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篇(1)

伴隨我國區(qū)域發(fā)展的不斷推進，區(qū)域公共管理研究正在得到更多重視。本文以近五年的文獻(xiàn)綜述為基礎(chǔ)，分別從國外研究發(fā)展、國內(nèi)研究進展及趨勢、國內(nèi)典型實例研究三方面，對區(qū)域公共管理研究的現(xiàn)實背景、核心概念、基本觀點、理論進展、具體問題等進行梳理歸納，并對區(qū)域公共管理的未來研究予以展望。

關(guān)鍵詞：

區(qū)域發(fā)展；區(qū)域公共管理；文獻(xiàn)

1引言

二十世紀(jì)后半葉以來，伴隨經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化進程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務(wù)與公共問題持續(xù)涌現(xiàn)，對傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的行政管理造成挑戰(zhàn)。在此背景下，區(qū)域公共管理作為一門新興交叉學(xué)科應(yīng)運而生，迅速引起了一批學(xué)者的關(guān)注與探索。總體看，區(qū)域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運用于歐美有關(guān)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，典型如歐盟各國的一體化發(fā)展研究等。相比之下，區(qū)域公共管理研究在我國產(chǎn)生和興起的時間還不長，尚未形成較為規(guī)范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區(qū)域發(fā)展可分為四個階段[1]。在此過程中，雖然區(qū)域發(fā)展政策不斷調(diào)整、有所平衡，但各種各樣的區(qū)域公共管理問題仍然大量存在，體現(xiàn)出我國區(qū)域發(fā)展及其管理存在著差異化、復(fù)雜化特征。在我國當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的三大增長極[2]。但即使在這些經(jīng)濟一體化發(fā)展程度較高的代表性區(qū)域中，區(qū)域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區(qū)域整體的發(fā)展。因此，梳理國外特別是國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究進展，進而明確我國區(qū)域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。

2國外研究發(fā)展

20世紀(jì)后半期，歐美國家率先開啟了區(qū)域公共管理的研究。總體而言，“歐美學(xué)者對區(qū)域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：

2.1區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究

歐美學(xué)者關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的研究起始于上世紀(jì)五十年代，當(dāng)時“如何發(fā)揮區(qū)域政府或其他區(qū)域組織在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展上的重要作用引起了學(xué)者們的濃厚興趣，區(qū)域發(fā)展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題進行了研究。美國學(xué)者赫希曼指出，“區(qū)域中的核心區(qū)域在發(fā)展中會通過滴漏效應(yīng)帶動周邊區(qū)域發(fā)展。而周邊區(qū)域的資源流入核心區(qū)又拉大了周邊區(qū)域與核心區(qū)的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對發(fā)展中國家區(qū)域發(fā)展失衡問題，劉易斯對“城鄉(xiāng)兩種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中政府的職能和作用進行了分析”[6]。

2.2政府間關(guān)系研究

綜合已有研究[4-6]，西方學(xué)者對政府間關(guān)系更為復(fù)雜的聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)研究相對較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關(guān)系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區(qū)域化的大背景下，國家的政府間關(guān)系發(fā)生了新的變化，地方治理運動凸顯出來。這是因為，民族國家的權(quán)力有相對縮小的趨勢在多層治理結(jié)構(gòu)中，地方組織的功能和作用被大大強化，相對于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應(yīng)型。”[4]。

2.3政府間競爭研究

政府間關(guān)系研究的理論起點是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關(guān)系是難以避免的[4]。結(jié)合現(xiàn)有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經(jīng)濟績效競爭，實質(zhì)也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現(xiàn)在提供有效率的組織經(jīng)濟活動的制度安排和激勵機制上[6]。柯武剛和史漫飛認(rèn)為國家開放政府就會相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對聯(lián)邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。

2.4地區(qū)競爭力和區(qū)域創(chuàng)新研究

在地區(qū)競爭力研究方面，M.波特發(fā)展了如“國家競爭優(yōu)勢”，“地區(qū)的競爭力”等經(jīng)典理論。在“問題區(qū)域”和區(qū)域創(chuàng)新研究中，帕特南、摩根等對其進行了探討。學(xué)者們認(rèn)為：地區(qū)政府公關(guān)制度績效的差異，與地方的社會資本存量息息相關(guān)[4]。帕特南的研究，開創(chuàng)了區(qū)域發(fā)展中的“宏觀社會資本”研究途徑。摩根探討了“學(xué)習(xí)型區(qū)域”問題，認(rèn)為區(qū)域的競爭與發(fā)展要看其制度學(xué)習(xí)、制度模仿和制度創(chuàng)新的潛質(zhì)和能力[6]。

3國內(nèi)研究進展及趨勢

3.1區(qū)域公共管理概念研究

國內(nèi)學(xué)者對“區(qū)域公共管理”概念尚未形成系統(tǒng)的解讀。國內(nèi)現(xiàn)有研究集中在兩方面：一是對“區(qū)域公共管理”概念中“區(qū)域”內(nèi)涵的研究分析；二是梳理區(qū)域公共管理概念與其他相關(guān)概念間的關(guān)系。

3.1.1區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”的含義

區(qū)域公共管理研究建立在“區(qū)域”概念的基礎(chǔ)上，陳瑞蓮等將“區(qū)域”定義為“基于地理或經(jīng)濟邊界的同質(zhì)性區(qū)域，可超出行政區(qū)劃的限制，包含多個行政區(qū)域或?qū)蛹?rdquo;[7]。蔣永甫等在《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中提到，“區(qū)域公共管理研究的區(qū)域更多是由人類經(jīng)濟和政治活動擴展而成的。”梁帥認(rèn)為“公共管理視角下的區(qū)域基于行政區(qū)劃又不被行政區(qū)劃限制”[8]。與以經(jīng)濟區(qū)域作為重點的研究不同，雷穎劍認(rèn)為，“公共管理視角下的區(qū)域既可以是社會區(qū)域和行政區(qū)域，也可是自然區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域，這些不同類型的區(qū)域都有公共管理問題”[9]。總體而言，研究者們對區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”含義的理解較為統(tǒng)一。首先，“區(qū)域”的概念建立在行政區(qū)劃概念的基礎(chǔ)上，并且也以地理區(qū)域或政治區(qū)域的劃分為依據(jù)；其次，強調(diào)一種超越行政區(qū)劃的綜合性概念，且突出了經(jīng)濟區(qū)域的重要作用。

3.1.2區(qū)域研究相關(guān)概念梳理

區(qū)域研究主要涵蓋三個核心概念：“區(qū)域行政”，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域治理”。研究者們通常將區(qū)域公共管理的概念置于整個區(qū)域研究的過程中進行比較分析，從而探討三個概念間的關(guān)系。區(qū)域問題的研究以“區(qū)域行政”概念為基礎(chǔ)，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區(qū)域行政指一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)為促進區(qū)域發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置，提供更優(yōu)的公共服務(wù)”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進行現(xiàn)代治理的社會活動”[6]。劉仁春認(rèn)為，“區(qū)域公共管理是在‘復(fù)雜性社會’生態(tài)環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)多元主體通過多中心混合治理模式提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化而進行的治理制度安排”[11]。伴隨區(qū)域公共管理的發(fā)展，“區(qū)域治理”概念也受到了更多學(xué)者的關(guān)注。楊心怡認(rèn)為“多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益通過談判協(xié)商等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程”[13]。對比相關(guān)概念，“區(qū)域行政”與“區(qū)域公共管理”的區(qū)別體現(xiàn)在管理主體的單一性與多樣性。“區(qū)域行政”強調(diào)以政府作為單一主體而“區(qū)域公共管理”所涵蓋的行動主體內(nèi)容更多元化,“區(qū)域治理”則強調(diào)多元主體的共同治理,三者之間是一個逐步遞進演化的過程。

3.2區(qū)域公共管理研究成果

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要以政府間關(guān)系研究、區(qū)域行政問題探討、區(qū)域創(chuàng)新研究以及實證研究四個研究視角為基礎(chǔ)，對我國區(qū)域公共管理存在的問題及措施進行了研究與探討。

3.2.1政府間關(guān)系研究

有關(guān)政府間關(guān)系的研究，大部分研究者對政府間合作關(guān)系的建立及協(xié)調(diào)進行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展,區(qū)域政府的合作已成為經(jīng)濟全球化時代的重要發(fā)展態(tài)勢”[14]。張緊跟也認(rèn)為，“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系,促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,是我國行政管理實踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學(xué)研究的一個新領(lǐng)域”[15]。林森認(rèn)為，“對地方政府合作的探討有助于落實區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，消除地區(qū)之間的差距，緩和資源浪費矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協(xié)作問題。劉軼男認(rèn)為，“地方政府只是被動的接受中央政府的行政安排而聯(lián)系較少，因此合作領(lǐng)域受到一定的限制，相鄰地方政府間會出現(xiàn)惡性競爭，損害雙方利益”[17]。

3.2.2區(qū)域行政問題研究

陳瑞蓮曾探討我國區(qū)域行政問題，她認(rèn)為“區(qū)域行政研究有助于推動中國政府管理實踐的現(xiàn)代化”[10]。但目前國內(nèi)區(qū)域行政發(fā)展研究較為有限，尚未形成一個完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區(qū)域行政的研究成果還不多，一方面因為人們沒能對區(qū)域行政概念進行科學(xué)的界定；另一方面因為在行政學(xué)研究中，以政府為研究對象被簡單的引申為以國家/行政區(qū)劃為思考問題的基點，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。

3.2.3區(qū)域創(chuàng)新研究

區(qū)域創(chuàng)新研究在區(qū)域公共管理領(lǐng)域中已受到較多關(guān)注。謝寶劍針對中國改革開放以來以及未來創(chuàng)新方向進行了總結(jié)研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新[14]。近年來，也有研究者對制度創(chuàng)新進行了探討。范永娜認(rèn)為，“新型的治理形態(tài)，要求政府打破行政區(qū)劃的枷鎖，建立健全行政區(qū)行政的制度與機制，在堅持可持續(xù)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會的呼聲中奠定區(qū)域公共管理制度的基礎(chǔ)并構(gòu)建出其政策框架”[19]。商曼認(rèn)為我國區(qū)域公共管理中推進制度創(chuàng)新的有效途徑一是管理觀念的創(chuàng)新，二是區(qū)域公共管理政策的保障，三是區(qū)域公共管理制度的發(fā)展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新路徑主要有四：轉(zhuǎn)變政府治理理念、加強和完善有關(guān)法制建設(shè)、促進區(qū)域政府間的團結(jié)合作以及改進政府績效評價體系[21]。從國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新研究發(fā)展現(xiàn)狀看，相關(guān)研究者一方面對區(qū)域創(chuàng)新研究的宏觀發(fā)展進行了梳理總結(jié)，另一方面也以具體事例作為基礎(chǔ)進一步探討了區(qū)域創(chuàng)新的內(nèi)容。針對區(qū)域創(chuàng)新實現(xiàn)路徑的研究，也為區(qū)域機制創(chuàng)新提出了更多樣化的路徑選擇。

3.2.4實證研究

雖然國內(nèi)有關(guān)區(qū)域公共管理實證研究已開展數(shù)年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實證研究數(shù)量呈持續(xù)快速上升趨勢，但就研究內(nèi)容而言，各實證研究間關(guān)聯(lián)度較低，未形成一個完備的研究框架。同時，相關(guān)研究所涉具體實例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區(qū)域內(nèi)。

3.3區(qū)域公共管理研究發(fā)展路向

由于我國區(qū)域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現(xiàn)有的研究成果進行分析，對我國區(qū)域公共管理未來的研究及發(fā)展方向進行了總結(jié)與構(gòu)想。

3.3.1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

在我國復(fù)雜的地域與人口條件背景下，國內(nèi)各區(qū)域間發(fā)展差距較大。為更好地實現(xiàn)區(qū)域間共同發(fā)展。陳瑞蓮認(rèn)為，“今后的研究可以從地方發(fā)展權(quán)、發(fā)展行政學(xué)、制度分析、政府戰(zhàn)略管理等多個視角展開”[5]。

3.3.2區(qū)域公共政策研究

對區(qū)域公共政策的研究能夠更好推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，掃除貿(mào)易壁壘進而獲得收益。謝寶劍認(rèn)為我國區(qū)域政策的不足在于：難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，區(qū)域政策實施過程中的協(xié)調(diào)機制不完善以及區(qū)域政策工具過于“簡單化”[18]。

3.3.3城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國重點的區(qū)域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。“中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是城市與鄉(xiāng)村兩種不同經(jīng)濟行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進而需要兩種功能區(qū)域之間進行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)問題”[5]。

3.3.4區(qū)域政府間競爭研究

依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，我國研究者對于區(qū)域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關(guān)注區(qū)域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應(yīng)當(dāng)引起更多研究者們的重視。

3.3.5區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究

區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究與上述區(qū)域政府間競爭研究均屬區(qū)域政府間關(guān)系問題的研究，但兩者在研究角度和關(guān)系的對比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點由區(qū)域政府間縱向關(guān)系的對比轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的合作研究也成為區(qū)域公共管理研究的必然趨勢。

3.3.6區(qū)域發(fā)展與行政區(qū)劃變革研究

行政區(qū)劃是對行政區(qū)域的重新整合，不僅改變各區(qū)域在地理行政區(qū)劃上的分配，同樣也影響著社會經(jīng)濟發(fā)展。蔣永甫等認(rèn)為，“在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，如何突破行政區(qū)劃的剛性約束，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。

3.3.7“問題區(qū)域”的公共治理研究

“所謂問題區(qū)域，就是患有一種或多種區(qū)域病的區(qū)域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進，經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡導(dǎo)致諸多問題區(qū)域開始出現(xiàn)。雖然近幾年國內(nèi)區(qū)域公共管理問題的實證研究有所突破，但研究者更多關(guān)注發(fā)展較快較好的典型區(qū)域，而對問題區(qū)域的研究較為有限。

3.3.8流域公共治理研究

流域公共治理因所涉地理區(qū)位較大而情況各異，所產(chǎn)生的環(huán)境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內(nèi)容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等。總體而言，國內(nèi)流域治理的相關(guān)研究在內(nèi)容上研究領(lǐng)域較為分散且不系統(tǒng)，相關(guān)研究仍有待補充完善。

4國內(nèi)典型實例研究

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要分為兩類：一是關(guān)于區(qū)域公共管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)研究，二是對相關(guān)區(qū)域管理實例的分析與探討。據(jù)現(xiàn)有研究，研究者將國外區(qū)域發(fā)展實例作為參考，對我國研究提供了經(jīng)驗借鑒（如對歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關(guān)注國內(nèi)區(qū)域?qū)嵗芯浚跃┙蚣健㈤L三角及珠三角的區(qū)域發(fā)展為典型代表。然而，我國的實例研究仍系統(tǒng)性不強。在近幾年我國典型區(qū)域發(fā)展研究中，研究者們所研究的問題較為復(fù)雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對區(qū)域發(fā)展中的問題進行有效的分析。以我國典型區(qū)域京津冀、長三角、珠三角的區(qū)域一體化發(fā)展問題為例，在近五年的核心文獻(xiàn)中，研究者們對區(qū)域問題的研究角度整體上可分為以下四個方面。（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如京津冀一體化軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設(shè)研究[28]、高速鐵路對長江三角洲空間聯(lián)系格局演化的影響[29]等，均以基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)域發(fā)展研究的切入點。（2）生態(tài)環(huán)境治理。例如生態(tài)文明建設(shè)京津冀一體化的關(guān)鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究。在典型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中，包括物流金融業(yè)發(fā)展研究、投資環(huán)境發(fā)展研究、旅游業(yè)的發(fā)展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)[32]、有關(guān)長江三角洲區(qū)域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區(qū)域高端人才集聚的實證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整研究[35]等文獻(xiàn)以人才培養(yǎng)與教育作為研究重點進行研究。除此以外，醫(yī)療衛(wèi)生、文化發(fā)展等區(qū)域問題也引起了部分研究者的關(guān)注。針對近幾年國內(nèi)典型區(qū)域發(fā)展的研究現(xiàn)狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內(nèi)容過于零散與細(xì)化，不宜對區(qū)域公共管理的整體發(fā)展進行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關(guān)于典型區(qū)域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對我國三個典型區(qū)域發(fā)展研究的核心文獻(xiàn)后不難看出，我國區(qū)域公共管理實例研究仍有待進一步充實提升。

5展望

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎(chǔ)理論及其發(fā)展趨勢，二是理論與實踐相結(jié)合的典型區(qū)域個案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對“區(qū)域公共管理”概念做出系統(tǒng)解讀；區(qū)域研究相關(guān)概念缺少明晰的梳理，部分研究者應(yīng)用這些概念時，沒有做出區(qū)別與界定；研究視角不夠開闊。對此，應(yīng)對區(qū)域公共管理的基本概念、理論等進行清晰界定與闡釋，同時積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發(fā)展實情的內(nèi)容加以拓展，進而推動我國區(qū)域公共管理的理論研究進一步發(fā)展。實踐研究存在的問題，主要是研究內(nèi)容較為分散，對于具體區(qū)域問題的研究不系統(tǒng)且有偏向性，多數(shù)學(xué)者都以典型區(qū)域為實例進行研究探討，很少有學(xué)者關(guān)注問題區(qū)域研究或如何以典型區(qū)域為參考來帶動其他區(qū)域的發(fā)展問題。以國外相關(guān)研究為參照，國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域公共管理研究無論在理論還是應(yīng)用層面，都處于起步階段，且研究者數(shù)量整體偏少，尚未形成一個研究共同體。為推動區(qū)域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進行不懈探索。

作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業(yè)大學(xué)

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篇(2)

關(guān)鍵詞：公共管理；工商管理；區(qū)別與聯(lián)系

公共管理與工商管理都屬于管理學(xué)學(xué)科范圍內(nèi)，具有管理學(xué)的共同特征，能夠通過計劃、組織、協(xié)調(diào)等手段實現(xiàn)資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質(zhì)性的區(qū)別，了解公共管理與工商管理間的區(qū)別與聯(lián)系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世紀(jì)70年代被提出的，也是公共行政發(fā)展過程的必然結(jié)果，也是傳統(tǒng)公共行政面臨的困境與挑戰(zhàn)。公共管理即公共行政的延伸與轉(zhuǎn)變，二者沒有實質(zhì)性的區(qū)別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產(chǎn)生是公共組織的一種職能，主要目的是實現(xiàn)公共利益。公共管理包括很多內(nèi)容，主要有行政管理、城市管理、發(fā)展管理等，是現(xiàn)代管理學(xué)科的重要分支，具有較為廣闊的發(fā)展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經(jīng)濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務(wù)品質(zhì)，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發(fā)展和促進社會公共利益的最大化。通過調(diào)節(jié)和控制公共資源來實現(xiàn)公共管理的職責(zé)，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創(chuàng)新的迫切任務(wù)。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企業(yè)經(jīng)濟管理基本理論和一般方法的學(xué)科，主要包括兩方面內(nèi)容，分別是制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，管理企業(yè)內(nèi)部行為。工商管理具有很強的應(yīng)用性，是企業(yè)必不可少的行政部門。工商管理的專業(yè)性要求較高，通過對管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等知識的運用，通過現(xiàn)代管理手段實行企業(yè)管理和經(jīng)營戰(zhàn)略制定，保證企業(yè)的生存和順利發(fā)展。作為管理學(xué)方向下的重要分支，穩(wěn)定企業(yè)生存，促進企業(yè)發(fā)展是工商管理的重要目標(biāo)。工商管理涉及內(nèi)容較廣，專業(yè)性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業(yè)順利發(fā)展的重要基礎(chǔ)。[2]

三、公共管理與工商管理的區(qū)別

1.公共管理與工商管理涉及領(lǐng)域不同

公共管理與工商管理涉及的領(lǐng)域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領(lǐng)域負(fù)責(zé)，涉及的內(nèi)容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領(lǐng)域，是以企業(yè)為基礎(chǔ)，具有競爭性的工商企業(yè)。公共領(lǐng)域主要指政府機關(guān)和事業(yè)單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關(guān)的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復(fù)雜，包括環(huán)境問題、交通安全、食品衛(wèi)生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數(shù)人的影響。其次，工商管理涉及的私人領(lǐng)域則與公共領(lǐng)域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業(yè)管理，其基本性質(zhì)存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產(chǎn)要素優(yōu)化處理，目的是獲得最大效益。

2.公共管理與工商管理資源配置不同

公共管理的主體是政府部門，要想實現(xiàn)公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎(chǔ)，其中包括以下三方面：首先，公共權(quán)力。公共權(quán)力是政府實現(xiàn)公共管理的約束力和強制力，能夠?qū)崿F(xiàn)對社會公共事務(wù)享有資源的合法資格進行管理。公共權(quán)力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現(xiàn)公共利益，具有權(quán)威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產(chǎn)，是政府從事公共事務(wù)的基礎(chǔ)。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權(quán)力是私權(quán)利，也是企業(yè)組織的一種力量。企業(yè)是一個能夠從事商品生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動的基本單位，通過對企業(yè)經(jīng)營管理實現(xiàn)組織目標(biāo)，其私權(quán)利包括約束力和產(chǎn)權(quán)。企業(yè)的私權(quán)由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質(zhì)資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業(yè)生存和發(fā)展。

3.公共管理與工商管理目標(biāo)不同

以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質(zhì)是公共利益的好壞，其評價標(biāo)準(zhǔn)也以大多數(shù)人的利益需求為指標(biāo)。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標(biāo)是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現(xiàn)公共利益?zhèn)€體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標(biāo)是追求私人領(lǐng)域的利益最大化，其主體是經(jīng)紀(jì)人，以市場規(guī)則為基本準(zhǔn)則，被市場規(guī)范所操控。工商管理以效率為基礎(chǔ)，實現(xiàn)私人利益的擴大化。雖然工商企業(yè)也為國家財政作出貢獻(xiàn)，但其最終目的還是實現(xiàn)自身利益。

4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同

公共管理通過運用公共權(quán)力進行公眾事務(wù)的管理，其運行機制的本質(zhì)就是公共權(quán)力的運行機制，其基本依據(jù)是法律法規(guī)，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內(nèi)容：第一，依法行政，依據(jù)法律的權(quán)力和條款進行公共事務(wù)管理，劃分責(zé)任，力求管理過程中的每個環(huán)節(jié)遵循法律法規(guī)。第二，法制監(jiān)督。公共管理的全過程需要在法律法規(guī)的內(nèi)部和外部監(jiān)督下進行。工商管理是按照市場規(guī)律運行的，雖然市場經(jīng)濟也需要遵循法律要求，但是這種規(guī)范只是外在的，市場經(jīng)濟規(guī)律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。

四、公共管理與工商管理間聯(lián)系

公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)的重要分支，具有區(qū)別，又存在一定的聯(lián)系，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。公共管理與工商管理都以管理學(xué)基本理論、方法、知識為基礎(chǔ)，通過組織、控制、領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等手段實現(xiàn)管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監(jiān)督問題、執(zhí)行問題等，對這些問題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。

五、結(jié)束語

綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)范疇內(nèi)，二者在管理本質(zhì)、管理領(lǐng)域、資源配置、管理目標(biāo)和運行機制方面都存在區(qū)別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區(qū)別與聯(lián)系，有利于公共利益和私人利益的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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篇(3)

關(guān)鍵詞:公共管理;公共利益;關(guān)系

一、公共管理和公共利益的界定及特點

（一）公共利益

要區(qū)分公共利益之前，我們首先對利益做一個簡單的界定。利益是屬于每一個人的生存和發(fā)展需要的，我們可以選擇不使用我們的利益，但是擁有利益卻是每個人的權(quán)力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而異，但是每個人相同的是都會有利益的訴求。不分性別、年齡或者高低貴賤，在這個各方面?zhèn)ト撕推胀ㄈ艘粯有枰妗５诙娴谋憩F(xiàn)形式有兩種，即精神層面的和物質(zhì)層面的，不管是以哪種形式表現(xiàn)出來的，都需要一定的物質(zhì)載體來體現(xiàn)，在這一方面具有客觀存在性。第三，利益是人們生活中所必須的，比如生存和生活。第四，相對于主體來說，利益算是客體，但是在需求上與主體是具有一致性的。公共利益我們可以看成兩部分進行理解，它主要包括了公共和利益兩方面內(nèi)容。由于公共這個含義比較難以理解，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。第一，相對于個人利益而言，公共利益的受眾范圍更加廣泛，即全體社會人民，包含的內(nèi)容十分復(fù)復(fù)雜。通常來講，利益和需求之間是有著相應(yīng)的關(guān)系的，個人利益的簡單加總并不構(gòu)成公共利益這一概念，也不一定會滿足所有人的需求。比如，公共廣場、公共汽車以及公共環(huán)境等，彰顯的并非是單個人的訴求，而是盡量做到使每個人都能享受到公共利益帶來的好處，因而公共物品和私人物品所顯著的區(qū)別就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特點就是共享性，即建立在社會會上的每個人對自己應(yīng)該享受的公共利益平等索取的基礎(chǔ)上。盡量使社會上的每個人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在實際的分享中會存在著不公平的現(xiàn)象。例如，把社區(qū)看成是一個公共場所，社區(qū)的居民在社區(qū)中所享受到的可以當(dāng)作是公共利益，但是份額可能會不一樣，可能會多一點，可能會少一點，不會實現(xiàn)絕對的公平。即便是某些居民已經(jīng)在這個社區(qū)里面生活了很長一段時間，他們所分享得到的利益還是會存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：一是為了防止公共利益受眾不均，應(yīng)對其中的差額進行控制，避免份額繼續(xù)擴大，盡量追求公正平等。二是在分配的過程中，若發(fā)生擁擠，可以采用收費的方式保證公平分配的順利進行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，還需要結(jié)合社會的力量，既需要法律規(guī)范的約束，也少不了道德觀念的制約，再加上一些新的技術(shù)和觀念在公共領(lǐng)域的輔助，這樣公共管理才能更好地服務(wù)于人民群眾，在政治經(jīng)濟和文化思想的各個方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府和社會力量在公共管理領(lǐng)域的有效結(jié)合，能夠有效提高社會治理的效果，為人民群眾多謀社會利益。所謂的公共管理就是和社會性質(zhì)相關(guān)的一系列管理活動，這個過程由政府機構(gòu)和非政府機構(gòu)共同參與，共同致力于為人民創(chuàng)造更多的公共利益。公共管理是一種手段，是一種以實現(xiàn)公共利益為核心的重要手段，而政府和非政府組織在此過程中就充當(dāng)著主體的作用，而政府在這其中處在一個統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)地位，利用各種法規(guī)和權(quán)利影響著公共管理向著正確的方向發(fā)展。然而隨著公共管理的進程不斷前進，政府和非政府的力量在這個過程中也有了輕微的變化，非政府組織的力量不斷壯大，很多社會保障方面的管理工作將由政府一方轉(zhuǎn)移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系

公共管理的主體所做的努力是公共利益實現(xiàn)的保障，包括政府和非政府機構(gòu)，政府在此過程中應(yīng)該給予充分的政策指導(dǎo)。在公共管理中，群眾的意見和建議是十分重要的，因為畢竟群眾才是公共利益的最終享有者，政策的制定要從公共利益的角度出發(fā)。然而，目前我國在公共管理領(lǐng)域還存在著諸多問題，各相關(guān)方經(jīng)常會在某些重大政策的制定方面出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的局面，影響整個大局的實現(xiàn)。而政府在這其中應(yīng)該起一個主導(dǎo)大局的作用，統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，從公共利益出發(fā)，避免個人利益和公共利益出現(xiàn)沖突的局面。關(guān)于公共管理和公共利益之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，共同促進的：公共管理是公共利益的實現(xiàn)手段，也是保障，公共利益應(yīng)該是公共管理需要最為核心的目標(biāo)心，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

（一）公共利益是公共管理的價值來源

人們的行為是具有一定的利益性和導(dǎo)向性的，更通俗的一點說就是和經(jīng)濟人的假設(shè)是類似的，人總是從自身的利益出發(fā)，這也就是創(chuàng)造價值以及實現(xiàn)價值的一個過程，沒有利益，價值無從談起，換言之，沒有利益，價值也就無從體現(xiàn)。在利益的驅(qū)動下，社會才有了前進的動力，對公共事務(wù)管理就應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，那樣公共管理的價值和意義從何體現(xiàn)呢？

（二）公共利益決定公共管理的形式

上面我們說過，人們對于利益的需求一方面是物質(zhì)的，即外在需要，一方面是精神層面上的，即內(nèi)在需要，即便可能不被每個人都意識到，但也實實在在存在的。而公共管理的目標(biāo)是為了公共利益的實現(xiàn)，力求滿足兩方面的需求。但是公共利益又不是受每個人的意愿左右的，公共管理也不能滿足每個人的需要，政府利益屬于公共利益的表現(xiàn)形式之一。政府在實行公共管理職能的時候，保障公共利益實現(xiàn)自身職能。但是，在公共領(lǐng)域的利益和個人利益之間，個人一般會選擇維護自己的利益，對公共利益采取漠視的態(tài)度。作為公共管理的主體，此時就應(yīng)該試圖協(xié)調(diào)二者之間的利益沖突。政府作為公共利益的實踐者和創(chuàng)造者，就應(yīng)該時刻牢記切實保障人民的利益，做到以人民為中心，為人民服務(wù)。

三、關(guān)于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)不全是依據(jù)需求者數(shù)目

在進行公共利益的決定時，如果所有人的趨向都是相同的，那么問題就簡單了，大眾的需求就是公共利益的體現(xiàn)。比如，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，大家對公共產(chǎn)品的需求，對公共利益的趨同，大家一致需求的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，容易使人們在公共管理領(lǐng)域作出決策。但是當(dāng)人們的利益存在分歧的時候，是否還存在公共利益，或者說是否大多數(shù)人的需求就是公共利益？事實可能并不完全是這樣。公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是，這種公共利益被多少人需要。被大多數(shù)人需要或認(rèn)可的自然是具有共享性的社會利益。但是還有兩種特殊情形：一是并不是大多數(shù)人需要的社會利益，可能只有少部分人需要，但是由于社會的分享性，這同樣可以稱之為公共利益。二是這部分利益可能只有少數(shù)人需要，但是卻對多數(shù)人產(chǎn)生影響，他可能由于這少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被動接受，通過合法程序?qū)崿F(xiàn)。公共利益不僅僅是絕大多數(shù)人需要的，更不能以人數(shù)的多寡。其實，公共利益的決定性特征應(yīng)該是，這種利益是否具有分享性，能否通過分享性為社會上的大多數(shù)人認(rèn)可，并創(chuàng)造福利。

（二）公共利益的領(lǐng)域不局限在一個狹隘的范圍內(nèi)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共利益表現(xiàn)在個人利益和國家利益發(fā)生沖突時，所選取后者時所做的抉擇，即公共利益其實和國家層面的利益是一樣的，這樣的說法就減少了各種層次的公共利益和國家整體之間的沖突。然而，社會分享性中的“社會”不是一個泛泛的概念，是具有一定的層級性的。在我國，社會既可以指全國范圍內(nèi)，也可以小到一個省市縣等行政區(qū)域，這樣在空間層面，社會的范圍就有了區(qū)分。因此，各層次之間的公共利益既可能與國家利益是一致的，也可能是沖突的。既然公共利益的評判標(biāo)準(zhǔn)是具有分享性的特征，社會的范圍也有層次之分，就必然存在著不同層次的公共利益，它們之間既有共同點，也有不同點。具體到某個層級，在公共管理中可能首先要考慮的就是本層級之間的利益，但是又不得不協(xié)調(diào)它與其它層級之間的利益問題，他們之間既有重合的部分，又有沖突的矛盾所在。所以，在利益博弈的過程中就要注意協(xié)調(diào)各方的公共利益，妥善處理好各種利益沖突問題的發(fā)生。在過去傳統(tǒng)的政治思想支配下，將政治領(lǐng)域的公共利益和其他公共領(lǐng)域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益確實是在經(jīng)濟、政治和文化的不同領(lǐng)域擁有不同的形式。某一個單一領(lǐng)域的利益涉及并不能夠稱之為公共利益，譬如只看見經(jīng)濟領(lǐng)域的公共利益而忽視政治層面的，無異于斷章取義，結(jié)果必然導(dǎo)致不同領(lǐng)域間的公共利益不斷發(fā)生沖突。因此，我們不能認(rèn)為的將公共利益的概念割裂開來，否認(rèn)利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的領(lǐng)域，就必然也會有強弱之分，形成多元競爭的局面，在這其中的分歧需要不斷進行整合，對外形成一致，才能保證各方面的公共利益實現(xiàn)均衡發(fā)展。

（三）公共利益并不一定完全體現(xiàn)核心價值理念

按照抽象和具體進行分類，公共利益是可以分成兩類的。抽象的公共利益往往體現(xiàn)在精神和思想觀念層面，這個層面引領(lǐng)著市政府公共管理的方向，人們在精神層面判斷著政府公共管理的行為是否合情合理。具體的公共利益則體現(xiàn)在我們能夠用具體的標(biāo)準(zhǔn)去衡量的方面，多表現(xiàn)在物質(zhì)和事實上面，更為具體一點就是公共產(chǎn)品等各種有形的實物。正是因為公共利益擁有具體和抽象的雙重特征，公共利益既可以看作是公共管理要實現(xiàn)的核心目標(biāo)和指導(dǎo)思想，也是公共管理的衍生品。目前，對于公共利益的理論研究將重點放在抽象層面，闡述公共利益與核心價值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。正因如此，公共利益才承載了人們越來越多的關(guān)于價值觀的訴求。然而，事實層面上的公共利益在又是十分具體的，人們可以切實接觸到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，這兩個層面定義的公共利益難免會產(chǎn)生不一致的問題。

（四）公共利益的最終判定重點在于結(jié)果

公共利益事實上是客觀存在的，在公共管理中要試圖滿足大多數(shù)人的需求或者利益。但是也無法避免，社會上存在的一部分人，將他們主觀認(rèn)定的利益強加到公共利益的概念上面，搭著“公共利益”的旗號，謀取個人的利益。對這種行為判定標(biāo)準(zhǔn)就是：從動機出發(fā)，結(jié)合過程和結(jié)果，然后綜合判定，其中的重點在于結(jié)果。我黨的宗旨就是“全心全意為人民服務(wù)”，這一點用在公共利益上面也是說得過去的，就是以人民的滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，讓人民群眾來判定公共利益的最終結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱長臻．論政府公共管理中公共利益實現(xiàn)及對策．經(jīng)濟．2016．

篇(4)

通常情況下，我們認(rèn)為森林資源具有公共物品的性質(zhì)。眾所周知，在經(jīng)濟學(xué)上，物品一般被分為公共物品和私人物品兩類。公共物品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性以及受益的非排他性這三種特點。從這三種特性來看森林資源則會發(fā)現(xiàn)，森林資源與這兩者都有類似的地方，并不好做出絕對的評判。而從另外一方面來看，在資源系統(tǒng)中存在著資源單位的可分性，從而資源單位的使用會引起邊際成本的上升，從這一方面上看，森林資源單位的使用和占用與私人物品相似。除此之外，林業(yè)資源作為人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境是市場所不能供應(yīng)的，因而從這一意義上講林業(yè)具有公共物品的性質(zhì)。然而森林資源還具有實物價值、觀賞價值、生態(tài)價值等三種社會價值。不過這些社會價值難以度量，難以確定，從而市場不可以完全提供，因此森林資源必然是公共物品。更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f林業(yè)資源具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。

二、全球環(huán)境的惡化與綠色運動的興起

近些年來，全球環(huán)境在不斷惡化，尤其是工業(yè)污染在不斷加劇，溫室效應(yīng)不斷嚴(yán)重，土地沙漠化現(xiàn)象上升，空氣污染、水污染等此起彼伏。據(jù)預(yù)測，在未來五十年內(nèi)全球平均氣溫將升高2～10℃，其結(jié)果將使得不少島嶼與沿海地區(qū)被淹沒，導(dǎo)致世界上百萬個物種在未來50年里滅絕。全球環(huán)境的態(tài)勢要求各國政府與人民共同采取行動以阻止其進一步的惡化。1992年，多國制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該公約強化了各國政府的環(huán)境保護職能，尤其是林業(yè)的公共管理職能。我國政府也對保護環(huán)境采取了積極政策。在我國，黨的十強化了生態(tài)文明的理念，在全國范圍內(nèi)推動了生態(tài)文明的建設(shè)，在政策上給予環(huán)保支持。綠色運動對我國社會各個方面都產(chǎn)生了深刻的影響，加強林業(yè)公共管理的研究作為保護生態(tài)環(huán)境的一項切實可行的措施有利于政府相應(yīng)職能的實施，能夠有效地回應(yīng)社會的環(huán)境保護需求。

三、林業(yè)公共管理研究的必要性

篇(5)

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 公共管理 困境 出路

一、新常態(tài)的概念和新常態(tài)環(huán)境下對公共管理工作的期許

1、新常態(tài)的概念及內(nèi)容。所謂新常態(tài)，也是常態(tài)，但它是對以往的常態(tài)現(xiàn)狀通過實踐和證明，進行否定后，又形成的一種新的常態(tài)模式。這是一個社會的話題，更是一個經(jīng)濟的話題。在經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中，新常態(tài)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟總量的核變式增長以及國家或區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展模式的嶄新狀態(tài)中，表現(xiàn)出的相關(guān)政策制度、人的思想認(rèn)識、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的不斷優(yōu)化等各個方面的同步配套的發(fā)展，從而形成一個健康、有序、快速的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)。對于政治和社會發(fā)展的新常態(tài)，則主要是在全民政治思想的進步、政策法規(guī)的健全完善、社會和民生服務(wù)中科學(xué)化管理的有序開展和有效進行等各個方面，從而進一步達(dá)到國富民安、生有保障、安全自由、民主集中的治理成效。當(dāng)然，新常態(tài)還包括文化輿論領(lǐng)域、法治領(lǐng)域、農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域等多個方面。新常態(tài)的形成，標(biāo)志著我們中國特色社會主義建設(shè)的偉大事業(yè)和建成小康社會、實現(xiàn)中國夢的步伐有了實質(zhì)性的推進和成果。

2、新常態(tài)環(huán)境下對公共管理工作的期許。公共管理工作是以政府政策為基礎(chǔ)，以公共管理部門為依托，以社會力量為基礎(chǔ)，以保障以社會民生為主的公共事務(wù)為主的管理工作。公共事業(yè)管理的工作手段主要是在常態(tài)環(huán)境下，依照國家和地區(qū)的政策法規(guī)、風(fēng)土民情、社會和民俗需要，對公共事務(wù)進行綜合治理和管理的行為，從而協(xié)助政府提升社會管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)公共利益和效益的最大化，最終達(dá)到人民的滿意，它是公共服務(wù)工作的基礎(chǔ)保障。新常態(tài)環(huán)境下，隨著政府職能和工作實效性的轉(zhuǎn)變，公共管理工作的責(zé)任區(qū)域和責(zé)任份量較以前有很大改變和提高，社會和民眾的需求標(biāo)準(zhǔn)也不同與以往，所以在新常態(tài)環(huán)境下，公共管理工作不能再像以往那樣淺嘗輒止，它承載著國家、政府、社會和人民的殷切期望。所以，公共管理作為公共行政和公共事務(wù)的一部分，它就是一個專門的職業(yè)。

二、新常態(tài)環(huán)境下公共管理面臨的困境

比較飛速發(fā)展的知識經(jīng)濟和社會需求，再看我國目前公共管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀，會發(fā)現(xiàn)存在很多突出問題和不足之處，這不是空穴來風(fēng)，是社會和民眾的普遍反映。公共管理工作不能與時俱進阻礙了國家政策的有效落實，制約了社會的長足發(fā)展，影響了人們的生活質(zhì)量。只有清醒地看到這個不足，明晰地分析我國公共管理工作遇到的困難，我們才能找準(zhǔn)病灶、有的放矢。

1、政治體系與政治能力之間存在目標(biāo)與現(xiàn)實的差距。縱觀前我國公共管理共作制度的實施和舉措的落實，會發(fā)現(xiàn)如全面化民生、民主化決策、法治化治理、縱深化滲透和普惠化涉及等方面做的還是不能盡如人意的。但持樂觀的態(tài)度看，我國大部分地區(qū)的法治管理、文化和經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展以及各方面民生舉措的實施，還是比較平衡、融洽和有效的。這說明當(dāng)前我國雖然公共管理工作大的形勢是好的，但政治體系和政治能力之間仍存在目標(biāo)與現(xiàn)實的差距。

2、公共管理工作服務(wù)制度的落實舉措還比較薄弱。在公共管理工作中，在很多時候還存在制度和舉措落實不到位，工作人員落實舉措的能力不強、手段不新的地方。公共管理工作是需要實際的設(shè)施、工具和工作人員的具體操作行為來完成的，但隨著政府和公共管理部門觀念的滯后和工作的被動，很多舉措已經(jīng)不適時宜，很多設(shè)施和工具也已跟不上社會和民眾的實際需要了。

3、公共管理工作者職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高。公共管理工作者的職業(yè)道德水平、職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力對公共管理工作開展的效果起到的是至關(guān)重要的作用。反觀目前我國公共管理工作者的綜合能力和服務(wù)水平，普遍感到距新常態(tài)環(huán)境下社會和民眾的需求還有很大的差距，現(xiàn)有制度舉措中還存在很多與社會和民眾的需求不相符或不能滿足的方面。如果我國公共事務(wù)管理工作者的工作能力仍得不到行業(yè)重視，長期保持現(xiàn)有水平的話，那么將形成惡性循環(huán)，對管理效果產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

4、政府和上級政策與基層實際需要相脫離的矛盾。有很多時候，還存在上級的想法是好的、政策是對的，但到基層的落實中就走了形、變了味的現(xiàn)象，或有些政策落不到實處，從而得不到社會和民眾的認(rèn)同。在公共管理工作改革的過程中，有很多這樣現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了政策的落地和執(zhí)行效果。

三、新常態(tài)下公共管理的出路

1、提高公共管理主體的管理能力。公共管理工作的管理能力決定著管理工作的效果。若要提高公共管理工作的實效性，首先要做的就是想方設(shè)法提升它的管理能力，公用事業(yè)管理單位要擔(dān)起主體責(zé)任，不斷強化和優(yōu)化自身管理能力，不斷拿現(xiàn)有的管理方法與社會和民眾的需要做對照查擺，查找管理工作中的不足，不斷提高業(yè)務(wù)人員和執(zhí)政人員的工作能力，同時還要倡樹和呼吁人民群眾樹立一個“公共管理人人有責(zé)的”大局意識，實現(xiàn)全民參與。

2、加強對公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新力度。不斷加強公共管理技術(shù)與手段的創(chuàng)新，不斷改變政府管理人員的思維方式，轉(zhuǎn)變政府管理模式，將原來單一陳舊的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨S富新穎的現(xiàn)代管理手段，并充分利用當(dāng)前的計算機技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高管理效率，真正提供在公共管理領(lǐng)域上技術(shù)的支持，從而保障我國公共管理事業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。

3、推動上層改革設(shè)計方案的實施。我國長期的歷史可以證明，上層的改革設(shè)計方案及相關(guān)政策規(guī)范的出臺，落腳點受益人都是社會和民眾基層，但上級很多好的政策規(guī)范卻由于基層的綜合工作基礎(chǔ)和執(zhí)行力以及因地制宜的水平有限而得不到有效的落實。所以政府在政策頒發(fā)的同時，一定要兼顧重視政策執(zhí)行的可行性和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)性，以確保政策的落地效果。同時，在公共管理工作改革過程中還要將體制制度的創(chuàng)新放在突出位置，要不斷適應(yīng)新常態(tài)環(huán)境下的需要，真正實現(xiàn)上層與基層的有機結(jié)合。

4、創(chuàng)新并重塑公共管理的正確價值體系 。在意識形態(tài)方面，要構(gòu)建社會主義核心價值體系，營造法治、民主、公正、公平的環(huán)境；在政治制度方面，要嚴(yán)格遵守國家相關(guān)的法律法規(guī)；在意識形態(tài)方面，要實現(xiàn)制度設(shè)定與監(jiān)督，充分發(fā)揮管理者的表率作用，最終促進優(yōu)良價值體系的形成。

參考文獻(xiàn)：

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篇(6)

興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調(diào)了社會關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構(gòu)。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構(gòu)。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會關(guān)系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務(wù)需求，即以社會成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動力。客體的服務(wù)期望越強，越能強化倫理關(guān)系，推動管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會公共權(quán)力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務(wù)型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進入工業(yè)社會后，法律關(guān)系又成為社會關(guān)系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會治理問題的思考，都會在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性。《公共管理倫理學(xué)》所描繪的社會治理模式的演進及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。

社會治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會角色身份契約合作

社會關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質(zhì)性）

>核心價值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進行制度設(shè)計和制度安排。因此，對人的道德存在的認(rèn)識和把握就構(gòu)成了全部社會生活和活動的基礎(chǔ)。

2.“德治”實現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔茫瑥亩o人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進行的制度設(shè)計和制度安排。

德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關(guān)鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進行社會建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉(zhuǎn)型以及新時代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。

篇(7)

政府組織機構(gòu)是政府實現(xiàn)對社會公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關(guān))運用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進程和活動。

行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調(diào)政府與社會的關(guān)系，意味著政府處于與社會政治、經(jīng)濟、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級社會中的行政管理模式，在現(xiàn)實的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會，并在本世紀(jì)最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域，機構(gòu)膨脹的趨勢不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀(jì)70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發(fā)達(dá)國家，管理行政模式在經(jīng)過一段時間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們試圖通過對“管理行政”進行調(diào)試和修補來解決問題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。

二、新公共管理的發(fā)展及理論價值

1.發(fā)展歷程

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。

2.理論意義與價值

與工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無法對社會做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。

三、新公共管理的理論與實踐模式

新公共管理基本主張強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性與市場機能，強調(diào)運用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等。基于這些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業(yè)型政府模式

“新公共管理”有時被當(dāng)作單一模式概念，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費;8)有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作;10)以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見。

2.行動中的新公共管理模式

有些學(xué)者如英國學(xué)者費利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅(qū)動模式。這是西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引人公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒有像效率驅(qū)動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，日益加強的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。該模式強調(diào)價值、文化、習(xí)俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估，實行項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強調(diào)顧客至上，實現(xiàn)公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進改革

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強了其在國際社會中的競爭力。

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮我國政府在完善社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對此，有必要進行深人的研究。

(1)強調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國政府機構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹立效率意識，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。

(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更

為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。

(3)將競爭機制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強對提供公共服務(wù)宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場，并在一定范圍內(nèi)允許私營部門進人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。

(4)公平、效率的價值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類社會發(fā)展的兩個坐標(biāo)，同時也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場的關(guān)系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。

(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個社會的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。