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關鍵詞:城市設計:法規體系:城市設計作用;城市設計地位“一體化”

中圖分類號:TU984

文獻標識碼:A

文章編號:1008-0422(2010)01-0079-02

歷經十余年,《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》或新法)終于獲得通過并實施。從條款內容上我們無法直接得知與城市設計的條款信息。從某種意義上說是其對城市設計的法律體現進一步消失,從另外一種思路上也促使了城市設計的自身發展成為平行于城市規劃的運行體系。本文試圖從城市設計的法規角度闡釋城市設計的作用和地位,以期對城市設計法制體系構建作出建議性探討。

1　城市設計及城市設計法規體系的相關概念

1.1　城市設計

真正切實有效的城市設計首先是一種公共政策,而非簡單技術層面的規劃、建筑或景觀設計。即:城市設計不是設計城市。

城市設計是基于提高和改善城市環境質量和生活質量的目標,對城市形態環境進行的綜合性設計;是在客觀現實的理性分析基礎上,對各種層次的形態環境進行創作性的設計,并形成相應的政策框架,通過對后續具體工程設計的作用予以實施,是一種“二次設計”的過程。其運作充滿了公共利益和私人利益之間的協調和整合,是一個連續的復雜的動態的決策和作用的過程。

1.2　城市設計法規體系

1.2.1　城市設計法規體系存在的必要性

首先:現代民主制度與市場經濟下的城市開發模式決定城市設計存在的可能性。城市設計在我國的發展歷程大致有三階段,它的發展大致經歷了三個階段:一、維護公眾利益:二、促進人性空間的創造、保護:三、追求富有個性的高品質城市環境。由其對應的也是時代的制度變遷和完善,既有計劃經濟時代向市場經濟時代的轉變體現。目前我國正處于社會主義民主制度逐步完善和市場經濟運行穩定的時期,城市設計作為市場經濟對城市形態形成具有不可或缺的作用。

其次:城市設計實施層面對法律制度的需求。由城市設計自身要求,處于對自身設計的實施效果考慮,城市設計編制后的實體實施效果的好壞是決定城市設計成敗的關鍵。城市設計的整個思想過程不是一種終極藍圖的模式,這一點與建筑設計的思想過程不同,但是在區域城市設計以下的開發性城市設計方案,獲得良好實施就應當成為其編制的最終目的。

第三:作為一種公共政策的城市設計,在制定、實施過程中涉及的多種利益團體之間的社會、經濟關系及其糾紛,只能以法律的裁判加以調整、解決。城市建設中,政府、開發商、土地擁有者、市民等任何一方的利益被忽視或占據過分主導的地位,都將損害到城市的良好發展,城市設計的一個重要作用就是調整這一系列利益關系,而當矛盾激化無法調和時,只能尋求法律的裁決。因此,建立包括一攬子裁判方法的城市設計相關法律十分必須,這樣才能做到有法可依,避免人治與混亂。

第四:城市設計技術管理層面對法律制度的需求,與規劃、建筑相類似,城市設計理論在實踐中同樣需要專業性規范的約束。而這些規范必須建立起一個制度化的控制體系,而法規體系是該城市設計運行的重要環境基準。

1.2.2　城市設計法規體系的主要內容

城市設計成果的編制和實施牽涉的機構數量眾多,利益取向不一,運行過程復雜,需要法律、法規的保障。這些法律、法規所構成的系統就是城市設計法規保障體系。

城市設計法規體系是一個寬泛的定義,它的內容包括一切有助于城市設計地位確立、機構組織架設,有助于城市設計目標實施管理、監督評價的正式法律、行政法規、法定審議及和約制度、以及擁有相應控制作用的技術性規范等。

這些法律、法規在內容上大致可分為四個層次:

1)城市設計主干法。這一主干法可以是以城市設計為題名關鍵字的專為城市設計而制定的法律,也可以是包含了城市設計運行所需的框架內容的非專項法。

2)有利于城市設計有效實施的一切其他法律、法規包含為城市設計實施提供可行性的經濟、社會手段內容的法規:例如容積率獎勵辦法、歷史街區保護辦法、自然生態區保護辦法。

3)從大量具體域市設計成果中抽象、提升出來的具有法律地位的城市設計導則。在城市設計過程中,設計導則是實現城市設計目標和概念的具體操作手段,它如同一個綱領性文件,指導城市設計思想的貫徹實施。

4)對開發項目進行的城市設計法定審議制度。

2　我國城市設計法規體系的現狀

我國法規體系的現狀是:缺乏國家一級主干法,具有適合地域實施性的城市設計地方法律及措施,城市設計法律地位不明確。

2.1　現行城市規劃的主干法一《城鄉規劃法》

《城鄉規劃法》雖有許多條款都包含了城市設計的實質精神,但卻沒有直接提出需要運用城市設計的技術手段。如《城鄉規劃法》第1條、第4條、第10條和第18條,而在2005年新的城市規劃編制辦法頒布以前,1991年通過的《城市規劃編制辦法第8條》也對此有規定。從時間軸上看,城市設計始終沒有正式登上我國國家層面空間法律體系的舞臺。

而現行的城市規劃編制辦法(2005)頒布以后,城市設計便失去了這一層法律上的肯定,而與此同時,《城鄉規劃法》也沒有對城市設計的技術手段予以一定的肯定和提倡?《城鄉規劃法》與《城市規劃編制辦法》在對城市設計的技術手段予以肯定和提倡的同時,明顯缺少真正能夠保障城市設計開展與實施的可操作性主干內容。這一內容的缺失也直接導致了對開發項目進行制度化的城市設計審議無法實現。

中國的法律體系屬于傳統的大陸法系,成文法典在司法審判中擁有絕對的約束力,并且各部法律專屬性很強。可以看出。在城市規劃的法律框架之下不可能完整闡述城市設計的理論思想、操作辦法和成果形式?！冻青l規劃法》或《城市規劃編制辦法》無法成為城市設計的主干法,至多只能起到為城市設計宣言的作用――認可了開展城市設計的重要性。

2.2　地方性的城市設計法規編制

個別城市如深圳在1998年編制實施了《深圳市城市規劃條例》,其內容包含了城市設計的編制辦法、審議制度等,成為了該市開展域市設計實踐可依托的主干法,這是我國第一部將城市設計上升為法律文件的地方性法規,但是這樣的城市還為數甚少,更重要的是,在國家一級層面尚未理清城市規劃與城市設計之間法律關系的情況下,這樣的地方性法規在實際的管理操作中將會缺乏足夠依據,并且由于我國開展城市設計是自上而下,有相對城

市化進程略偏早的特性。這種特區性質的地方法規對其他城市的影響較小,無法作為試點進行推廣。由于大多數城市尚未有城市設計的主干法,因此對城市建設項目的城市建設審議也沒有具體、明確的制度。

由上可知,中國的城市設計法規體系還遠未系統建成。其中,城市設計主干法的缺失是城市設計法規體系無法系統建立的根本原因。

2.3　城市設計在中國法律地位不明的歷史原因:

長期以來的計劃經濟體制是城市設計法律地位不明的根本性歷史原因。

中國在建國之初,為了適應計劃經濟條件下的城市建設需要。全部照搬了蘇聯的城市規劃設計模式,將城市設計的內容變相歸入了城市規劃,修建性詳細規劃即為這一體制下的典型產物。由于在過去很長一段時間內,政府在城市建設中擁有絕對的主導地位,無論從土地的所有權,到項目的設立、審批、投資、興建都由國家一手包辦,無需進行現代意義上的城市設計,但隨著經濟發展,城市面貌的日益重視,現代城市設計理論于80年代逐漸被引入中國。但是這一理論被引入之初,也大部分停留在城市設計的形態表達效果上,關注美化城市面貌所起的表面作用,而對這一手段調整城市中各團體間利益的深層作用卻沒有進行進一步的研究和實踐,城市設計往往只是城市規劃的形體翻譯工具。因此城市設計僅僅在技術層面得到了開展,而并未被賦予應有的法律地位,最終導致了大量的城市設計圖紙成果無法進行有效的實施。

3　我國城市設計法規體系構建的初步建議

3.1　與城市規劃相關法規體系的銜接

目前學者對于城市設計與城市規劃的關系,比較認同城市設計是“思想與方法”的論點,認為在接下來的城市規劃中應引入城市設計的思想,并運用城市設計的方法將規劃貫徹下去。在我國現階段的城市化進程中,城市規劃的“硬性”管束與城市設計的“彈性”引導共同作用,起到了西方國家依賴城市設計“二元職能”達到的目的。

因此上述城市規劃與城市設計關系也同樣體現在兩者相關的法規體系中,由城市規劃所制定的相關法規起到了“硬性”的控制作用,制定了城市化進程的大體框架:而城市設計的相關法規體系則保證了城市各個角落在這個框架中更加靈活、細膩的發展過程,是一種“彈性”的法規體系。

基于上述觀點,筆者認為目前應該分別從城市規劃和城市設計兩個方面人手完善并加強兩者相關法規體系的銜接:(1)應當明確城市設計在城市發展中所處的地位,應貫穿于整個城市規劃過程中的:應進一步明確城市設計在不同階段的內容及成果要求,以彌補城市規劃工作方法的不足:應當明確城市設計的成果如何納入規劃方法得出規劃設計要點,構成完整的控制指標,以獲得法律地位。(2)城市設計研究范圍應當與城市規劃基本對應,根據其本身工作特征可以分為整體城市設計和專項城市設計等,而其相應的法規體系也將主要包括兩個部分,城市設計要點(Code)和城市設計導則(Guide line 1,通過它們充分發揮城市設計的彈性特點,適時適地進行靈活而高效的調整,達到在制度性的規劃控制條件下進行日常城市建設管理的保障功能。

在以上討論的基礎上,本文嘗試提出對我國城市設計法規體系的基本組成建議,我國城市設計法規體系的建立應該是多層次和富有可操作性的法制體系:(1)國家一級的城市設計專項法,作為城市設計的主干法,其中需要確立城市設計方案制定選擇、實施管理、評價反饋的步驟、方法,與城市規劃建設設計之間的銜接關系,城市設計文本成果的一般形式、內容,以及在這一系列活動中所牽涉的各種組織機構的設置與權責關系?！?2)各省、市(尤其是各城市)級別的城市設計編制、實施法,這與上一級的主干法類似。只是中央與地方層次上的差別。

3.2　明確城市設計的法律地位,促進城市設計和規劃的“一體化”道路,全面體現城市設計對城市建設的空間作用和社會作用。

在我國現階段,城市規劃體系是具有法定地位的完整體系,是當前城市規劃管理的主干。而城市設計無論是整體的或局部的階段都不具備獨立的法定性和完整性,在以法制為核心的管理體制中更不能獨立運作。為了解決這一問題,很多學者提出了“城市設計與城市規劃一體化”的觀點,期望通過依靠強勢的規劃體系來實現城市設計目標。我們從法規體系看,城市規劃體系是具有法定地位的完善體系,而目前城市設計無論總體還是局部都不具備獨立的法律地位,所以在現在“法制”的管理模式下不能獨立運作。城市設計可以通過兩種方式來獲得法律效力:一是直接通過立法確立,這已經在深圳等地有所嘗試;二是通過“轉譯”。以規劃語言表達出來,城市設計導則通過獨立成本附于規劃文本或是打散后融于規劃條款中。顯然,第二種方法更容易操作也更符合目前國內大多數地區的實際,法規體系層面“一體化”就應該體現在城市設計以依附于城市規劃立法形式為主,在適當發達地區嘗試采用單獨城市設計立法。

參考文獻:

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[9]王卡,城市設計過程保障體系研究,博士論文,2006,

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一、圍繞“旅游立市”，突出景觀建設，全力推進精品規劃行動

一是全方位開展規劃反思，對全市城市規劃集中攻堅行動編制的各層次規劃、城市設計、導則和各項技術規定，認真梳理、反思和審視，進一步修改完善。結合近期所編控規、城市設計成果，從城市空間結構、用地布局、旅游用地等方面對總體規劃進行反思，適時對其進行調整和完善。開展統籌城鄉一體化規劃研究工作；二是結合城市實際，謀劃大旅游大交通體系，進一步修改完善市域交通專項規劃，深化公路與城市道路交通體系、城市軌道交通體系，綜合研究公路、城市軌道交通、鐵路、城市道路、海域交通間的網絡交通聯系；三是圍繞優化生態功能和提升城市品位，研究市域七河大水系整治規劃；四是在三個區、市開發區各規劃建設3條以上精品特色景觀街區，四個縣縣城、南戴河、黃金海岸各規劃建設1條以上精品特色景觀街區；五是開展景觀設計和色彩設計專題研究，將城市設計的具體要求納入建設項目規劃設計條件，推進城市精品景觀建設；六是組織研究編制《××*旅游產業發展規劃》，編制環城市休憩帶和城市休閑空間建設規劃本文來源：文秘站 ，對東起山海關、西至灤河口景觀節點進行規劃設計，塑造城市景觀特色地標；七是抓好對城市交通出入口、道路連接線、南戴河一小區、黃金海岸旅游度假區環境綜合整治工作；八是配合康樂里、金三角一帶核心片區規劃建設，打造標志性中央商務區。配合金夢海灣、范家店、西四村、歸提寨和開灤路等片區改造，建設功能完善，環境優美的綜合功能區和新型社區。完成××*國際會展中心和旅游大廈等亮點工程規劃方案；九是加強海岸線規劃巡查工作，開展海灘恢復治理，清理拆除沙灘上各類違規違法建筑；十是圍繞加快城鎮化進程，加強新民居規劃建設和城鎮規劃管理有關工作，進一步提升縣城、鎮規劃建設質量和水平。

二、著眼城鄉一體，統籌全盤謀劃，積極服務城市重點基礎設施建設

一是配合完成新機場、津秦客專××*火車站、站前廣場改造規劃工作；二是完成城市快速路、秦撫快速路、龍港路、新區道路等城市重點道路規劃工作；三是按共建、共享一體化要求整體規劃北戴河新區管線綜合建設，認真開展集中供熱、天然氣輻射北戴河相應的管線、設施建設的規劃工作；四是在旅游景區、商業街區、交通節點研究規劃辟建滿足市民和游客需要的停車場；五是做好城市第二垃圾發電、重要電力設施、水廠、城市公交等項目的規劃工作；六是謀劃啟動××*博物館項目。

三、勇于機制創新，強化效能監察，努力提升城鄉規劃服務管理水平

一是進一步建立健全規委會、聯審會、專家會等城鄉規劃決策和審批工作制度，完善濱海地區建設項目規劃決策機制，提高規劃決策水平；二是結合城鄉統籌，進一步理順市局、分局職責劃分，加強對縣、鎮規劃工作指導；三是實行局領導分包縣區制度，加大對縣區的服務和支持力度。在領辦制、備案制、代辦制的基礎上，進一步研究針對現代服務產業、重大工業項目、旅游項目及其他重點項目的超前介入、超前服務的審批機制，實現規劃指導項目建設、服務項目建設的目標；四是推進規劃管理信息系統建設升級，改進規劃管理手段，開展全市數字規劃建設；五是針對批后跟蹤管理過程中違規項目執行難、相關部門職能交叉等問題，聯系實際，深入研究，拿出可操作性辦法；六是以“嚴格規劃執法、增強規劃執行力”為主題，全面推進城鄉規劃效能監察，加強日常巡查和執法監察力度，堅決扼制違法建設，推進城鄉規劃有效實施。

四、突出教育引導，深化作風鍛造，不斷加強城鄉規劃隊伍建設

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城鄉規劃是政府的重要責任，要樹立規劃先行的理念，堅持“以人為本、城鄉統籌、集約發展、依法管治”的原則和“融入成都、同城發展”的要求，實現與成都“有特色、無落差”對接。各區縣政府主要負責人是城鄉規劃工作的第一責任人，要帶頭履職，將城鄉規劃工作列入重要議事日程，實行目標管理。各城鄉規劃主管部門要充分發揮牽頭攬總作用，切實加強本區域城鄉規劃工作。

二、提高城鄉規劃編制水平

堅持高標準、高起點規劃，選擇國內外高水平的規劃設計單位，編制城鎮總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、城市設計和重要項目設計方案。實行規劃編制咨詢制度，多規并舉、相互銜接、整體推進，切實提高規劃水平。城市重要干道、特色街項目以及開發面積在30畝以上的項目，應有2個以上建筑設計單位參與項目方案設計，其中必須有1家甲級建筑設計單位。

三、突出抓好規劃管理

（一）加強規劃集中統一管理。城市、縣城、建制鎮、新區、園區、風景名勝區等，必須納入城鄉規劃統一管理，由城鄉規劃主管部門行使規劃管理權。

（二）加強市域交通干線空間管制。城市規劃區范圍外、市域交通干線兩側實行嚴格的規劃管控。高速路、國道、省道、縣道紅線兩側建筑，分別按150米、120米、100米、80米控制，管控區內不得新建任何非基礎設施和公共設施建（構）筑物。現有農房、廠房等規劃不予保留的建（構）筑物，要逐步進行搬遷。違法違規的建（構）筑物，一律拆除。

（三）加大規劃執法力度。城鄉規劃主管部門作為執法主體，要依照《城鄉規劃法》，堅決制止和處理違反規劃的違法行為。對單位和個人未取得規劃行政許可或未經規劃驗線合格的建設項目以及擅自改變規劃審批內容的建設項目，市、區縣城鄉規劃主管部門要采取堅決措施予以制止，并依法予以處罰，對制止不力造成違法建筑后果的，要嚴肅追究主管部門的工作責任。

（四）加強城市規劃區規劃管理。嚴格執行市政府《關于城市規劃區范圍界定的通告》（府通〔〕3號），城市規劃區248平方公里范圍內一切建設項目的“一書兩證”，必須報經市城鄉規劃主管部門審查批準后辦理，不再授權東坡區及園區辦理規劃手續。

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1、建筑學專業：是研究建筑及其環境的學科，指與建筑設計建造相關的藝術和技術的綜合；

2、城鄉規劃專業：培養具備城市規劃、城市設計等方面的知識，并能參與城鄉社會與經濟發展規劃、區域規劃、城鄉開發、房地產籌劃以及相關政策法規研究等方面工作的城鄉規劃學科高級工程技術人才；

3、風景園林專業：培養具備風景園林規劃設計、城市規劃與設計、風景名勝區和各類城市綠地的規劃設計等方面的知識，并能在城市建設、園林等部門從事規劃設計、施工和管理的應用型人才；

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關鍵詞：城鄉規劃法；控規；思考

我國的控制性詳細規劃(簡稱“控規”)是對總體規劃和分區規劃的深化、補充與完善,為規劃管理提供技術性管理文件和土地出讓條件,并為修規的編制提供依據。控制性詳細規劃成為我國城市規劃編制體系中的重要組成部分，是歷史發展的必然結果。近年來一系列的規劃法的頒布，例如《行政許可法》、《物權法》、《城鄉規劃法》，讓人們重新思考和認識了控制性詳細規劃的編制，控規編制的方法必須尋求創新。2008年的《城鄉規劃法》首次明確規定公眾可以在規劃的制定、實施和修改過程中發表意見, 并將公眾參與規劃的程序予以制度化，從而真正實現城鄉規劃法對公共利益的保護。

1當前控規發展問題分析

1.1難以兼顧公共利益和市場經濟規律

在市場經濟的條件下，我國城市規劃的任務轉變為:從城市和國家的整體和長遠利益出發，合理有序的配置城市空間資源，促進經濟和社會的協調發展;保障城市的公共利益，協調不同利益主體之間的關系;建立各種引導機制和控制機制，確保城市各項建設活動的健康有序，規范市場行為;保障城市規劃建設法律、法規的施行和政令的暢通。

城市建設是對公共資源的占用過程。市場經濟條件下，城市建設既有以經營為目的的開發行為，也有以社會環境效益為目的的公益性建設行為。政府在城市土地空間配置中占有主導地位，并通過城市規劃確定哪些用地用于公益性建設，哪些用地用于市場化開發，從而保障城市的合理發展?？匾幨锹鋵嵳繕说闹匾ぞ?。

在城市規劃體系中，控制性詳細規劃的核心是保證發展中最大限度的公平與公正。但是過分的依靠市場經濟規律，由于行為主體不顧及其自身行為的外部性，必然會造成對公共利益的損害。對于不同類型的地區，他們在經濟環境、地理條件、開發方式、居民訴求等方面均存在差異，體現公共利益的要素在不同區域也有差別。因此，為了保證公共利益受到最大程度的保護，需要根據控規針對的具體地區，具體社會經濟環境對規劃控制要素進行相應的調整。就目前的情況來看，控規在編制過程中，在控制要素層面還很難實現這種調整，通常都是套用現成的模式，引用相似案例的要素和指標進行控制，很難做到有的放矢。

1.2 編制層面的問題

控制性詳細規劃編制主體的混亂?？刂菩栽敿氁巹澋木幹坪蛨绦袘撌钦袨?，代表全民的共同利益，但目前有些地方的控制性詳細規劃的編制是由開發商直接委托、控制和決定，使控制性詳細規劃成為為局部利益服務的工具。

規劃區范圍劃定不合理。規劃區范圍的劃定有時不是根據行政區劃、功能組團、地理分界等來劃分，而是根據開發項目、招商引資要求確定的，這使得各項規劃成果內容、要求不統一，且與周邊規劃缺少協調。如有的規劃區面積有8平方公里之多，有的規劃區面積僅有十幾公頃，差別較大。規劃區范圍太大，易造成規劃成果的內容及深度不夠。

1.3 規劃編制組織的不適應性

當前城市發展的速度超過了歷史上任何時期，各種跨越式發展的機會和變化的可能性很大。而按照國家現有的規劃編制體系，從土地利用的層面看，對一個大城市而言往往需要在總體規劃基礎上，編制分區規劃，再以總體規劃和分區規劃為依據編制控制性詳細規劃。每一層面的規劃都需要一個周期，即便各項規劃編制交錯組織，不包括報批時間，覆蓋一輪控制性詳細規劃的時間也需要4一5年，在此期間，各專業規劃編制的時序與范圍往往也未能與控制性詳細規劃有機銜接，造成控制性詳細規劃并不能在技術上全面落實上位規劃及專業規劃的空間要求，出現了同一地區多個規劃覆蓋，缺少綜合與協調，有的甚至出現疏漏或矛盾，如此，一個天生就有缺陷的規劃成果難免在實際工作中又將面臨調整。

2改善控規編制方法的理論構想

2.1 基于市場經濟規律基礎上的控規編制修訂

隨著我國市場經濟的發展，其體制也在不斷地進行變革，控規作為城鄉經濟規劃中的重要部分，也要隨著社會環境體制的變化而重新審視內容的編制。控規在成為城市規劃主管部門依法行政的依據和基礎以后，必然涉及到城市中各個利益集團的責、權、利關系，控規在法制化的進程中應該積極符合法制原則，對城市建設中出現的種種問題進行彈性和適應性處理將是一種必然的趨勢。這也就意味著必須在更大程度上依托市場經濟規律，即適應市場經濟發展和社會發展的要求，對控規中具有法律效力的控制要素和控制要求做出適當的調整，保證法律文件的合理性，提高控規的適應性，以積極的方式促進城市建設開發步入良性發展的軌道。這也是保證控規的法律嚴肅性、科學性以及對城市建設實施動態控制的基礎。

2.2編制過程中引入公眾參與

公眾參與是一個老生常談的話題，也是每個城市在控規編制文件中必不可少的一節，其有效性取決于社會經濟的發展水平、市民認識水平和行政管理的引導，以及真正意義上民主化進程的推進等，而不是僅僅在規劃編制與管理中的簡單參與。市場經濟體制下,多元利益的共存和競爭是一個普遍的社會現實。體現在城鄉規劃領域,一些新的利益主體和利益形態也逐漸形成,并且通過相互間的交織和競爭動態地形成新的利益結構關系。開發商、社會公眾、地方政府、規劃師都成為新的利益結構中的主體,公共利益的法律保障訴求也日益強烈。

（1）使多元化的利益沖突趨于平衡

在城鄉規劃領域,規劃公共決策的制定和實施都是公共利益和個人利益、公共利益與公共利益、個人利益與個人利益相互較量的結果。過去,規劃由規劃師和政府官員主導,其往往重視當前利益,特別是經濟利益,而忽視長遠利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取決于不同個人和利益主體之間交互作用形成的合力,是多方博弈的結果。通過各種公眾參與程序,不同的利益訴求得以通暢表達,不同的意見、觀念得以公開呈現,如此,平等溝通和理性協商才得以進行,妥協方的出現才成為可能。

（2）監督公共權力運行

公眾對公域的積極參與,是實現對公共權力有效制約的基本條件,只有在公眾的參與下,在公共輿論的監督下,才能有效防止公共權力被濫用。公眾參與城鄉規劃不僅要求最終的規劃決策向公眾公開,更要求規劃的編制過程向公眾開放。如此,規劃方案的形成過程應當是利益相關者通過理性協商和利益博弈的開放過程。此種開放的決策過程有助于確保公權力的運作處于公眾的監督之下,防止腐敗的發生。

（3）增強規劃管理的民主化

公眾參與使得民眾參與進來,這可稱之為“行政民主化”的表現。通過聽取公眾的意見,規劃編制機關可以更好地了解公眾的意愿,加深對規劃編制區域的了解,有利于化解不同利益主體間的沖突,形成共識,提升規劃的科學性。同時,公眾參與為公眾和政府提供了互相交流的平臺,有助于增加公眾對政府的信任,增強決策的可信度,使公眾更容易接受政府制定的規劃。

3對未來控規發展趨勢的改革思考

3.1控制性詳細規劃的編制應與社區規劃相結合

有的控規只包括了一個社區，或者是涉及幾個社區的局部地塊，因而規劃人員很難從社區的角度來考慮公共服務設施的配置。建立以社區為基本單元的城市規劃與管理體系，必須使控制性詳細規劃的編制與社區規劃相結合。在編制控制性詳細規劃時如能把社區規劃納入，則將為社區土地的綜合開發和規劃管理提供必要的依據，同時也為社區建設中各項配套設施的完善提供切實的保障。

3.2加強城市設計研究

城市設計與控規相結合的編制方法有助于增強對城市公共空間的控制，提高城市環境品質。將城市設計的意圖和要求轉化為規劃控制的實際條件對項目建設進行控制和引導，有助于制定合理的指標體系。城市設計還能對控制性詳細規劃形成強有力的解釋和支撐，增強了控制性詳細規劃的說服力，能夠較好地讓領導及群眾接受。城市設計首先應當重視城市空間形態的結構性調整;其次要不斷推敲深化內部組織格局;最后提出切實可行的城市設計導則。三個方面環環相扣、層層深入，同時又相互啟發。

3.3實現經濟、政策和公共利益三贏

在市場經濟條件下，控制性詳細規劃是土地及房地產市場的重要調控手段，在滿足日照間距及環境容量的前提下，容積率等各項土地使用強度控制指標的制定，應切實遵循地價運作的經濟規律，實現城市土地價值的總體最大化。土地容量控制指標，在很大程度上還影響和決定了土地開發建設投資方的預期收益，因此控制性詳細規劃指標的制定還應充分滿足城市經濟社會發展的需要。

控制性詳細規劃的編制要實現公共利益的最大化，就要考慮社會整體利益的公正、公平。在確定控制引導內容和標準時，首先應堅持保障公益的原則，其次還要保證城市功能的公共、公用和公益設施的空間落實，保障公共利益不受侵犯，要在綜合平衡與協調的基礎上提出各項設施布局的綜合優化方案，并應在土地利用規劃中加以具體落實。

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【關鍵詞】城市設計；控制性詳細規劃；控制指標；引導

1. 控制性詳細規劃概述

1.1 控規的涵義及產生背景。

控制性詳細規劃（以下簡稱控規），是《城市規劃編制辦法》中確定的規劃層次之一，與修建性詳細規劃同屬詳細規劃，是以總體規劃或分區規劃為依據，以土地使用控制為重點，詳細規定建設用地性質、使用強度和空間環境，強化規劃設計與管理、開發的銜接，作為城市規劃管理的依據并指導修建性詳細規劃的編制可以看出，在控規層面已經明確要求要對城市的空間環境有足夠的關注，并做出詳細的規劃安排。

1.2 從城市設計角度看控規現存的主要問題。

（1）總體上，我國控規的實施狀況呈現一種良好的態勢，它提高了規劃的彈性，初步適應了投資主體多元化和利益主體多元化以及城市建設思路多元化的新形勢。然而，隨著控規發展的進一步深入，我們開始注意到控規為經濟建設服務的盲目性以及由此產生的種種危害。開發商一躍成為影響控規控制指標最重要的因素，城市空間環境的建設完全淹沒在對經濟利益的狂熱追求之中，“以人為本”的規劃原則成為了虛弱無力的口號。吳良鏞先生在談到北京市舊城區控制性詳細規劃時指出，北京控制性詳規目前的狀況是：“控制的雷聲大，實施的雨點??；控制的力度小，開發的力度大”。

（2）在編制內容和方法上缺乏城市設計的觀念是目前控規普遍存在的主要問題。

雖然使城市設計貫穿于城市規劃的各個階段的觀點得到了規劃界內普遍的共識。但遺憾的是，至今城市設計都沒有真正參與到城市規劃中來。控規的控制指標在政府、開發商以至于規劃師的觀念中始終等價于土地開發性質及強度控制，而忽略了其對空間環境控制的另一層含義。在城市“重經濟、輕環境”的開發策略下，控規階段的城市設計多年來一直處于紙上談兵的狀態。而在控規中看似強調空間美學和視覺效果的諸如軸線、均衡、秩序等大多只是流于膚淺的形式美、平面美，并沒有真正關注城市設計所注重的三維城市空間品質，有時候甚至成了控規的“包裝”。

2. “虛”的優化——城市空間環境控制指標

“虛”指的是城市空間環境，它是城市建筑空間環境中“空間”的因素。按照圖底分析的原理，建筑組群和公共空間互為圖底，這兩大系統綜合后形成城市整體空間形態。因此，城市空間環境包括城市整體空間環境、城市公共空間環境和建筑組群空間環境三個層次。城市設計主要是從城市景觀結構、城市形體結構、城市功能布局、空間的組織、空間輪廓線組織和視覺導向等幾個方面來對城市空間環境做研究。控規中所采用的控制指標如，建筑密度、建筑后退紅線、建筑間距、綠地率等都對城市空間環境有著直接或間接的影響。

“實”指的是建筑形體環境，是城市建筑空間環境中“實體”的因素，其主要內容是要從城市整體空間的角度，以建筑組群空間環境控制為直接依據，確定建筑的形體和外觀的特征，以及標志性、或需要重點處理的建筑物的分布，確定建筑的主要軸線、景觀朝向等相互組合關系，如建筑風格、建筑形式、建筑色彩、建筑體量等。

2.1 容積率。

通過控制容積率的大小來控制土地開發強度是控規最核心的任務。但是開發商總是希望能獲得最大限度的利潤，提高容積率成為獲得超額利潤的最有效途徑，如果市場運作風險很高，提高容積率還可以最大限度地實現短期高回報率。然而，容積率最大化的趨勢直接導致了城市環境質量的惡化，因此如何更有效地控制容積率，并減少由于高容積率對城市空間環境造成的破壞一直是規劃控制的難點。目前只有正確認識容積率的本質，改進控制方法，并有計劃的實施容積率獎勵政策才是緩解矛盾最為有效的辦法。

而有關城市設計的考慮，則應在容積率的相關獎勵引導政策中得以體現。

（1）以容積率引導機制實施城市設計。

我們建議在制定容積率的過程中放棄對城市設計因素的過多考慮，但并不是要將城市設計的觀念完全排除在容積率指標之外，因為無論是建筑體量或是建筑密度許多控制指標都必然要受到容積率的影響，可以說容積率是影響城市設計最重要的因素。而容積率引導機制的出現使我們在執行容積率控制實施的同時，能夠采用引導性的手段達到城市設計的目的，可以說，容積率引導機制正是土地開發與城市設計的結合點。

（2）容積率獎勵的條件和限度。

明確容積率獎勵條件是保證其順利執行的根本。即使規定了在提供公共廣場的條件下，容積率可以有所提高，規劃部門也應該對特定的公共廣場是否符合公共利益作出判斷，然后決定是否應該給予容積率獎勵。其評價標準應該考慮對開發空間最根本的要求?？傊?，容積率獎勵政策并不僅僅是由文字和數據組成的幾個條例，更重要的是應該把它作為一個實施管理的過程來看待，在這一過程中，只要嚴格把握獎勵的條件和限度，容積率不但能成為政府對房地產開發的控制手段，更能成為促進開發建設與城市設計相協調，使城市發展有序進行的管理策略。

2.2 建筑密度。

長期以來，為了避免由于城市空間過于緊密而造成空間環境質量的下降，在控制性詳規中我們采用建筑密度這一指標來反映城市空間被占用的程度，但實際上，建筑密度只對建筑用地被占用的狀況進行著有效的控制，并沒有作用于地面以上的部分，也就是說建筑的主體部分始終處于控制之外。那么，由這些建筑組成的城市空間也就難以達到我們的規劃目標，顯然這項指標的控制是有失偏頗的。而要真正控制合理的建筑密度，我們應在原有建筑密度的基礎上，從城市空間的角度出發引入另一個概念——建筑空間密度，二者共同完成建筑密度控制。

2.2.1 引入建筑空間密度概念。

建筑空間密度與我們通常使用的建筑密度指標在計算原理上完全相同，所不同的是二者在計算時所參考的界面不同。建筑密度是指建筑基底面積與用地面積之比，即建筑密度=建筑基底面積/用地面積。建筑密度的概念應該是由建筑基底密度和建筑空間密度共同組成。建筑基底密度反映的是城市用地環境，建筑空間密度反映的是城市空間環境，兩個概念相結合才能反映三維的城市空間。

2.2.2 針對不同用地性質界定建筑密度。

（1）建筑密度與城市空間環境質量并沒有絕對的成反比的關系。我們也確實要承認土地地價差異這個事實。在一些該集中高密度開發的地區就應該高密度，高密度并不一定是不好，應該針對不同的用地性質來界定建筑密度。一些商業金融類用地，因為區位因素帶來的高地價和普遍緊張的用地，為了獲得相應的投資回報，容積率往往高于其它性質的建筑，建筑對地面的占有率很大，因而建筑基底密度的控制常常被突破。事實上在這些地塊，建筑空間密度對城市空間環境的影響要遠大于建筑基底面積，在規定的建筑紅線內，只要滿足了建筑使用所必要的外部空間面積，建筑基底密度的大小就退居其次，而那些為了滿足建筑基底密度控制而加大建筑空間密度的做法，反而對城市空間造成更大的負面影響。因此，我們認為在商業金融用地中，應該嚴格控制建筑空間密度，放開對建筑基底密度的限定。

（2）而文化娛樂類建筑相對于其它建筑，對室外空間的關注高于對建筑開發強度的關注。一方面，適當的室外空間可以解決大量人流和車流的疏散：另一方面，室外空間可以最大程度地滿足人們休閑游憩的需求，強化建筑本身的功能。而且，這類建筑的用地面積相對充裕，對建筑基底密度的控制便于實施。除非有特殊的景觀視線要求，文化娛樂用地建筑空間密度的控制一般都可以忽略，只控制建筑基底密度就可以滿足城市空間的要求。

（3）總之，建筑密度的控制應該針對用地性質的不同區別對待，以建筑對室外空間的需求程度和對城市空間的影響程度為判斷的依據，抓住主要矛盾確定控制手段。

2.3 建筑后退和建筑間距。

（1）我們通常在考慮建筑后退和建筑間距的控制時主要是為了滿足必要的安全、消防、通風、日照等需要，卻往往忽視視覺走廊、景觀通道等空間上的需要，不免會造成城市空間的呆板，只成為一個“功能”的空間。

（2）建筑后退包括建筑后退道路紅線和建筑后退地塊界線兩方面。建筑退后紅線，使公共活動場地增加，并豐富街道空間。但也會帶來房地產使用者的損失：比如用地的減少和視覺地位的下降。為達到鼓勵退后的目的，應該采取相應的補償措施，在原有基礎上增加容積率或高度可在經濟效益與視覺地位上與退后帶來的損失相交換。

2.4 綠地率。

在控規中單純用綠地率這項指標來說明城市的綠化水平是不夠的，我們做規劃是以人為本，綠地多并不意味著可供人使用、真正可休憩、可親近的場合多。我們真正應該考慮的不應是單純的如何提高綠地率，而應是如何營造更多的宜人的綠化空間。（1）綠地率應與綠化覆蓋率相結合。（2）立體綠化與平面綠化相結合。

3. “實”的優化——建筑形態環境控制指標

3.1 建筑高度。

3.1.1 控制地塊內建筑的高度上限是目前控規中控制建筑高度最普遍的做法，其具體操作是利用建筑高度與容積率、建筑密度之間的關系。結合各地塊的容積率和最小建筑密度的經驗值，并參考上一層次規劃對建筑高度的控制進行微調后確定

的。開發商通常都會選擇高度最高的建筑方案，因為他們習慣地將建筑高度視作體現建筑形象的重要標志，“高”就意味著氣派。顯然，從與容積率和建筑密度簡單的關系式中是難以達到預想的控制效果的。

因此，建筑高度應該是獨立于經濟利益之外，從城市設計的角度出發作為控制建筑體量的指標參與到控規編制中來。

（1）從街道空間角度界定建筑高度

從城市設計的角度看，建筑高度的界定應該與以下幾個方面的因素相關：街道尺度、視覺空間走向、街道空間輪廓線組織以及歷史文物建筑街區保護的要求。其中，街道尺度是最為直觀、最有可操作性的因素，我們可以在建筑高度與街道尺度之間建立關系式。因此在控制性詳規階段，我們從街道空間的角度來探討建筑高度的控制是合理可行的。

（2）絕對高度與相對高度協調控制

筑物各部分的高度與自各該部分起量至前面道路對側紅線的最小水平距離也需滿足高度比的要求，以使建筑高度逐步后退，道路空間寬闊，減少壓抑感，

城市景觀也較為豐富。表面上建筑高度比并不能直觀地反映出建筑單體的高度特征，但實際上這個控制指標的確定需要規劃師對單體建筑與整條街建筑的高度關系進行細致的研究，是一個“含義豐富”的數值。

3.1.2 總之，從城市設計的角度對建筑高度的控制，應該包括絕對高度和相對高度兩控制指標協同控制。兩者協同控制的過程應該是這樣的：先通過分析街道和沿街建筑的性質，確定整條街兩側建筑高度比的值，然后通過對街道景觀、建筑外輪廓線等相關因素的分析，提出各個地塊建議的建筑最佳高度，達到在控制建筑高度的同時保證街道良好的空間尺度，進而塑造良好城市空間形態的目的。

3.2 建筑體量。

3.2.1 建筑高度與建筑面寬相結合。

建筑體量控制的作用主要是為了保護城市的重要景觀、重要的視廊和城市天際輪廓線以及城市的肌理不受到建筑開發的破壞。它的控制元素主要為建筑豎向尺度和建筑橫向尺度（建筑外墻最大面寬和平面最大對角線尺度），以及建筑的體形處理。但這種描述并不應僅僅局限于對建筑高度和建筑面寬的二維控制，因為建筑對人視覺的影響始終是全方位的，因此，建筑體量的控制應該從平面擴展到立體空間，即從體塊上入手，實施建筑體塊控制。

3.2.2 建筑體量控制應遵循的原則。

（1）保證街道、廣場等人流聚集和停留場所有合理的日照采光對于城市環境有著極為重要的意義，具有充足日照的城市開放空間是維持中心區活力與生氣的必要條件，一個終日籠罩在建筑陰影之下的開放空間即使設計得再好，也難以吸引公眾長久停留。

（2）保證沿街建筑外輪廓線的良好視覺效果。在對建筑體量進行控制時，必須考慮建筑群所形成的外輪廓線的形式，以避免對重要的視線廊道造成遮擋，為城市空間提供錯落有致、明確和諧的天際線。

3.3 建筑形式與色彩。

3.3.1 建筑形式與色彩的控制作用

在城市設計日益成為城市規劃管理、城市空間塑造必不可缺的重要組成部分的今天，有關城市設計的控制因素無論是規定性的還是引導性的都應該得到足夠的重視，從某種意義上說，引導性指標由于天生的非強制性而應該得到更多的關注。因此，我們有必要重新認識建筑形式和色彩這兩項引導性指標，特別是在某些特殊地段，建筑的形式和色彩甚至超過了其它規定性控制指標而成為主宰環境的關鍵因素。

3.3.2 建筑形式與色彩的控制原則。

（1）選定參照建筑。

對于城市建設而言控制不是壞事，關鍵在于控制到位。由于缺少制約個體建筑的照物建筑形式、色彩的引導一直缺乏依據，沒有章法。所以，為保證街道的整體和景觀的協調性，首要的工作是要確定參照建筑。選定參照建筑使建筑形式和色彩控制有了一個具象的目標，有利于控制內容的形成，能夠最大程度的減少控制的盲目性。

（2）分級確定控制區域。

保證建筑形式、色彩與城市大環境的協調統一是控制的目的，但并不是控制性詳規范圍內的每一個地塊都要進行相同內容的控制，在規劃范圍內進行分層次、分等級的控制才是最為科學合理的做法。

4. 結語

本論文主要是有關控規方法論層面的研究，其目的是通過對控規指標的重新審視提高城市的整體空間環境品質。但面對經濟、政治因素對控制性詳規順利實施的種種干擾，僅僅依靠技術層面上的更新是不夠的，還需要對更多的相關內容實施觀念更新。在經濟迅猛發展的今天，固守已久的傳統觀念必然要接受全新角度的分析和鑒定。不僅僅是控制指標，控制性詳規甚至于整個規劃體系都需要經歷這樣的一個過程。

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篇(7)

現在，我受市人民政府委托，向市人大常委會報告20*年度規劃實施情況，請予審議。

20*年，是《城鄉規劃法》頒布實施的初始之年，也是城鄉規劃工作的關鍵之年。在市人大及其常委會的支持和監督下，我們認真執行《城鄉規劃法》，各項工作得到扎實有效地開展。

一、實踐三項舉措，確保《城鄉規劃法》順利實施

按照“落實突破年”活動，結合《城鄉規劃法》的頒布實施，實踐以下三項舉措。

（一）明確城鄉規劃修改程序

按照城鄉規劃未按法定程序不得修改的法律要求，明確總體規劃的修改需上報省政府審批，控制性詳細規劃的修改全部要上報市政府審批。涉及城市總體規劃和控制性詳細規劃的修改需組織專家、部門審查，召開聽證會或其他方式征求公眾、利害關系人的意見，使“陽光規劃”進一步得到深化。一年中，市規劃局接待群眾來電、來信、來訪30批次，有關建議、意見54條，并及時給予解釋、處理。

（二）明確規劃行政許可范圍

按照不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可的法律要求，明確未列入詳細規劃的地塊一律不予規劃許可。在城區控規覆蓋率達到100%的基礎上，要求各鎮及時編制和調整規劃區內控制性詳細規劃，使各鎮規劃區內控制性詳細規劃進一步完善和深化。同時，編制各鎮鎮域內農民集中居住區詳細規劃，為集約建房提供規劃許可依據。

（三）強化規劃執法檢查和查處

按照相關分工和執法委托的要求，加強對中心城區和各鎮的執法檢查和指導，對出現違反《城鄉規劃法》的苗頭和建設行為及時予以制止和查處。已立案查處的違法建設項目共計180件，拆除違法建筑總面積0.43萬平方米。同時，充分發揮規劃、國土資源和建設三部門聯席會議制度，強化溝通協調，共同研究查處一些涉及職能交叉的違法建設行為。

二、加強規劃編制，完善城市規劃體系

圍繞建設效益和諧新*的總體目標，結合城市現狀，開展規劃編制工作。

（一）把握區域聯動發展戰略，推動片區統籌

堅持“一體、統籌、集聚、整合、互補”的五大理念，具體開展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域總體規劃》編制工作，完善規劃體系。按照余慈中心城規劃的總體要求，對市域總體規劃進行了修改完善，并通過了寧波市政府常務會議審查。至目前為止，《*市市域總體規劃》是寧波市第一個、也是唯一通過寧波市人民政府常務會議審議的縣市域總體規劃，使此項工作繼續走在寧波各縣市前列。同時，市規劃局被省建設廳評為20*年度縣市域總體規劃編制工作先進單位。

二是深化慈東片區規劃體系，實現整合發展。慈東片區作為全市城鄉統籌改革發展綜合試驗區，按照市域總體規劃片區劃分的要求，一方面開展慈東片區核心區、農民集中居住區和慈東片區“宜居效益工程”課題調研；另一方面編制龍山核心區控制性詳細規劃方案和村莊規劃方案，為龍山城鄉統籌改革試點工作提供規劃依據。

三是完善觀海衛片區規劃，突出集聚理念。按照“一中心、四片區”統籌發展的要求，進一步深化完善觀海衛片區編制規劃，建立健全片區聯動發展體制機制。觀海衛片區規劃在功能定位和用地布局上，充分地體現片區工業集聚和人口集聚的特色和特點，為進一步推動觀海衛片區規劃建設提供依據。

四是編制和調整各鎮詳細規劃，優化城鄉空間。按照城鄉規劃法和片區規劃要求，對鎮的詳細規劃進行編制和調整，已指導完成長河鎮、天元鎮、勝山鎮、觀海衛鎮、庵東鎮、掌起鎮、崇壽鎮和原三北鎮9個鎮部分區塊的控制性詳細規劃的編制工作，規劃面積約19平方公里。

五是修編新一輪329國道兩側街景規劃，加強規劃指導。制訂《新一輪329國道兩側街景規劃修編指導意見》，供各鎮（街道）在規劃修編時參考。目前，周巷鎮、匡堰鎮、逍林鎮、掌起鎮、觀海衛鎮、橋頭鎮等6個鎮（街道）完成方案，龍山鎮、白沙路街道因行政區劃調整，規劃方案正在編制中。

六是做好余慈中心城核心區發展戰略，加快余慈統籌。根據余慈統籌工作安排，市規劃局在積極做好寧波市規劃局、交通局等有關部門配合工作的同時，按照余慈統籌發展的要求，已先后完成了《*周巷片區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》和《余慈中心城核心區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》編制；配合余姚編制了《*客運專線余慈站周邊地區控制性詳細規劃》。

（二）抓住中心城區核心環節，提升城市品位

圍繞中心城區改造提升的總體目標和要求，因地制宜，重點開展了以下三項工作：

一是高標準抓好城市重點功能區塊的城市設計和方案審查工作。一方面高質量編制中心城區文化商務區城市設計。該項規劃充分利用潮塘江和三灶江的景觀優勢，引進國外先進理念，挖掘地塊潛力，打造都市形態的城市綜合體，引導優勢產業進入，形成24小時活力區域。同時將“兩高一低”，即高容積率、高綠地率、低建筑密度的開發理念滲透到今后該區塊的建設中，并合理組織建筑形態和體量之間的關系，以突出地標建筑、開放空間與人性化尺度的結合，形成良好的開發序列和有序的空間秩序。另一方面抓好重點區域的城市設計工作。結合城東和城西功能及行政區劃調整，進一步修改完善規劃。啟動白沙路街道區域規劃調整和修編工作；展開宗漢街道區域功能定位調整研究和規劃修編工作。同時，突出抓好城市標志性建設落地項目的方案審核工作，促進城市功能和檔次的提升。

二是重點解決城市高速公路邊緣化問題及余慈道路整合對接問題。通過調查研究，主要針對*接軌寧波、上海擬定3套《中心城區繞城快速路規劃》方案，目前已進入決策程序。同時，加快輕軌的線位研究，提出329國道和中橫線2套方案，并多次與寧波市規劃局對接，目前已有基本定論。

三是開展“宜居效益”工程規劃研究工作。針對中心城區部分工業企業影響城市形象的現狀，在開展全面系統調查的基礎上，結合總體規劃和住房建設規劃，將中心城區26平方公里范圍內15個區塊，涉及1200畝左右的低效、高耗、污染傳統工業企業作為首期實施轉業改造和搬遷，并以此來提高土地資源的集約開發和產出水平，提高經濟和環境的綜合效益。

（三）突破重要領域，推動社會主義新農村建設

按照市域總體規劃確定的新型城鄉空間一體格局要求，結合“改造城中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村、保護特色村”的理念，具體開展以下兩大層面的工作：

一是編制農民集中居住區布點規劃。對我市16個城鎮規劃區外的123個村通過系統研究，規劃為27個農民集中居住區建設點和10個相對獨立自然保護村，并確立了組團集聚、中心集聚和梳理集聚等三種改造方式。

二是編制農民集中居住區詳細規劃。目前，已有12個鎮、22個農民集中居住區完成規劃方案。其中，已有16個區塊啟動建設，建筑面積約30萬平方米，其中竣工約23萬平方米。

三、加強規劃服務，提高規劃工作成效

堅持“主動服務和優質服務”的理念，致力創新，建立“體制、措施、制度”三大保障體系，提升規劃管理工作的全面性和系統性。

（一）服務體制不斷健全

一方面，統一思想，營造氛圍，從理念上樹立“超前服務、主動服務、優質服務”三大意識。另一方面，探索規劃管理體制，籌建市規劃局龍山規劃分局，在體制上實現服務前移。籌建陽光服務大廳，對除行政許可事項外的所有服務事項，統一進入陽光服務大廳進行集中辦理，在體制上實現服務集中。

（二）服務企業不斷強化

按照“四個優先”要求，對全市339個已供地未開工投資的項目和100家市領導聯系的重點工業投資項目進行了一次梳理，就可能遇到的問題和困難進行了事前預測、探討，采取現場辦公、上門服務、協調推進的方式，著力解決在重點工程啟動中遇到的難題和困惑。同時，在審批手續辦理過程中啟動“綠色通道”工作機制，強化內部各線的協調和配合，使重點工程規劃審批便捷、順暢、高效。

（三）規劃審批不斷完善

一是轉變服務觀念。將“無條件服務，無缺陷審批和無超時辦結”的要求貫穿于規劃審批服務的各個環節，進一步改進服務態度，優化服務質量，提高服務效率。二是細化服務措施。針對企業資金不足、用地緊張、規劃功能調整、土地多次報批、審批周期較長等困難，出臺六項措施和建設項目規劃指標應對措施，通過適當降低工業用地容積率，支持大工程項目分期建設，方便已供地項目規劃審批手續辦理等措施，促進項目盡快開工。三是簡化審批程序。通過建立內部流轉機制、城區重要項目方案會審機制、技術儲備機制等，強化和改進內部管理，依法簡化對外審批服務程序，切實做到既規范又有效率。

（四）信息化建設不斷突破

一是作為“數字*”建設的重要組成部分——市地理信息系統網絡網建立，并在*市規劃網上設立了子欄目。它的建成，為全市各行各業提供最基礎的地理空間數據和空間信息服務，為推進社會公共領域信息化建設打下扎實基礎。二是對規管2000進行升級，新升級的規管20*，重點突出了便捷的審批流程和透明的監督方式，完善了網上審批系統，加快了審批時效，提高了行政效能。三是檔案的信息化管理。實現了檔案系統和審批系統的對接，提高了審批的準確性和便捷度。20*年度市規劃局綜合考核列寧波規劃系統第一，并被評為目標責任制考核優秀單位。

總的來說，20*年，規劃工作認真貫徹實施《城鄉規劃法》，各項工作開展較為順利，但也存在著不少問題：一是城鄉規劃編制體系有待進一步完善，城鄉規劃研究力度有待進一步加強；二是規劃編制工作有待進一步深化、細化，對城市建筑形態、城市色彩等方面的控制還存在著不足；三是在規劃服務上有待進一步加強，規劃監督機制有待進一步完善；四是公眾參與規劃的廣度不夠，離人民群眾的要求還存在一定差距。上述問題都需要我們在今后工作中認真對待，切實加以研究解決。

2009年，城鄉規劃工作的總體目標和要求是：認真學習貫徹市重點工作和重大項目會戰攻堅動員大會會議精神，按照“快、重、準、實”四字要求，具體落實到規劃工作實際當中來，做好“一個提高，三大創新，四篇文章”，著力實現“四個一”，即編制一系列高質量規劃、推出一批規劃精品、打造一批亮點建筑、鍛造一支高素質管理團隊。主要開展以下三方面工作：

第一,以“一個提高”為前提，著力打造高素質隊伍。一是打造一支從事戰略性、前瞻性研究的高素質隊伍,為規劃編制和城市發展提供技術支持。二是打造一支規劃編制策劃的專業性隊伍，確保規劃編制策劃的有效實施。三是打造一支勤政、廉潔、高效的服務型管理隊伍，強化超前服務、主動服務、優質服務意識，實現“辦理更規范、管理更合理、服務更高效”的工作模式。

第二,以“三大創新”為載體，探索高效管理模式。一是體制創新。盡快籌建城鄉規劃研究院，就城市發展問題，為各項公共政策提供技術支撐。并展開前期研究，為規劃編制提供戰略指導。成立龍山規劃分局，強化規劃局規劃管理的服務和延伸，并為龍山的進一步整合發展提供更好的規劃支持。二是機制創新。機制創新是進行科學管理的主要手段，也是理順規劃工作的重要途徑。主要是用人機制創新、管理機制創新和規劃編制機制創新。三是制度創新。建立重大項目規劃跟蹤服務制度和責任制度及規劃編制和審查制度，修訂建設工程批后管理辦法，強化監督檢查制度，建立內部考核制度。

第三,以“四篇文章”為著力點，促進城鄉區域統籌發展。一是謀劃文章。開展中心城區戰略發展規劃、*和余慈地區統籌發展的對接聯動規劃研究，配合展開杭州灣新區國際商務健身高端服務業業態規劃研究和慈東片區發展戰略規劃研究。二是策劃文章。具體做好新農村建設、推進工業集聚發展和文化商務區的重要功能區塊等策劃工作。三是規劃文章。做好中心城區控制性詳細規劃整合和局部區域修編、片區核心區詳細規劃的編制、各鎮詳細規劃的編制完善、各類專項規劃的編制等。四是計劃文章。對工作進行全面的安排，確定規劃編制、制度建設等工作的進度時間和任務目標。針對年度內如“宜居效益”工程、工業區集聚發展等項目，制定推進時序的實施計劃，確保工程項目的順利實施。建立計劃的反饋機制，根據計劃實施情況和實際情況，不斷修正計劃，確保工作的順利開展。

主任、各位副主任、各位委員，隨著城市的快速發展和新農村建設的不斷推進，規劃工作任務更加繁重，責任更加重大。我們將以這次人大常委會審議為契機，切實增強使命感、責任感，在市委的重視領導和市人大的支持監督下，扎實工作，認真履職，依法行政，努力為建設效益和諧新*作出積極貢獻！

2009年3月27日在*市十五屆人大常委會第十七次會議上

市規劃局局長樓樹芳

主任、各位副主任、各位委員：

現在，我受市人民政府委托，向市人大常委會報告20*年度規劃實施情況，請予審議。

20*年，是《城鄉規劃法》頒布實施的初始之年，也是城鄉規劃工作的關鍵之年。在市人大及其常委會的支持和監督下，我們認真執行《城鄉規劃法》，各項工作得到扎實有效地開展。

一、實踐三項舉措，確保《城鄉規劃法》順利實施

按照“落實突破年”活動，結合《城鄉規劃法》的頒布實施，實踐以下三項舉措。

（一）明確城鄉規劃修改程序

按照城鄉規劃未按法定程序不得修改的法律要求，明確總體規劃的修改需上報省政府審批，控制性詳細規劃的修改全部要上報市政府審批。涉及城市總體規劃和控制性詳細規劃的修改需組織專家、部門審查，召開聽證會或其他方式征求公眾、利害關系人的意見，使“陽光規劃”進一步得到深化。一年中，市規劃局接待群眾來電、來信、來訪30批次，有關建議、意見54條，并及時給予解釋、處理。

（二）明確規劃行政許可范圍

按照不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可的法律要求，明確未列入詳細規劃的地塊一律不予規劃許可。在城區控規覆蓋率達到100%的基礎上，要求各鎮及時編制和調整規劃區內控制性詳細規劃，使各鎮規劃區內控制性詳細規劃進一步完善和深化。同時，編制各鎮鎮域內農民集中居住區詳細規劃，為集約建房提供規劃許可依據。

（三）強化規劃執法檢查和查處

按照相關分工和執法委托的要求，加強對中心城區和各鎮的執法檢查和指導，對出現違反《城鄉規劃法》的苗頭和建設行為及時予以制止和查處。已立案查處的違法建設項目共計180件，拆除違法建筑總面積0.43萬平方米。同時，充分發揮規劃、國土資源和建設三部門聯席會議制度，強化溝通協調，共同研究查處一些涉及職能交叉的違法建設行為。

二、加強規劃編制，完善城市規劃體系

圍繞建設效益和諧新*的總體目標，結合城市現狀，開展規劃編制工作。

（一）把握區域聯動發展戰略，推動片區統籌

堅持“一體、統籌、集聚、整合、互補”的五大理念，具體開展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域總體規劃》編制工作，完善規劃體系。按照余慈中心城規劃的總體要求，對市域總體規劃進行了修改完善，并通過了寧波市政府常務會議審查。至目前為止，《*市市域總體規劃》是寧波市第一個、也是唯一通過寧波市人民政府常務會議審議的縣市域總體規劃，使此項工作繼續走在寧波各縣市前列。同時，市規劃局被省建設廳評為20*年度縣市域總體規劃編制工作先進單位。

二是深化慈東片區規劃體系，實現整合發展。慈東片區作為全市城鄉統籌改革發展綜合試驗區，按照市域總體規劃片區劃分的要求，一方面開展慈東片區核心區、農民集中居住區和慈東片區“宜居效益工程”課題調研；另一方面編制龍山核心區控制性詳細規劃方案和村莊規劃方案，為龍山城鄉統籌改革試點工作提供規劃依據。

三是完善觀海衛片區規劃，突出集聚理念。按照“一中心、四片區”統籌發展的要求，進一步深化完善觀海衛片區編制規劃，建立健全片區聯動發展體制機制。觀海衛片區規劃在功能定位和用地布局上，充分地體現片區工業集聚和人口集聚的特色和特點，為進一步推動觀海衛片區規劃建設提供依據。

四是編制和調整各鎮詳細規劃，優化城鄉空間。按照城鄉規劃法和片區規劃要求，對鎮的詳細規劃進行編制和調整，已指導完成長河鎮、天元鎮、勝山鎮、觀海衛鎮、庵東鎮、掌起鎮、崇壽鎮和原三北鎮9個鎮部分區塊的控制性詳細規劃的編制工作，規劃面積約19平方公里。

五是修編新一輪329國道兩側街景規劃，加強規劃指導。制訂《新一輪329國道兩側街景規劃修編指導意見》，供各鎮（街道）在規劃修編時參考。目前，周巷鎮、匡堰鎮、逍林鎮、掌起鎮、觀海衛鎮、橋頭鎮等6個鎮（街道）完成方案，龍山鎮、白沙路街道因行政區劃調整，規劃方案正在編制中。

六是做好余慈中心城核心區發展戰略，加快余慈統籌。根據余慈統籌工作安排，市規劃局在積極做好寧波市規劃局、交通局等有關部門配合工作的同時，按照余慈統籌發展的要求，已先后完成了《*周巷片區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》和《余慈中心城核心區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》編制；配合余姚編制了《*客運專線余慈站周邊地區控制性詳細規劃》。

（二）抓住中心城區核心環節，提升城市品位

圍繞中心城區改造提升的總體目標和要求，因地制宜，重點開展了以下三項工作：

一是高標準抓好城市重點功能區塊的城市設計和方案審查工作。一方面高質量編制中心城區文化商務區城市設計。該項規劃充分利用潮塘江和三灶江的景觀優勢，引進國外先進理念，挖掘地塊潛力，打造都市形態的城市綜合體，引導優勢產業進入，形成24小時活力區域。同時將“兩高一低”，即高容積率、高綠地率、低建筑密度的開發理念滲透到今后該區塊的建設中，并合理組織建筑形態和體量之間的關系，以突出地標建筑、開放空間與人性化尺度的結合，形成良好的開發序列和有序的空間秩序。另一方面抓好重點區域的城市設計工作。結合城東和城西功能及行政區劃調整，進一步修改完善規劃。啟動白沙路街道區域規劃調整和修編工作；展開宗漢街道區域功能定位調整研究和規劃修編工作。同時，突出抓好城市標志性建設落地項目的方案審核工作，促進城市功能和檔次的提升。

二是重點解決城市高速公路邊緣化問題及余慈道路整合對接問題。通過調查研究，主要針對*接軌寧波、上海擬定3套《中心城區繞城快速路規劃》方案，目前已進入決策程序。同時，加快輕軌的線位研究，提出329國道和中橫線2套方案，并多次與寧波市規劃局對接，目前已有基本定論。

三是開展“宜居效益”工程規劃研究工作。針對中心城區部分工業企業影響城市形象的現狀，在開展全面系統調查的基礎上，結合總體規劃和住房建設規劃，將中心城區26平方公里范圍內15個區塊，涉及1200畝左右的低效、高耗、污染傳統工業企業作為首期實施轉業改造和搬遷，并以此來提高土地資源的集約開發和產出水平，提高經濟和環境的綜合效益。

（三）突破重要領域，推動社會主義新農村建設

按照市域總體規劃確定的新型城鄉空間一體格局要求，結合“改造城中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村、保護特色村”的理念，具體開展以下兩大層面的工作：

一是編制農民集中居住區布點規劃。對我市16個城鎮規劃區外的123個村通過系統研究，規劃為27個農民集中居住區建設點和10個相對獨立自然保護村，并確立了組團集聚、中心集聚和梳理集聚等三種改造方式。

二是編制農民集中居住區詳細規劃。目前，已有12個鎮、22個農民集中居住區完成規劃方案。其中，已有16個區塊啟動建設，建筑面積約30萬平方米，其中竣工約23萬平方米。

三、加強規劃服務，提高規劃工作成效

堅持“主動服務和優質服務”的理念，致力創新，建立“體制、措施、制度”三大保障體系，提升規劃管理工作的全面性和系統性。

（一）服務體制不斷健全

一方面，統一思想，營造氛圍，從理念上樹立“超前服務、主動服務、優質服務”三大意識。另一方面，探索規劃管理體制，籌建市規劃局龍山規劃分局，在體制上實現服務前移?；I建陽光服務大廳，對除行政許可事項外的所有服務事項，統一進入陽光服務大廳進行集中辦理，在體制上實現服務集中。

（二）服務企業不斷強化

按照“四個優先”要求，對全市339個已供地未開工投資的項目和100家市領導聯系的重點工業投資項目進行了一次梳理，就可能遇到的問題和困難進行了事前預測、探討，采取現場辦公、上門服務、協調推進的方式，著力解決在重點工程啟動中遇到的難題和困惑。同時，在審批手續辦理過程中啟動“綠色通道”工作機制，強化內部各線的協調和配合，使重點工程規劃審批便捷、順暢、高效。

（三）規劃審批不斷完善

一是轉變服務觀念。將“無條件服務，無缺陷審批和無超時辦結”的要求貫穿于規劃審批服務的各個環節，進一步改進服務態度，優化服務質量，提高服務效率。二是細化服務措施。針對企業資金不足、用地緊張、規劃功能調整、土地多次報批、審批周期較長等困難，出臺六項措施和建設項目規劃指標應對措施，通過適當降低工業用地容積率，支持大工程項目分期建設，方便已供地項目規劃審批手續辦理等措施，促進項目盡快開工。三是簡化審批程序。通過建立內部流轉機制、城區重要項目方案會審機制、技術儲備機制等，強化和改進內部管理，依法簡化對外審批服務程序，切實做到既規范又有效率。

（四）信息化建設不斷突破

一是作為“數字*”建設的重要組成部分——市地理信息系統網絡網建立，并在*市規劃網上設立了子欄目。它的建成，為全市各行各業提供最基礎的地理空間數據和空間信息服務，為推進社會公共領域信息化建設打下扎實基礎。二是對規管2000進行升級，新升級的規管20*，重點突出了便捷的審批流程和透明的監督方式，完善了網上審批系統，加快了審批時效，提高了行政效能。三是檔案的信息化管理。實現了檔案系統和審批系統的對接，提高了審批的準確性和便捷度。20*年度市規劃局綜合考核列寧波規劃系統第一，并被評為目標責任制考核優秀單位。

總的來說，20*年，規劃工作認真貫徹實施《城鄉規劃法》，各項工作開展較為順利，但也存在著不少問題：一是城鄉規劃編制體系有待進一步完善，城鄉規劃研究力度有待進一步加強；二是規劃編制工作有待進一步深化、細化，對城市建筑形態、城市色彩等方面的控制還存在著不足；三是在規劃服務上有待進一步加強，規劃監督機制有待進一步完善；四是公眾參與規劃的廣度不夠，離人民群眾的要求還存在一定差距。上述問題都需要我們在今后工作中認真對待，切實加以研究解決。

2009年，城鄉規劃工作的總體目標和要求是：認真學習貫徹市重點工作和重大項目會戰攻堅動員大會會議精神，按照“快、重、準、實”四字要求，具體落實到規劃工作實際當中來，做好“一個提高，三大創新，四篇文章”，著力實現“四個一”，即編制一系列高質量規劃、推出一批規劃精品、打造一批亮點建筑、鍛造一支高素質管理團隊。主要開展以下三方面工作：

第一,以“一個提高”為前提，著力打造高素質隊伍。一是打造一支從事戰略性、前瞻性研究的高素質隊伍,為規劃編制和城市發展提供技術支持。二是打造一支規劃編制策劃的專業性隊伍，確保規劃編制策劃的有效實施。三是打造一支勤政、廉潔、高效的服務型管理隊伍，強化超前服務、主動服務、優質服務意識，實現“辦理更規范、管理更合理、服務更高效”的工作模式。

第二,以“三大創新”為載體，探索高效管理模式。一是體制創新。盡快籌建城鄉規劃研究院，就城市發展問題，為各項公共政策提供技術支撐。并展開前期研究，為規劃編制提供戰略指導。成立龍山規劃分局，強化規劃局規劃管理的服務和延伸，并為龍山的進一步整合發展提供更好的規劃支持。二是機制創新。機制創新是進行科學管理的主要手段，也是理順規劃工作的重要途徑。主要是用人機制創新、管理機制創新和規劃編制機制創新。三是制度創新。建立重大項目規劃跟蹤服務制度和責任制度及規劃編制和審查制度，修訂建設工程批后管理辦法，強化監督檢查制度，建立內部考核制度。