作為從業(yè)者整體的人，而不是抽象掉了他的生活內容的職業(yè)活動者。即使公共管理倫理學談論的是公共管理者個體，也是把他作為一個整體的人來看待的，即把他看作為他的職業(yè)活動與他的全部社會生活和個人生活統(tǒng)一在一起的整體。在公共管理者整體的意義上，是把他們作為一個特殊的職業(yè)群體來認識的。即把他們看作為從事公共管理職業(yè)的人群，在他們之間由于公共管理這一職業(yè)的原因而生成了倫理關系，關于他們行為的規(guī)范無非是由這些倫理關系決定的。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學并不真正地去考察職業(yè)群體，他即使看到了同一職業(yè)活動中的人群，也是把他們看作由于職業(yè)分工的原因而把他們聯(lián)系在一起的人群，他們之間是否存在著客觀的倫理關系，并不是考慮的內容，反而只滿足于把一些倫理原則和道德規(guī)范加予這個人群，由于這些原則和規(guī)范并不是從這個人群的倫理關系中產生出來的，所以往往并不真正適應于其職業(yè)的倫理要求。由于存在著這些不同，公共管理倫理學顯然是一門全新的職業(yè)倫理學。

四、公共管理倫理學的研究視角

探討職業(yè)倫理關系和認1，‘職業(yè)道德規(guī)范一直是倫理學家們的重要研究內容之一。但是，以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業(yè)倫理關系基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎上所形成的全部職業(yè)關系的一個方面。同樣，職業(yè)道德規(guī)范也主要是指那些不同于一般性社會道德規(guī)范的專屬于規(guī)范職業(yè)行為的準則，或者說，是一般性社會道德規(guī)范的具體化。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎上的職業(yè)活動與以往的職業(yè)活動有著根本性的不同。所以，對于這種職業(yè)活動中包含著的職業(yè)倫理關系以及這些職業(yè)活動中的行為準則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學所面對的就是研究這種新型職業(yè)倫理關系和職業(yè)道德規(guī)范的任務，他在繼承以往所有倫理學的積極成就的基礎上，需要實現(xiàn)研究視角的創(chuàng)新。

公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產生的。所以，公共管理學對傳統(tǒng)的行政管理有著繼承性，行政管理學的學科建設經驗、理論研究成就和管理方法和技術等，都可以在公共管理學的學科發(fā)展中發(fā)揮作用。但是，在公共管理倫理學研究中，可資借鑒的因素并不多。雖然在“新公共行政運動”的啟發(fā)下，國外也提出了行政倫理學研究的愿望。但傳統(tǒng)的行政管理在本質上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融人行政管理學科體系中的行政倫理學研究，也一直未能確立起自己應有的學科地位。20世紀80年代以來的一些在“行政倫理學”名義下作出的探討，也僅僅停留在對行政責任的實現(xiàn)方式方面提出道德化建議。這就決定了公共管理倫理學研究必須具有開創(chuàng)性研究的思想準備。

公共管理作為現(xiàn)代職業(yè)活動，蘊含于其中的社會關系是復雜的，對公共管理行為體系的規(guī)范也是多樣的，倫理關系和道德規(guī)范是其中的一個方面，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關系是貫穿于公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關系，而公共管理活動的道德規(guī)范則主要是關于公共管理者個人的行為規(guī)范。在這一點上，他不同于法律規(guī)范和公共政策規(guī)范。因為，后者是關于公共管理主體的整體規(guī)范，雖然在現(xiàn)實的管理實踐中，要通過公共管理者的個人來實施法律規(guī)范和公共政策規(guī)范，但個人在這些規(guī)范面前，是作為整體的一部分而存在的。

公共管理中的道德規(guī)范是倫理關系的體現(xiàn)。反過來，倫理關系是通過道德規(guī)范來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關系中的那些有利于公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉化為道德規(guī)范，從而作為一種行為準則而存在。所以，公共管理中的道德規(guī)范在公共管理這一特定的職業(yè)活動領域之內，是對這種特殊的具體的倫理關系認識的結果。當然，公共管理活動也是社會活動的一種類型，他也會從社會的一般道德規(guī)范中汲取那些對該領域有價值的行為準則。即便如此，那些移植進來的道德規(guī)范也與公共管理倫理關系之間有著極大的親和性，是適應和反映了公共管理倫理關系的要求的。

這樣一來，在公共管理的領域中，就有著一個倫理關系如何向道德規(guī)范轉化的問題。社會運行的客觀性證明:只要一個合乎歷史發(fā)展必然性的領域生成了，那么這個領域就會有著強大的“自然”成長的力量，推動著他走向成熟。因而，公共管理中的倫理關系向道德規(guī)范的轉化，是有著客觀必然性的，科學的功能就在于努力把社會發(fā)展中的自然進程轉化為自覺的過程。公共管理倫理學的研究正是出于這樣的目的，希望通過自覺地認識公共管理中的倫理關系，以及倫理關系向道德規(guī)范轉化的機制，推動公共管理道德規(guī)范體系的健全。

五、公共管理倫理學的學科追求

公共管理倫理學作為一門科學，并不準備為公共管理活動確立具體的道德規(guī)范。因為，任何道德規(guī)范的確立都是實踐中的具體過程。公共管理所要探討的是道德規(guī)范生成的機制，即從倫理關系向道德規(guī)范轉化的機制。公共管理倫理學的目的在于揭示公共管理這一職業(yè)活動中的人倫之理。當然，科學是有著教育功能的，但科學的教育功能并不是科學自身所追求的目標，科學所追求的是真理和達到真理的過程，科學的教育功能是在科學研究已經取得了一定成績并被傳播的時候才出現(xiàn)的一種效應。所以，公共管理倫理學的研究并不是出于公共管理職業(yè)道德教育的目的。不過，一俊公共管理倫理學的研究取得進展，是可以滿足這一職業(yè)道德教育需要的。

公共管理倫理學并不肩負公共管理方法的創(chuàng)新和技術的發(fā)明，而是努力追尋公共管理者所應擁有的那些倫理精神和原則。他與行政管理學用科學化、技術化的外衣包裹起來的能力本位主義精神有著根本不同，他并不執(zhí)著于提高公共管理者的社會治理技能，而是把塑造公共管理者的倫理精神放在第一位，這不僅有益于公共管理者的職業(yè)群體整合，而且也有益于整個公共管理體系的社會整合。但是，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學研究也必須站在時代的前沿。從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的過渡必然會給人的社會關系帶來重大變化，人們之間的倫理關系也必然會有著新的內容和新的特征，而倫理關系中任何新質內容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應的道德規(guī)范與之相伴。所以，公共管理中倫理關系的時代性決定了公共管理倫理學需要通過科學創(chuàng)新的方法去提出新的觀點和建構新的理論體系。

公共管理倫理學研究是為公共管理服務的，他是通過對公共管理倫理關系的研究，探討這一職業(yè)活動的道德規(guī)范生成機制，雖然他并不準備提出道德規(guī)范，但科學的研究結果可以使公共管理者獲得公共管理倫理知識的武裝。對于公共管理者來說，將從公共管理學的科學知識體系中認識自我，認識公共管理的職能，認識他同公共管理對象之間的關系，他是在知識體系的邏輯中領悟出自己的行為準則，這與對他實施的職業(yè)道德強化教育有著根本性質的不同的。公共管理倫理學研究公共管理倫理關系時，把設計合乎這種關系客觀需要的公共管理倫理制度作為自己的最高追求。

公共管理倫理學的研究對于公共管理學的學科體系建設來說，是一項基礎性的工作。因為公共管理的服務性質決定了公共管理倫理學與以往的那些從屬于統(tǒng)治和管理秩序的學問不同，公共管理倫理學的首要任務是闡述公共管理的服務精神和活動原則，是在服務宗旨下探討其實現(xiàn)的制度保障手段的可行性等等問題。服務精神是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學來承擔的。其實，公共管理倫理學的基本任務就在于揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務精神，思考這種服務精神轉化為制度設計和制度安排的可能性，發(fā)現(xiàn)公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務精神的實現(xiàn)途徑。也就是說，對于公共管理學的學科體系建設，公共管理倫理學的研究擔負著為整個學科體系確立基本原則和指導思想的任務。公共管理倫理學并不著意于對傳統(tǒng)管理學科的批判，然而，當他準確地把握了公共管理的特征，深人地探討了公共管理中的倫理關系，就可以實現(xiàn)對人類以往的知識體系的揚棄。

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篇(7)

一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展

公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經歷了一個發(fā)展演進的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。

政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現(xiàn)代科學技術來實現(xiàn)政府公共功能目標 ,建設管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。

公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據(jù)了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。

傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環(huán)境的權變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發(fā)展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態(tài) ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。

為了適應公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。

總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。

我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。

以跨學科為基礎的執(zhí)行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業(yè)那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。

這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網(wǎng)絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。

2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領域 、公共性的現(xiàn)代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統(tǒng)治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質 。

3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。

因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據(jù)公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。

公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。

因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發(fā)展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監(jiān)督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發(fā)展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網(wǎng)絡化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務的發(fā)展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網(wǎng)絡來實現(xiàn)權利和履行義務 ;政府通過網(wǎng)絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡完成信息的收集與 。網(wǎng)絡成為公眾實現(xiàn)權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。

5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監(jiān)督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發(fā)展和完善公共責任機制與監(jiān)督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。

三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統(tǒng)治進一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 。現(xiàn)實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。

公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。

具體的經濟環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發(fā)展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。

在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。