序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理思想史范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement ”，

而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在　MBA 中Business

Administration　 譯為“工商管理”，　 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋？也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。如果仔細查閱中外管的相關著作，好象這種理解也不太全面。雖然我們不可過于注重詞義，但確實需要面對現實認真思索一下：“公共管理”與“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“管理”的聯系與區別究竟在哪里？

一、新公共管理運動的啟示

我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到“公民運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能；按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。⑤

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等），這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供?？傊?，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結果。

七十年代美國有許多管院將范圍由企業內部管理擴展到外部的管理，產生了被人們稱之“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策型”的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上并無大的差異，企業管理的技術與完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。

二、中外學者對公共管理基本模式的理解

應該說，國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實質內涵定義為政策、財務管理、人力資源管理、信息管理與對外關系。也有人把公共管理界定為管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會對“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果；高度集權的科層結構已為分權式的管理環境所取代，在分權體制下，不僅關于資源配置和服務供給的決策更強調后者，而且也為民眾和利益集團的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎的更有效的政策結果；它極大地關注由公共部門所直接提供的服務效率，包括在公共部門內部和公共部門之間營建競爭性環境；它強化了公共核心部門的戰略能力，以指導政府的變革，并允許政府自動地、有彈性地、以最低成本對外部變化和各種利益需求作出反應。⑩

我國大陸學者對新公共管理運動的研究仍處于起步階段。多數文章還是以介紹國外研究的現狀為主。我們能看到的有關公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個方面，從他們的著作中摘錄出有關供討論。

1.公共管理（學）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業和所有其他非政府部門、單位的公共事務的管理（其實企業內部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項。（夏書章）(11)公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進社會整體協調，采取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節控制的過程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統的行政學把行政的研究范圍局限于政府行政機關的行政管理活動上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學不僅明確地將其他國家機關（立法、司法機關等）當作研究對象，而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機構的廣義政府，而且還涉及執政黨的機構。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會問題、公共項目、公共財產和資源。社會問題是那些只有屬于政府職責范圍內、需要解決的問題。公共項目是最直接的可見對象。公共財產和資源主要包括公共設施、公共物品和產品、公共信息資源、社會人力資源、公有企業和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個團體、單位、部門都有大體相同或相似的、關系全局和全過程的工作項目，如決策、計劃、組織、人事、領導、協調、監督、財務等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計劃、溝通、協調等基本環節。（陳振明）(18)公共管理是一個由問題確立、解決方案的提出到決策實施和效果評估這樣一個基本過程。計劃、組織、協調和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評述

幾乎所有國內外學者都承認，新公共管的是在國外行政改革的實踐與傳統公共行政學的發展中誕生的。它的產生為完善政府管理提供更有力的基礎。盡管有人把它稱之為公共行政學的分支或者公共行政學的新范式，但它絕不是傳統意義上的公共行政學。

關于公共管理活動的范圍界定，有些學者把它確定為在政府（廣義或狹義）內；有些學者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學者把它再外推到除政府組織外的其他團體、單位，包括在內。因為他們都有共同的關系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動范圍相聯系的就是公共管理主體。對此國外相當多學者仍然認為政府是唯一主體，而國內學者多數都認為是政府以及相關的公共組織。

因為公共管理實質上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質。

資本主義早期，商業的發展與生產的化，使企業逐步成為社會重要的經濟組織形式，一方面競爭成為經濟發展的動力，另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己唯一的目標。那時人們關注的管理實質上是企業管理，而企業管理的本質是以最少的人力和物力來實現目標和任務。這就是說管理，具體到企業管理，它一開始的定位就是效率，即利潤最大化。這需要效率問題。泰勒對這問題的闡述可能更加露骨：“在管理上，勞資雙方在思想要發生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉向盈利增加的數量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈余?！?20)泰勒正是通過他提出的科學管理，以此提高企業的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點。他認為實現管理的高效，具體地說就是要做好“計劃、組織、指揮、協調、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業管理中這些理論又進一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發展史上的科學管理時期。

這種講效率并以效率為中心，強調整個管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎了管理學發展中的全部，因而就產生了國內外絕大多數管理學家對管理的定義：管理可看成是這樣一種活動，即它發揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實現某個目標。（雷恩）(21)每當人們聯合起來去實現某一個目標時，他們就創造了一個組織，它有潛力完成任何一個獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達到特定目標。聯合并指導使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實現目標的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義一直在西方管理學思想史中留下了深深的烙印。至于我們國內的絕大多數管理科學著作，差不多對“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達成組織目標的過程?！?23)這種從企業管理出來的管理思想，在向其他領域外推時，始終都強調以下幾點：1.管理的目標是既定的。2.管理是一個過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財力等。4.實現資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。

人們自然會想到，公共領域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業管理是有區別的，區別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標與企業目標即追求利潤最大化的目標是不同的。公共目標也考慮“效率”因素，但同時還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學管理思想中不僅不可能提到，就是傳統的公共行政管理也很少考慮。正是在這個意義上，新公共行政學才獨樹一幟地把社會公平放在顯赫的位置上。這個學派的努力雖沒有產生預想的結果，但他們所提出的問題是值得人們在公共管理研究中認真思考的。

管理認為，只要在生產過程中把各種資源協調好就能夠實現所獲取的目標最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是，因而管理不會簡單地都表現在資源的協調上。社會問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點。這種從問題出發，以制定與實施解決問題的方案為中心，并需要評價執行效果好壞的思路，正好與公共政策的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。

企業管理為了效率，為了有效地配置資源，其實現手段或者叫做管理的職能是計劃、組織、控制、激勵。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關。但前面已經提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯系密切的公共責任、公共權力、公共道德、公共文化等。

企業管理目標因為非常明確，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標是效率和公平，這既要關注過程又要關注結果。西方從事公共管研究的很多學者，已經充分認識到對結果管理進行研究的意義。公共管理由注重過程轉向注重結果，這無疑是合理的，但關鍵是如何實現過程管理與結果管理的統一，以保證實現效率與公平的統一。

綜上所述，由最早從企業管理中提煉出的“管理”內涵，運用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對象上的差別，又各有其個性的一面。對企業管理來講，管理主體認為企業目標十分清楚，那就是實現利潤最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計劃、組織、控制等環節上，這是一種過程管理。對公共管理來說，其目標是實現效率與公平的統一；除了要掌握好決策、計劃、組織、控制等環節外，還要認真履行公共責任，用好公共權力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會問題，如何增進公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結果管理。也許有人會問，以上所討論的“公共管理”的在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領域，包括企業中的行政活動，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質集中體現于公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業外，多數企業管理的本質是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個“公”字上。我們認為，以營利為目的的企業活動中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔了為社會提供公共產品（服務）的責任，即使它們在管理活動中也有決策、計劃、組織、控制等事關全局和全過程的項目需要做，因為對這些項目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營利為目的是區分企業管理與公共管理的一個必要條件而不是充分條件，關鍵還要看組織活動的宗旨，在根本上是否謀求社會的公共利益。一個組織、小團體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會的公共利益。

【】

①(11)(17)夏書章.公共管理導論［M］.長春： 長春出版社，2000，“導言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陳振明.公共管理學［M］.北京： 人民大學出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起［J］. 北京行政學院學報，1999（3）：5.

④⑤詹中原.新公共管理［M］.：臺灣五南圖書出版公司， 1999，1，10（5）.

⑥Owen E.Hughes，Public Management　&　Administration，　Macmillan Press LTD，1994，58.

⑦⑧⑨黃榮護.公共管理［M］. ：臺灣商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.

⑩David G. Mathiasen， New Public　Management　and　itsCritics， International Public Management Journal，1999，No.2，92.

(13)(15)(16)(19)張良等.公共管理導論［M］. 上海：上海三聯書店，1998，5，49，15（4），21.

(20)李長武.近代西方管理思想史［M］.長春.吉林大學出版社，1991，53.

篇(2)

理論范式的更迭內在地包含了范式間的緊張關系，學術批判正是這種緊張關系的外顯。從行政思想史上看，對政治—行政二分法這一奠基性范式的質疑與學術批判蔓延達百年之久。它們在推動行政學說范式變遷的同時亦保留了政治—行政二分法的部分思想特質。本文試圖運用知識社會學的分析方法，以政治—行政二分到事實—價值二分再到決策—執行二分的演進過程為主線，深入地分析與這些過程存在緊密關系的社會—歷史背景以及學術共同體的一般狀況，以期揭示出政治—行政二分法的思想特質在學術批判所引致范式變遷中的“遺傳生命”，亦展示出一個相對全面的政治—行政關系的范式變遷過程。

一、知識社會學①：一個思想史分析模式的引入

一般認為，知識社會學奠基于馬克斯•舍勒，成熟于卡爾•曼海姆。知識社會學的經典定義認為，它“是一門探討每一個知性立場對其背后分化了的社會群體實在功能性依賴的學科，并且它把追溯各種立場的進化視為己任”［1］61。因此，思想是知識社會學最重要的研究對象，它的目的之一在于揭示思想的演進過程，即在展現思想在內容與形式的變化之時亦揭示出其中思想的“遺傳生命”［1］35另外，它旨在揭示思想的起源與演化對一定社會群體的依賴作用。知識社會學雖然可以追溯至歐洲啟蒙運動以來的懷疑論傳統以及維科的《新科學》，但它主要是在德國和法國的社會學共同體中形成的。曼海姆在將知識社會學與哲學和史學比較的過程中確立了其獨具特色的分析模式，這一分析模式主要由三個部分組成（圖略）：（1）知識社會學持著動態的思想觀，它認為思想的形式與內容會隨著社會與歷史的進程發生變化。與哲學傾向于將對思想史建立在沒有時間性的和絕對的理性之上不同，曼海姆認為，知識社會學應該關注于思想的演化［2］4-5。故此，對政治—行政關系的考察不應局限于最早的政治—行政二分法，而應將視野延伸至這一范式變遷的整個過程。（2）知識社會學認為思想是特定社會—歷史背景的產物，對思想的考察需要借助社會—歷史背景的視角。曼海姆認為，哲學與思想史學都始于一個共同的假設，即“思想的產物總是可以與它的心理學或社會學起源相分離”，而知識社會學對此持相反態度。因此，每一種行政理論范式的出現亦依賴于一定的社會與歷史條件。（3）知識社會學考察的是產生于群體的思想，它認為只有群體而非個人的視角才能真正理解思想。知識社會學所考察的是“從群體行動的背景產生出來的具體的現存思想方式”［3］3-4。知識社會學認為，人的思維方式、思想實際上是他所屬群體的產物，也唯有從社會學的角度才能真正地理解思想。因此，對政治—行政關系范式變遷的分析離不開對學術共同體的考察。在以上分析的基礎上，我們勾勒出了一個考察政治—行政關系范式變遷的知識社會學分析框架。該框架力圖從縱向上展示出政治—行政關系范式在形式與內容上的變遷，揭示出政治—行政二分法的思想特質在此過程中的傳承；并致力于從橫向上較為全面地從社會—歷史背景與學術共同體的外—內雙層結構中揭示出影響政治—行政關系范式變遷的主要因素。社會—歷史背景主要包括時代的實際經驗世界兼其精神氣質兩項內容，學術共同體則主要考察學術立場業已分化的學術群體或學派（為了表達的方便，亦可能選取其代表人物）的主要思想，并審視這些思想對政治—行政關系范式變遷的影響。社會—歷史背景構成了政治—行政關系范式變遷的條件約束，既間接促進范式變遷又設置了變遷限度；學術共同體亦受到社會—歷史背景的條件約束，它是推動政治—行政關系范式變遷的直接動因。用曼海姆的話來說，以上分析進路使得知識社會學擁有了對思想“精確論述”的能力［3］52。知識社會學分析框架的引入，在一定程度上即是為了發揮它的這一優勢，從而相對完整地展現政治—行政關系范式的變遷過程，亦揭示出政治—行政二分法在此過程中的“遺傳生命”。

二、政治—行政關系的范式變遷

根據丁煌［4］、陳世香［5］等人的觀點，我們可以將政治—行政關系的范式變遷分為：政治—行政二分、事實—價值二分與決策—執行二分三個階段。政治—行政二分法在行政思想史中曾經被稱為“美國公共行政的圣經”［6］，然而，對它的質疑與批判之聲亦從未中斷過，這種批判與重構在一定程度上促進了政治—行政關系范式的變遷。威爾遜是學界公認的行政學鼻祖，他于1887年發表的《行政學研究》被認為是行政學的開山之作。作為行政學的創始人，威爾遜最大的學術貢獻在于提出了政治—行政二分法，行政領域的價值中立性使得行政學的獨立及其科學化成為可能。從發生的意義上看，政治—行政二分法主要是從工作性質與從業人員差異的角度，對政治與行政活動進行區分［7］。古德諾在1890年出版的《政治與行政》中從政府功能區分的角度對政治—行政二分法進行了全面而系統的論證。古德諾認為，政府存在著“政治”與“行政”兩種性質不同的功能，“政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執行相關”［8］10。但是，古德諾認識到行政與政治抽象的、絕對的分離在現實中根本就不可能，“政治必須對行政有一定的控制”，因為政治功能對民治政府來說永遠是第一位的［8］14-25。早期行政學者對政治—行政二分法的批判是零散的，這種批判尚未成為一種學術自覺。懷特的《行政學導論》為行政學科學化作出了奠基性貢獻。然而，就行政學研究旨趣而言，懷特認為：“公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務管理中的作用等政治學相結合”［9］。古利克則拒絕接受政治—行政二分法，他通過對政治概念的再定義和行政人員角色扮演的分析指出，行政不應該也不可能從政治/決策中分離出來［10］107-109。行為主義行政學與新公共管理對政治—行政二分法的批判已經走向學術自覺，并且這種批判是全方位的，故而促成了政治—行政關系的范式變遷。（1）行為主義行政學：方法論轉向。以西蒙為代表的行為主義行政學派嘗試從方法論的高度對政治—行政二分法進行理論顛覆。該學派將行政學的研究對象從傳統靜態的原則、程序等轉向了動態的行政行為。西蒙指出，行政行為本質上是組織不斷決策的過程，而決策與政治緊密相關，所以政治—行政二分在理論上無法成立。作為一種理論替換，西蒙提出了事實—價值二分說，認為就政治而言，決策的主要衡量標準是價值因素，對于行政，決策的主要衡量標準是事實因素。（2）新公共管理：概念重塑。新公共管理揚棄了政治—行政二分的觀點，提出了決策—執行二分的新模式，該模式將其理論基礎置于經濟學之上，并在執行層面大量借鑒企業管理的理性模式?？茽柊推嬲J為，行政學主流的學術用語經過由管理到政策，再到治理的過程，政治與行政的邊界已經模糊［11］，因此，語義更明確、外延更易界定的決策與執行分離的觀點登上了歷史舞臺。奧斯本和蓋布勒認為，新公共管理乃是要致力于建立“一種把政策制定（決策）同服務提供（執行）分開的體制”［12］。以上學術批判在很大程度上推動了行政學范式的更迭，但是范式的更迭并不意味著全然的斷裂。從研究對象上看，它們一直都是在圍繞政治—行政關系探討兩者的邊界及其分離的可能與限度。從思維方式上看，外顯為肇始于政治—行政二分法的學科科學化的公共行政現代性思維貫穿了政治—行政關系范式變遷的整個過程。這種理論層面上的科學化趨勢及其內在地對經驗層面的技術化要求，體現了普遍主義的、統一的、可通約的、整合的、總體化的現代主義公共行政的思維模式。

三、政治—行政關系范式變遷：社會—歷史背景與學術共同體

由政治—行政二分到事實—價值二分再到決策—執行二分的變遷，是社會—歷史背景間接推動與設置變遷限度的情況下學術共同體努力建構的結果。其進程展現了“行政科學”之科學性的三個面相：普遍性公理（原則）、自然科學化、公理性假設和數理邏輯。

1.政治—行政二分范式與普遍性公理之行政科學政治—行政二分范式作為行政學現代性敘事的開端與第二次工業革命所引致現代化進程的加快存在直接經驗關聯，工具理性社會蔓延的時代精神氣質為行政管理領域的分離提供了精神動力。這一范式下的行政學試圖以普遍性公理（原則）為其科學性奠定合法性基礎，這與唯理論哲學存在緊密的思想關聯，它并不具備太扎實的科學哲學基礎。①19世紀末20世紀初現代化進程的加快對政治—行政二分提出了要求，既有的政府實踐則賦予了它現實可能性。首先，生產力的發展對行政領域的專業化提出了要求。由于第二次工業革命，政府職能與機構急劇膨脹，威爾遜認為政府活動的困難“正在堆積成無以倫比的高峰”，政府急需行政改革和行政知識，“這就是為什么應該有一門行政科學……的理由之一。”［13］此外，政治領域中的三權分立和政黨制度為行政與政治分離提供了制度基礎。三權分立實際上承認了行政與政治的差異性，也意味著政治對行政的制約；政黨政治與人事更迭所引致的政局動蕩亦迫切地需要相對中立的行政系統。最后，歐洲的行政實踐，如普魯士的任官制度和英國的文官制度等，亦為這一范式的建立提供了一些借鑒。工具理性的社會蔓延作為那一時代重要的精神氣質為行政從政治中分離提供了動力。貝爾甚至認為，一部現代文明史，就是工具理性高歌猛進而價值理性黯然失色的歷史［14］。齊美爾認為，貨幣經濟導致了現實生活的計算性與數學化，進而引致計算型人格的出現［15］。同樣的邏輯，人的工作領域亦面臨著精細謀劃和計算的侵蝕。從現象學的視角看，當“生活世界”被工具理性浸沒的時候，“意向性”發出政治與行政分離的信息，不僅符合邏輯而且也與經驗相符。政治—行政二分范式作為行政學科學化的源頭與唯理論哲學有緊密關系。科學的內在品性是嚴格的數理推論和經驗觀察的對立統一，如巴伯所言，“科學必須既是理性的又是經驗的”［16］。就本質而言，科學的內在張力更多的體現于唯理論與經驗論之爭上來。從思想史的角度看，行政學科學化之路長時間表現為這兩種路向的分離。政治—行政二分范式從根本上來說是偏向唯理論一端的。首先，它表現了行政學對普遍性知識建構的沖動，對普遍性（一般性）行政原則的研究構成了那一時期行政學最重要的表征。威爾遜認為“：行政管理學的目的就在于把行政方法從經驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩定的原理之上”［7］。古德諾認為：“人類畢竟在任何地方和任何歷史時期都是人類，人們的各種政治組織因此必定基本上具有相同的目的，并且必定會為了滿足這些目的而普遍地采取同樣的方式。”［8］4其次，行政領域價值中立使得效率的重要性日益凸顯，并最終上升為普遍性的“效率原則”，而效率從根本上體現的是以理性主義為淵源的合理化邏輯［17］。威爾遜認為，行政學研究的目的之一便是在于政府如何能在花費最少的情況下，以最有效率的方式完成行政活動［18］。在唯理論思想的影響下，政治—行政二分范式的建構已經具備了充分的知識論的基礎。