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篇(1)

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)法制建設(shè);存在問(wèn)題;采取對(duì)策

概述：為了確保在現(xiàn)代化建設(shè)中合理利用各種資源，保護(hù)自然環(huán)境、防止任何組織或個(gè)人用任何手段進(jìn)行侵占或破壞，的自然資源和良好的環(huán)境能滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活的需要，使現(xiàn)代化建設(shè)能順利進(jìn)行，我們必須加強(qiáng)自然保護(hù)的法制建設(shè)。

自然保護(hù)的法制建設(shè)包括立法和執(zhí)法兩個(gè)方面。自然保護(hù)的法制就是把自然保護(hù)的原則、政策條文化、法律化，把它們上升為法律規(guī)范，以國(guó)家強(qiáng)制力保證這些原則和政策的實(shí)施，大家對(duì)自然保護(hù)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一步調(diào)和統(tǒng)一行動(dòng)。因此，自然保護(hù)法制在自然保護(hù)中起著極其重要的作用。只有有了完整的、適合本地的自然保護(hù)的法制，自然保護(hù)工作才能得到保障。

1.泰來(lái)縣自然保護(hù)法制建設(shè)的基本情況

縣林業(yè)部門(mén)根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》，從事森林管護(hù)，野生動(dòng)物的保護(hù)，林地權(quán)屬專(zhuān)項(xiàng)管理工作。為加強(qiáng)林木管理，強(qiáng)化林業(yè)執(zhí)法嚴(yán)厲打擊濫砍濫伐林木行為，嚴(yán)格管理林木資源，縣林業(yè)執(zhí)法人員和公安部門(mén)密切配合，經(jīng)常到基層進(jìn)行檢查和宣傳《森林法》。130多名專(zhuān)職護(hù)林員常年上崗，巡查在管護(hù)區(qū)域內(nèi)，防止人畜毀林。2000年，《泰來(lái)縣森林資源管理辦法》出臺(tái)，印制2000份發(fā)到全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯。對(duì)林木管護(hù)采取誰(shuí)造誰(shuí)管，統(tǒng)造分管、分造分管、齊抓共管，封山育林等多種管護(hù)措施，有效保護(hù)了林木生產(chǎn)。2001，舉辦全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員林木執(zhí)法培訓(xùn)班，利用世界活動(dòng)日宣傳《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》，出動(dòng)宣傳車(chē)20多次，發(fā)宣傳材料1000份。

縣畜牧局依據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》縣草原管理站成立執(zhí)法隊(duì)伍，依法查處各種違反草原法律法規(guī)的行為。

縣土地局按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，明確全縣土地所有權(quán)和使用權(quán)的確認(rèn)、登記、發(fā)證工作，逐步形成的土地權(quán)屬管理為核心，結(jié)合土地登記、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分等定級(jí)、地籍檔案為一體的地籍管理體系。

按照《全國(guó)土地分類(lèi)》試行，縣內(nèi)土地變更調(diào)查由原來(lái)的8大類(lèi)（耕地、園地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及礦用地、交通用地、水域、未利用土地）過(guò)渡到三大類(lèi)（農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）。

全縣總幅員面積5，883，522畝，其中農(nóng)用地4，433，096畝，建設(shè)用地349，526畝，未利用地1，100，899畝，與上年比較總幅員面積保持不變，農(nóng)用地增加，2，805畝，建設(shè)用地增加27畝，未利用地減少2，832畝。

2.自然保護(hù)法制建設(shè)的利用情況

泰來(lái)縣1988年，對(duì)全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫砍濫伐林木行為進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法大檢查，4起濫伐、3起濫伐林木行為全立案、全處理。1990年，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)林地毀林行為開(kāi)展10天的執(zhí)法檢查，其中嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由縣林業(yè)執(zhí)法人員協(xié)助執(zhí)法清查。共查出牲畜毀林306株、濫伐林木38株，盜伐11株。對(duì)濫伐盜伐毀林行為進(jìn)行立案處理，其它毀林行為也做出相應(yīng)處理，并訂立護(hù)林公約，對(duì)不負(fù)責(zé)任的護(hù)林員進(jìn)行撤換。1991年以后，對(duì)濫砍濫伐林木行為加大打擊力度，做到發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，全立案、全處理。1996年—1999年4年間，發(fā)現(xiàn)并查處濫砍、盜伐林木、非法采用林地、毀林開(kāi)荒案件15起，江橋鎮(zhèn)寶隆村毀林2起13.1畝，大興鎮(zhèn)良種場(chǎng)1.5畝林地改變用途的案件較為嚴(yán)重，在行政處罰的同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)制裁，并退耕還林。2001年，查處濫伐案件5起、盜伐案件4起、違法征用林地案件1起、違法運(yùn)輸木材案件3起，取締木材黑加工點(diǎn)5處。2002年，抽調(diào)執(zhí)法人員對(duì)違法運(yùn)輸木材現(xiàn)象進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理?？h林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門(mén)成立木材經(jīng)營(yíng)加工單位清理整頓工作組，對(duì)全縣木材經(jīng)營(yíng)加工單位進(jìn)行四查，即是否有證（照）經(jīng)營(yíng)、規(guī)模和設(shè)備、木材來(lái)源、有無(wú)違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。對(duì)原有98個(gè)木材經(jīng)營(yíng)加工單位清理后留存61個(gè)。當(dāng)年查處濫伐案件11起、盜伐案件2起，違法征地占用林地案件1起，非法運(yùn)輸木材案件2起。2003年，加強(qiáng)對(duì)《森林法》的宣傳，加大林政案件的處理力度。查處濫伐案件9起、盜伐案件3起、違法征占用林地案件1起、非法運(yùn)輸木材案件1起、取締木材黑加工點(diǎn)3處。2004年，查處濫伐案件11起、盜伐案件3起、違法征占用林地案件1起、違法運(yùn)輸木材案件2起、取締木材黑加工點(diǎn)2處。2005年，在全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展為期1個(gè)月的全縣森林資源執(zhí)法大檢查，逐村、逐屯、逐戶(hù)、逐單位清查。對(duì)2003年下半年以后的積案以罰代刑的各種破壞森林資源案件全面清理和復(fù)查，并查處2003年下半年以后未被查出的濫砍濫伐、人畜毀樹(shù)違法從及木材經(jīng)營(yíng)加工等違法案件，共查處濫伐17起、濫伐林木案件2起、違法征占用林地案件2起、非法運(yùn)輸木材案件3起。同年，更新修訂《泰來(lái)縣森林資源管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)森林資源的管理。

對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，縣林政部門(mén)深入宣傳《森林法》和《野生動(dòng)物管理?xiàng)l例》，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯執(zhí)法檢查林木管護(hù)的同時(shí)，檢查濫捕、濫獵情況，就地宣傳《野生動(dòng)物管理?xiàng)l例》，使農(nóng)民和過(guò)去的獵戶(hù)不再有狩獵工具和狩獵習(xí)慣，濫捕、濫獵行為絕跡，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)不再有出售野生山雞、野兔等獵物現(xiàn)象。

全縣草原面積109萬(wàn)畝，退耕還牧面積0.6萬(wàn)畝。草原的基本情況是天然草原減少，人工改良草場(chǎng)增多；改牧區(qū)減少，采草區(qū)增多；低產(chǎn)草場(chǎng)面積減少，高產(chǎn)面積增加；優(yōu)質(zhì)牧草增多；劣質(zhì)牧草減少，草原的改良和更新初見(jiàn)成效。

泰來(lái)縣土地管理事業(yè)不斷發(fā)展，土地管理方面的法律、法規(guī)不斷健全。1987年是全面實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第一年，泰來(lái)縣重視土地管理法的宣傳工作，在突出基本國(guó)策、突出統(tǒng)一管理土地、突出土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地審批權(quán)加大宣傳力度。組織學(xué)習(xí)貫徹《土地管理法》經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推動(dòng)《土地管理法》的貫徹實(shí)施。

1989年8月，下發(fā)《泰來(lái)縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理具體辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)縣城和建制鎮(zhèn)土地管理，確保合理用地、節(jié)約用地、保障城市總體規(guī)劃的實(shí)施。依照《土地管理辦法》規(guī)定，1992年4月印發(fā)《泰來(lái)縣土地使用暫行辦法》開(kāi)始實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，1993年制定全縣基準(zhǔn)地價(jià)，將全縣國(guó)有土地分為三個(gè)等別，結(jié)束了建國(guó)40多來(lái)縣內(nèi)土地?zé)o償使用的歷史。1995年，下發(fā)《泰來(lái)縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)管理決定》進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地的管理。1996年，為加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)征用地的管理，制定并下發(fā)《泰來(lái)縣人民政府關(guān)于調(diào)整國(guó)家建設(shè)征用土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》。1997年《泰來(lái)縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施辦法》和《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃實(shí)施辦法》，同時(shí)出臺(tái)《泰來(lái)縣農(nóng)村宅基地管理辦法》，依照法定用地標(biāo)準(zhǔn)，劃定宅基地控制區(qū)強(qiáng)調(diào)村屯建設(shè)原則上不得向外擴(kuò)展，不得占用耕地。同年，在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地決定》中，確定對(duì)國(guó)有農(nóng)用土地實(shí)行有償使用，由行洪區(qū)灘涂、灘地?cái)U(kuò)大到荒山、荒地、荒草等所有國(guó)有農(nóng)用土地，同時(shí)在全縣范圍內(nèi)對(duì)國(guó)有農(nóng)用土地使用狀況進(jìn)行全面清查，并與確權(quán)、登記、收費(fèi)結(jié)合起來(lái)。2000年4月，修訂《泰來(lái)縣土地有償使用暫行辦法》，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)和資源管理，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，并再次更新基準(zhǔn)地價(jià)，把全縣國(guó)有土地按照商業(yè)用地、住宅用地、工企用地和辦公用地四大用途劃分為10級(jí)區(qū)域價(jià)和6級(jí)路線價(jià)。2005年5月，再次修訂《泰來(lái)縣國(guó)有土地有償使用暫行辦法》將全縣國(guó)有土地按照商業(yè)用地、住宅用地和工業(yè)用地劃分為4級(jí)。

3.存在問(wèn)題

3.1法制不系統(tǒng)、不完備、不全面

3.1.1.還未形成一個(gè)由憲法、自然保護(hù)基本法和單行自然保護(hù)法組成的自然保護(hù)立法系統(tǒng)。而且對(duì)許多至關(guān)重要的自然資源如水資源、大氣資源、動(dòng)物資源、珍惜植物資源、風(fēng)景資源以及一些具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的區(qū)域的保護(hù)和利用，至今尚無(wú)立法?？傊?，自然保護(hù)立法體系中還有許多空白。

3.1.2.有些重要的自然資源雖有立法，但往往就某種資源論某種資源，忽略了一種資源與另一種資源之間密不可分的聯(lián)系。因此這些立法不能很好地起到保護(hù)自然資源的作用。

3.1.3.立法不統(tǒng)一。如有些資源原由幾個(gè)部門(mén)管理，各管理部門(mén)常常各自頒布行政法規(guī)，而這些行政法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，致使對(duì)該資源的管理工作互不協(xié)調(diào)，甚至互相沖突。

3.2執(zhí)法不嚴(yán)

要保護(hù)自然資源，不僅要有系統(tǒng)的、全面的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法，而且要嚴(yán)格執(zhí)法。目前自然保護(hù)法規(guī)執(zhí)行情況不能人滿(mǎn)意，有法不依、執(zhí)法不真的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。不僅是行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)有真正行使自己實(shí)施法律職責(zé)，而且有的司法機(jī)關(guān)對(duì)保護(hù)法規(guī)的實(shí)施也不很重視，以致出現(xiàn)了卻無(wú)人實(shí)施或?qū)嵤┎涣Γ`法行為而不予追究的現(xiàn)象。

3.3群眾自然保護(hù)法制觀念薄弱

人們習(xí)慣于認(rèn)為自然資源是無(wú)限的、無(wú)主的，可以任意開(kāi)發(fā)利用，加之法律宣傳教育不夠，保護(hù)自然觀念淡薄，很多明明的侵犯國(guó)家所有權(quán)、濫用乃至破壞自然資源的違法行為，人們卻往往不以為是違法的。這種自然保護(hù)法制觀念薄弱情況是導(dǎo)致自然環(huán)境及自然資源被污染和破壞的重要原因。

4.應(yīng)采取自然保護(hù)法制建設(shè)對(duì)策

鑒于上述情況，為了更好的保護(hù)資源，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)自然保護(hù)的法制建設(shè)，使自然保護(hù)工作真正進(jìn)入法治階段。應(yīng)當(dāng)采取法律建設(shè)行動(dòng)是：

4.1加快立法步伐

要盡快地建設(shè)適合自然保護(hù)立法體系，尤其抓緊制訂自然保護(hù)基本法以及主要的自然資源保護(hù)法規(guī)，如野生動(dòng)物法等。

4.2嚴(yán)格執(zhí)法

應(yīng)做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理制度。使法律得到實(shí)施。同時(shí)要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)和法院在自然保護(hù)中的作用。

篇(2)

在抗擊疫情這個(gè)特殊時(shí)期，今年的“6.25全國(guó)‘土地日’系列專(zhuān)題”xx所將以線上宣傳與線下特色宣傳的相結(jié)合的方式，緊緊圍繞第30個(gè)全國(guó)“土地日”的主題“節(jié)約集約用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地”開(kāi)展。

在xx小學(xué)門(mén)口設(shè)立咨詢(xún)臺(tái)，對(duì)群眾關(guān)心的征地拆遷、不動(dòng)產(chǎn)登記、建房報(bào)告審批等內(nèi)容，工作人員與現(xiàn)場(chǎng)群眾進(jìn)行了面對(duì)面交流解答，為群眾答疑解惑，同時(shí)宣傳了相關(guān)的國(guó)土法律知識(shí)。

開(kāi)展以全國(guó)“土地日”為主題的兒童創(chuàng)意書(shū)畫(huà)活動(dòng)。用兒童的五色畫(huà)筆描繪更美好多彩的明天，把保護(hù)耕地、珍惜資源、集約節(jié)約用地的種子種在兒童的心田。孩子們通過(guò)繪畫(huà)的方式，展現(xiàn)了我們腳下的這片土地，號(hào)召大家從我做起、從點(diǎn)滴做起，共同參與到呵護(hù)美麗家園的行動(dòng)中來(lái)。

廣泛提供和投放宣傳資料。在各村委會(huì)、企業(yè)、市民廣場(chǎng)等地?cái)[放宣傳展板，電子屏幕滾動(dòng)播出等方式，號(hào)召社會(huì)各界共同關(guān)注土地資源，節(jié)約集約利用土地資源，增強(qiáng)全民保護(hù)耕地的意識(shí)，營(yíng)全民珍惜土地的良好氛圍。

篇(3)

房企在拿到《國(guó)有土地使用證》證、滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，政府可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。對(duì)于土地閑置認(rèn)定滿(mǎn)1年以上未滿(mǎn)2年的，將按規(guī)定收取土地閑置費(fèi)。對(duì)于土地閑置認(rèn)定滿(mǎn)2年以上的，市縣國(guó)土部門(mén)報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，就可注銷(xiāo)其土地登記和土地證書(shū)，同時(shí)由計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)撤銷(xiāo)相關(guān)批準(zhǔn)文件，無(wú)償收回土地使用權(quán)。

《土地管理法》第五十六條建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。

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篇(4)

一、問(wèn)題的提出

2000年12月，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)正式了《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第41號(hào)—農(nóng)業(yè)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)IAS41），已于2003年生效。IAS41的得到了一些國(guó)家、地區(qū)的好評(píng)和積極響應(yīng)。借鑒IAS41，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，規(guī)范與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的生物資產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)企業(yè)社會(huì)性收支的會(huì)計(jì)核算辦法近日即將由財(cái)政部正式。但是，對(duì)于同樣與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的土地（已列為固定資產(chǎn)）、灘涂等稀缺自然資源的會(huì)計(jì)處理，由于不適用于辦法所規(guī)定的范圍而未能對(duì)其作出規(guī)范。作為資源性資產(chǎn)的土地是農(nóng)業(yè)活動(dòng)不可或缺的，是農(nóng)業(yè)企業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益意見(jiàn)的通知》（[2001]8號(hào)）強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料，是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。

1992年12月制定的農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度雖然將農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的土地明確為固定資產(chǎn)，但囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，對(duì)其會(huì)計(jì)處理、列報(bào)和披露，均未能作出規(guī)定，因而只能在賬外造冊(cè)登記，即仍然未能完全擺脫傳統(tǒng)自然資源價(jià)值觀的影響，因而未能將土地資源的價(jià)值量化并真正上升到資源性資產(chǎn)的階段。顯然，時(shí)至今日，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對(duì)土地等資源性資產(chǎn)的處理，已不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨的十六大強(qiáng)調(diào)的實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。因此，在我國(guó)不同所有制的農(nóng)業(yè)企業(yè)即將執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和相關(guān)專(zhuān)業(yè)核算辦法之后，借鑒國(guó)內(nèi)外資源資產(chǎn)理論研究成果，按照我國(guó)有關(guān)法規(guī)的要求，盡快制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)計(jì)核算辦法—資源性資產(chǎn)（探討）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)探討辦法），采取資產(chǎn)化方式來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理自然資源，使自然資源從實(shí)物管理過(guò)渡到價(jià)值管理；對(duì)土地等資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理、列報(bào)和披露作出規(guī)范，從會(huì)計(jì)核算制度的層面上防止土地等國(guó)有資源資產(chǎn)的流失，就顯得十分迫切。可以說(shuō)，這也是首先在農(nóng)口將資源性資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算體系的一次創(chuàng)新性的嘗試。但是，探討辦法的制定，既涉及資源資產(chǎn)理論和會(huì)計(jì)技術(shù)問(wèn)題，也涉及相關(guān)的法規(guī)問(wèn)題，尤其是現(xiàn)行的《土地管理法》正在擬議修改中，所以，必須廣泛征求意見(jiàn)，使之切合我國(guó)各地農(nóng)業(yè)企業(yè)的實(shí)際情況，更具有合規(guī)性和可操作性。

二、資源性資產(chǎn)的定義

要制定好一項(xiàng)會(huì)計(jì)核算辦法，首先要對(duì)辦法所依賴(lài)的基礎(chǔ)性概念作出科學(xué)、準(zhǔn)確而明晰的定義，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)的角度給以界定。探討辦法應(yīng)該遵循《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和生物資產(chǎn)辦法的有關(guān)規(guī)定，需要作出補(bǔ)充界定的只是“資源性資產(chǎn)”這一概念。在探討辦法中我們擬將“資源性資產(chǎn)”定義為：指農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的具有稀缺性和不可移動(dòng)性的人工開(kāi)發(fā)自然生成物，包括土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)、其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)等。

這里我們先把這一擬定的定義與生物資產(chǎn)辦法中的生物資產(chǎn)定義作一比較。該辦法將“生物資產(chǎn)”定義為：“農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的活的動(dòng)物或植物?！倍百Y源性資產(chǎn)”，則是指“農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的……人工開(kāi)發(fā)自然生成物”。這樣下定義，與“生物資產(chǎn)”概念一樣，首先，抓住了資源性資產(chǎn)的本質(zhì)物征，是人類(lèi)勞動(dòng)參與的天然形成的自然資源，比如，大自然恩賜的土地須經(jīng)過(guò)開(kāi)墾才能成為農(nóng)用地。其次，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)的角度，將其限定在農(nóng)業(yè)活動(dòng)范圍內(nèi)，即既將石油、天然氣、礦產(chǎn)資源等明顯非農(nóng)業(yè)活動(dòng)適用的資源性資產(chǎn)排除在外；也將不須對(duì)其進(jìn)行生物轉(zhuǎn)化管理（指人為提供營(yíng)養(yǎng)、濕度、溫度和光照等條件，促成或加強(qiáng)轉(zhuǎn)化的發(fā)生）的天然生物及其衍生自然物，即雖屬于自然生成物但不屬于農(nóng)業(yè)活動(dòng)范圍內(nèi)的森林資源（包括林區(qū)內(nèi)的森林、林內(nèi)動(dòng)植物以及森林環(huán)境等）排除在外，同時(shí)，也為“森林資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算辦法”的制定留下了空間。再次，自然生成物屬于有形資產(chǎn)，這樣定義也就把通過(guò)國(guó)家出讓、補(bǔ)地價(jià)方式取得或通過(guò)市場(chǎng)交易取得以及接受投資者投入等作為無(wú)形資產(chǎn)入賬的有一定使用期限的土地使用權(quán)排除在資源性資產(chǎn)之外。

再看這一定義對(duì)“自然生成物”的兩個(gè)限制性定語(yǔ)，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是資源成為資產(chǎn)的必要條件，比如，取之不盡、用之不竭的空氣、太陽(yáng)能等資源，顯然不能成為資產(chǎn)；而具有稀缺性和有限性的土地資源就可能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。其次，“不可移動(dòng)性”將農(nóng)業(yè)活動(dòng)不可或缺的、同屬自然生成物的水資源資產(chǎn)也排除在外，因?yàn)樗Y源具有流動(dòng)性。

總之，我們?cè)O(shè)想這樣定義，既能揭示農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的資源性資產(chǎn)的本質(zhì)特征，又將其限定在土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)和其他符合條件的農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)的范圍之內(nèi)。

但是，這一定義是否與《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—固定資產(chǎn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)固定資產(chǎn)準(zhǔn)則）的有關(guān)規(guī)定存在交叉甚至重復(fù)的情況呢？不錯(cuò)，《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定都涉及到土地，但上述制度和準(zhǔn)則都僅在固定資產(chǎn)折舊的有關(guān)表述中提到了土地，并規(guī)定：按規(guī)定單獨(dú)估價(jià)作為固定資產(chǎn)入賬的土地不計(jì)提折舊?！镀髽I(yè)會(huì)計(jì)制度講解》在固定資產(chǎn)的分類(lèi)中也提到土地，并指出：土地，主要是指已經(jīng)估價(jià)單獨(dú)入賬的土地。因征地而支付的補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)計(jì)入與土地有關(guān)房屋、建筑物的價(jià)值內(nèi)，不單獨(dú)作為土地價(jià)值入賬。可見(jiàn)，《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則所提到的作為固定資產(chǎn)入賬的土地，一般指已估價(jià)入賬的建設(shè)用地或擬改變土地用途的農(nóng)用地；而探討辦法所要對(duì)其會(huì)計(jì)處理作出規(guī)范的土地，是指按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，僅造冊(cè)登記而未入賬且直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地即農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。至此，我們可以得出結(jié)論，探討辦法所要對(duì)其會(huì)計(jì)處理作出規(guī)范的土地資源資產(chǎn)，在我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算制度體系中，與《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定，并不存在交叉或重復(fù)的情況。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，列入資源性資產(chǎn)的土地必須是依照《土地管理法》的規(guī)定，向當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T(mén)申請(qǐng)，并完成了土地確權(quán)與登記、發(fā)證工作的農(nóng)用地。

按照擬定的資源性資產(chǎn)的定義，資源性資產(chǎn)一般包括農(nóng)用地、水庫(kù)、水渠、已開(kāi)發(fā)用于養(yǎng)殖的灘涂等；至于濕地，從實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其生態(tài)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值，不宜將其開(kāi)發(fā)列為其他農(nóng)業(yè)資源性資產(chǎn)。對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)目前賬外的防護(hù)林等人工林資產(chǎn)，有的同志主張也應(yīng)作為資源性資產(chǎn)入賬，但考慮到因其非屬人工開(kāi)發(fā)自然生成物而符合生物資產(chǎn)的定義，故應(yīng)適用于生物資產(chǎn)辦法。此外，按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—租賃》的有關(guān)規(guī)定，涉農(nóng)企業(yè)向國(guó)有農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)租賃方式租入的農(nóng)用地也不能列入資源性資產(chǎn)。至于農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)的機(jī)井、水泥曬場(chǎng)、養(yǎng)殖池、公路、橋梁、輸變電線路等，因其不符合資源性資產(chǎn)的定義，可按照《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則或社會(huì)性收支辦法的有關(guān)規(guī)定處理。

三、資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理

資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理擬分別從確認(rèn)、初始計(jì)量、后續(xù)支出、折舊、處置、減值準(zhǔn)備、會(huì)計(jì)科目等方面予以表述。

1.資源性資產(chǎn)的確認(rèn)

資源性資產(chǎn)應(yīng)在同時(shí)滿(mǎn)足以下條件時(shí)，才能予以確認(rèn)：因過(guò)去事項(xiàng)而由企業(yè)所控制；與該資產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益很可能流入企業(yè)：該資產(chǎn)的入賬價(jià)格能夠可靠地計(jì)量。

確認(rèn)的第一個(gè)條件，之所以不提“由企業(yè)擁有或控制”，而僅提“由企業(yè)控制”，是因?yàn)槠髽I(yè)擁有，一般是指企業(yè)擁有該項(xiàng)資源的所有權(quán)，但國(guó)家憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的資源產(chǎn)權(quán)采用國(guó)家所有和集體所有、二元結(jié)構(gòu)的公有資源產(chǎn)權(quán)制度。如《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)“實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。因此，農(nóng)業(yè)企業(yè)，如國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，對(duì)土地的實(shí)際控制，體現(xiàn)在依法確認(rèn)其國(guó)有土地使用權(quán)并據(jù)以獲取經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)制定的《編報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表的框架》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架》）指出：在確定資產(chǎn)的存在時(shí)，所有權(quán)不是必不可少的，……如果企業(yè)控制了得自不動(dòng)產(chǎn)的利益，則該項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)就是一項(xiàng)資產(chǎn)。再者，“控制”這一概念的外延比較寬廣，在這里，可以涵蓋了“擁有”，因此，《框架》在闡述資產(chǎn)的定義時(shí)，也是僅提“由企業(yè)控制的”。同時(shí)，明確必須“由企業(yè)控制”，對(duì)于自然資源來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)對(duì)其產(chǎn)生利益的控制，也是資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的必要條件。因?yàn)椋Y源如果沒(méi)有特定主體控制，比如太陽(yáng)能、空氣，是無(wú)人控制的共享品，顯然，這樣的自然資源也就不可能轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)。

資源性資產(chǎn)確認(rèn)的第二個(gè)條件，是與一般會(huì)計(jì)學(xué)上所說(shuō)的資產(chǎn)確認(rèn)共性的條件，不需贅述。至于第三個(gè)條件，由于國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的農(nóng)用地，通常都是通過(guò)行政劃撥方式依法無(wú)償取得的，因而其入賬價(jià)格如何可靠地計(jì)量，既是資源轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)必須解決的難題，也是探討辦法會(huì)計(jì)處理的難點(diǎn)，以下將在初始計(jì)量部分進(jìn)行探討。

2.資源性資產(chǎn)的初始計(jì)量

作為自然生成物的資源性資產(chǎn)的計(jì)量，與一般會(huì)計(jì)學(xué)上所說(shuō)的資產(chǎn)的計(jì)量不同，由于其稀缺性、非交易性，其計(jì)量有一套特殊的方法體系，理論界往往采用收益還原法、成本法、市場(chǎng)價(jià)格法、剩余法等基本方法對(duì)其價(jià)值評(píng)估，或構(gòu)建邊際機(jī)會(huì)成本模型和模糊數(shù)學(xué)模型等數(shù)學(xué)模型的方法對(duì)其價(jià)值計(jì)量；此外，對(duì)于單純性資源，如土地資源的價(jià)格，理論上還可以采用馬克思的地租資本化價(jià)格法，即：土地價(jià)格=地租÷利息率。但是，上述理論評(píng)估、計(jì)量方法，大部分還只局限于學(xué)術(shù)交流階段，認(rèn)知程度較低，距離可實(shí)用性還有相當(dāng)?shù)牟罹?，這也正是將資源性資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算體系的困難所在。

我們認(rèn)為，對(duì)于資源性資產(chǎn)的初始計(jì)量，既要考慮資源性資產(chǎn)的特點(diǎn)，更要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，遵循相關(guān)的法規(guī)。如對(duì)于資源性資產(chǎn)中的土地，根據(jù)我國(guó)土地管理的法規(guī)，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、交易，因而土地使用權(quán)存在市場(chǎng)價(jià)格；而法律規(guī)定不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，因而土地不存在市場(chǎng)價(jià)格。那么，應(yīng)如何確定農(nóng)業(yè)企業(yè)通過(guò)行政劃撥取得農(nóng)用地初始計(jì)量的入賬價(jià)格呢？由于土地資源資產(chǎn)入賬后將在資產(chǎn)負(fù)債表上作為資產(chǎn)列示，因此，在確定土地資源資產(chǎn)的入賬價(jià)格時(shí)，就應(yīng)該考慮到因國(guó)家建設(shè)（如國(guó)家修建高速公路）的需要，農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的國(guó)有土地經(jīng)批準(zhǔn)可能會(huì)被“征用”（即指國(guó)家收回土地使用權(quán)；對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)歷史上場(chǎng)隊(duì)合并或以場(chǎng)帶社并進(jìn)來(lái)或帶進(jìn)來(lái)原屬于集體所有的土地，“征用”則是指土地由集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有），此時(shí)須將其從資產(chǎn)負(fù)債表中注銷(xiāo)，并將處置而形成的利得或損失，在利潤(rùn)表中確認(rèn)為收益或費(fèi)用。顯然，土地資源資產(chǎn)的初始計(jì)量不可能按照土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)土地（使用權(quán)）的評(píng)估價(jià)入賬，也不能采用上述理論界對(duì)資源資產(chǎn)評(píng)估或計(jì)量的結(jié)果作為初始計(jì)量的入賬價(jià)格。但是，我們注意到，農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的國(guó)有土地被征用時(shí)，可按照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定得到相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)。如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)使用國(guó)有農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)的土地，……應(yīng)當(dāng)根據(jù)原使用單位的投入情況，按不高于征用集體所有土地的同類(lèi)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)給以適當(dāng)補(bǔ)償。依照上述法規(guī)，我們?cè)O(shè)想，土地資源資產(chǎn)初始計(jì)量的入賬價(jià)格可以參照《土地管理法》和各省、市（自治區(qū)）實(shí)施土地管理法辦法關(guān)于征用農(nóng)業(yè)企業(yè)土地時(shí)應(yīng)給以補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定。我們認(rèn)為，對(duì)于土地資源資產(chǎn)，采用征地時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)作為初始計(jì)量的入賬價(jià)格，既具有可實(shí)用性、可操作性，又具有充分的法規(guī)依據(jù)；而且，在理論界，這也是得到認(rèn)同的。

至于土地資源資產(chǎn)以外的其他資源性資產(chǎn)，可按其建設(shè)過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的全部支出，如水庫(kù)建設(shè)的支出，灘涂開(kāi)發(fā)修建擋潮閘等支出作為初始計(jì)量的入賬成本；其所占用的農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面另按土地資源資產(chǎn)確認(rèn)和計(jì)量，這也在一定程度上體現(xiàn)了土地以外其他資源資產(chǎn)自然生成物部分的價(jià)值。為了與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度相銜接，1993年以前建設(shè)的水庫(kù)、水渠，因其實(shí)際成本難以可靠地計(jì)量，宜仍按現(xiàn)行制度有關(guān)規(guī)定處理。

3.資源性資產(chǎn)的后續(xù)支出

與資源性資產(chǎn)有關(guān)的后續(xù)支出，如果使可能流入企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益超過(guò)了原先的估計(jì)，如因?qū)Φ彤a(chǎn)田改造提高了土地的肥力、使其單位面積產(chǎn)量有實(shí)質(zhì)性提高，或者因水庫(kù)的擴(kuò)建增大庫(kù)容而改善了農(nóng)業(yè)的水利條件、增加了旱澇保收的農(nóng)田面積，則應(yīng)將這些后續(xù)支出資本化，增加該項(xiàng)資產(chǎn)的賬面價(jià)值。此外的任何后續(xù)支出都應(yīng)該費(fèi)用化，在發(fā)生的當(dāng)期確認(rèn)為費(fèi)用。

這里之所以未采用國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)對(duì)IAS16改進(jìn)后對(duì)初始成本和后續(xù)支出運(yùn)用單一確認(rèn)原則的做法，主要是考慮到遵循固定資產(chǎn)準(zhǔn)則的相關(guān)提法，同時(shí)這樣規(guī)定也更適應(yīng)資源性資產(chǎn)后續(xù)支出的特點(diǎn)。

4.資源性資產(chǎn)的處置

資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢、毀損，或由于國(guó)家建設(shè)需要被征用時(shí)，應(yīng)將其從資產(chǎn)負(fù)債表中注銷(xiāo)，并將處置收入，包括企業(yè)獲取的征地補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償收入（在補(bǔ)償成為應(yīng)收款項(xiàng)的期間）扣除其賬面價(jià)值和相關(guān)稅費(fèi)后的差額作為損失或利得計(jì)入當(dāng)期損益；同時(shí)，將與劃出土地資源資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的土地資源資本轉(zhuǎn)入其他資本公積。

后續(xù)支出已資本化的農(nóng)用地在被征用時(shí)，其資本化價(jià)值應(yīng)體現(xiàn)在據(jù)以計(jì)算該幅農(nóng)用地征用補(bǔ)償費(fèi)平均年產(chǎn)值的相應(yīng)增加值上。

5.資源性資產(chǎn)的折舊

理論界對(duì)資源性資產(chǎn)的價(jià)值及其服務(wù)功能的補(bǔ)償稱(chēng)為折補(bǔ)?！八^資源性折補(bǔ)是指為了維持資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用功能恒定而進(jìn)行的價(jià)值、技術(shù)等方式的補(bǔ)償”（姜文來(lái)等，2003）。對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)資源性資產(chǎn)中的土地資源資產(chǎn)，從其特性來(lái)看，雖然具有質(zhì)量的可變性，但從其可永續(xù)利用的自然屬性看，通常具有無(wú)限的使用期，且只要利用得當(dāng)，可以使其“資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用功能恒定”；從有關(guān)法律規(guī)定看，國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)的農(nóng)用地，其使用也不存在期限。因此，土地資源資產(chǎn)可不計(jì)提折舊。

土地資源資產(chǎn)以外的其他資源資產(chǎn)，由于其初始計(jì)量的入賬價(jià)值是按其建設(shè)過(guò)程的實(shí)際成本，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其計(jì)提折舊，折舊方法可采用固定資產(chǎn)準(zhǔn)則所允許的年限平均法等折舊方法。

6.資源性資產(chǎn)是否計(jì)提減值準(zhǔn)備問(wèn)題

考慮到土地資源的稀缺性和有限性，以及我國(guó)法律關(guān)于“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”和不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)土地等有關(guān)規(guī)定，資源性資產(chǎn)中的土地資源資產(chǎn)不計(jì)提減值準(zhǔn)備；其他資源性資產(chǎn)，由于其可收回金額在現(xiàn)階段難以可靠地計(jì)量，也擬不計(jì)提減值準(zhǔn)備。

7.資源性資產(chǎn)核算的會(huì)計(jì)科目及賬務(wù)處理

為了規(guī)范資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算，擬增設(shè)“資源性資產(chǎn)”，“資源性資產(chǎn)折舊”“資源性資本”三個(gè)一級(jí)科目，分別核算各類(lèi)資源性資產(chǎn)的原價(jià)、折舊和土地資源資產(chǎn)的資本來(lái)源。同時(shí)，在“資源性資產(chǎn)”科目下設(shè)置“土地資源資產(chǎn)”、“農(nóng)田水利資源資產(chǎn)”、“其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)”等三個(gè)二級(jí)科目，分別核算土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)、其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)的原價(jià)；在“資源性資本”科目下設(shè)置“土地資源資本”二級(jí)科目，專(zhuān)項(xiàng)核算土地資源資產(chǎn)入賬價(jià)值形成的國(guó)家權(quán)益，以明晰土地資源資產(chǎn)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)。土地資源資產(chǎn)初始計(jì)量入賬時(shí)借記“資源性資產(chǎn)—土地資源資產(chǎn)”科目，貸記“資源性資本—土地資源資本”科目；處置時(shí)借記“固定資產(chǎn)清理”科目、貸記“資源性資產(chǎn)—土地資源資產(chǎn)”科目，同時(shí)借記“資源性資本—土地資源資本”科目、貸記“資本公積—其他資本公積”科目。土地資源資產(chǎn)以外的其他資源資產(chǎn)，其資本來(lái)源仍然在原有的所有者權(quán)益科目核算。

四、資源性資產(chǎn)的列報(bào)和披露

農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)負(fù)債表和會(huì)計(jì)報(bào)表附注中列示和披露下列與資源性資產(chǎn)有關(guān)的信息。

篇(5)

關(guān)鍵字：土地規(guī)劃、土地私權(quán)、干預(yù)、正當(dāng)性

土地規(guī)劃又稱(chēng)土地利用規(guī)劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項(xiàng)綜合性措施[1].我國(guó)《土地管理法》中所稱(chēng)的土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一種。按立法者解釋?zhuān)送恋乩每傮w規(guī)劃之外，我國(guó)還存在城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護(hù)[2].正是基于此，本文所指的土地規(guī)劃是指一切涉及土地利用和保護(hù)的規(guī)劃。依據(jù)內(nèi)容的不同，土地規(guī)劃可以分為總體規(guī)劃（又稱(chēng)綜合規(guī)劃）和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，前者如土地利用總體規(guī)劃，后者如城市建設(shè)規(guī)劃。依制定主體的不同，土地規(guī)劃可以分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)等不同層次的規(guī)劃。

本文所指的土地私權(quán)指的是與土地有關(guān)的除國(guó)家財(cái)產(chǎn)利益之外的其它主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這一定義表明：（1）它是私法上的權(quán)利，而不是公法上的權(quán)利，從而國(guó)家土地權(quán)利不屬于其概念范疇，國(guó)家對(duì)國(guó)有土地的權(quán)利不是本文所指的“土地私權(quán)”，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，土地規(guī)劃是一種國(guó)家行政行為，而國(guó)家通過(guò)土地規(guī)劃對(duì)國(guó)家所享有的土地進(jìn)行管理和干預(yù)是再正當(dāng)不過(guò)的事情，而它對(duì)土地上的民事權(quán)利的干預(yù)則需要具備法定理由或正當(dāng)事由，否則便是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規(guī)劃對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，故而不涉及國(guó)家土地權(quán)益；（2）土地私權(quán)的外延包括個(gè)人對(duì)土地的權(quán)利和集體對(duì)土地的權(quán)利，這些權(quán)利既有土地所有權(quán)，也有土地使用權(quán)以及土地上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益特別是房屋權(quán)利。之所以要把集體對(duì)土地的權(quán)利也納入“土地私權(quán)”之內(nèi)，是因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，集體仍然是一個(gè)不具有公法意味、不帶有公權(quán)力色彩的主體，當(dāng)與國(guó)家權(quán)力相對(duì)時(shí)，它同樣是屬于私法主體，它的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也是“私權(quán)”之一種。

一、土地規(guī)劃干預(yù)土地私權(quán)的背景分析

土地作為民法上的不動(dòng)產(chǎn)，曾經(jīng)是個(gè)人財(cái)產(chǎn)的最主要形式，土地權(quán)利的確認(rèn)是法律上所有權(quán)制度的起源[3]，長(zhǎng)期以來(lái)一直受到私法（主要是民法）的有力保護(hù)。政府的基本職能是保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，包括私人擁有的土地，因此政府對(duì)土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)或其它土地上權(quán)利的限制，也純粹是出于私法上的權(quán)利相互性要求，因?yàn)闄?quán)利從來(lái)就不是絕對(duì)的。這讓人們相信私法對(duì)土地權(quán)利的一定限制是正當(dāng)而合法的，而政府則不得限制私人土地權(quán)利。

但自19世紀(jì)末以來(lái)，公法不斷侵入傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)法律確認(rèn)的不受公法干涉的私人權(quán)利無(wú)一例外地都受到公法上的限制，尤以財(cái)產(chǎn)權(quán)最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨(dú)立出來(lái)成為公私交融的特別法。此時(shí)，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國(guó)家為了社會(huì)公共利益甚至國(guó)家利益，通過(guò)權(quán)力的強(qiáng)行介入和干預(yù)來(lái)限制土地權(quán)利，土地規(guī)劃就是這種國(guó)家權(quán)力干預(yù)土地私權(quán)的體現(xiàn)[5].

從那時(shí)開(kāi)始，國(guó)家認(rèn)為土地權(quán)利不只是體現(xiàn)私人利益的私人權(quán)利，它還體現(xiàn)社會(huì)公共利益，并且負(fù)有社會(huì)義務(wù)，這就是所有權(quán)的社會(huì)化或私法公法化趨勢(shì)?！兜聡?guó)民法典》就是這一趨勢(shì)的立法產(chǎn)物。從此，國(guó)家干預(yù)私人土地權(quán)利的行為獲得法律依據(jù)。一個(gè)人實(shí)際上絕對(duì)地隨心所欲地使用土地的權(quán)利，正在讓位于根據(jù)有關(guān)當(dāng)局規(guī)定合理地使用土地的首要原則[6].那時(shí)，由于土地使用主要是城市土地的使用問(wèn)題，因此，各國(guó)相應(yīng)制定了其城市規(guī)劃法來(lái)管理和規(guī)范私人對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)利用行為。如美國(guó)在1920年代制定了第一部《城市規(guī)劃法》[7].

到20世紀(jì)60年代，情況又發(fā)生了變化。接二連三的大規(guī)模的公害事件在許多國(guó)家發(fā)生，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始風(fēng)起云涌。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到土地不僅僅是財(cái)產(chǎn)，更是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的自然資源和環(huán)境要素，并且它不可再生。為了保護(hù)環(huán)境和自然資源，政府開(kāi)始對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范和控制，土地規(guī)劃已經(jīng)具有新的政策目標(biāo)：保護(hù)有限的土地資源特別是耕地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；80年代以來(lái)它又注入了“可持續(xù)發(fā)展”的理念，從而成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具。

由于世界上許多國(guó)家實(shí)行的是土地私有制，因此國(guó)外的土地規(guī)劃是以土地私有制的社會(huì)背景為前提。在我國(guó)，土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國(guó)的土地規(guī)劃最初是為控制城市擴(kuò)張保護(hù)耕地而設(shè)計(jì)[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開(kāi)發(fā)行為而設(shè)計(jì)，因?yàn)閺纳鐣?huì)主義改造完成后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)并不存在私人的土地權(quán)利，更沒(méi)有私人土地所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行土地公有制是社會(huì)主義革命發(fā)展的邏輯結(jié)果，是由社會(huì)制度所決定的。

70年代末廣大農(nóng)村實(shí)行以來(lái)，農(nóng)民開(kāi)始擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是我國(guó)最初的私人土地權(quán)利。這種權(quán)利從一開(kāi)始就處于國(guó)家政策的規(guī)范之中，并沒(méi)有象國(guó)外那樣成為“絕對(duì)權(quán)利”。國(guó)家實(shí)行土地規(guī)劃的真正動(dòng)因原于80年代開(kāi)始的城市化浪潮。我國(guó)第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當(dāng)時(shí)它有關(guān)“土地規(guī)劃”的條文僅有兩條，對(duì)土地規(guī)劃制度的真正立法起于1989年《城市規(guī)劃法》的制定。由此也可以看出，我國(guó)的土地規(guī)劃制度主要是側(cè)重于城市土地規(guī)劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專(zhuān)章規(guī)定了“土地利用總體規(guī)劃”并計(jì)有共14條之多-我國(guó)的土地規(guī)劃制度才真正對(duì)所有的土地包括農(nóng)村集體土地產(chǎn)生影響。

總之，我國(guó)土地規(guī)劃影響土地私權(quán)的背景是多方面的，它一方面適應(yīng)了國(guó)際上私權(quán)社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，另一方面由我國(guó)土地制度的特點(diǎn)所決定并受到城市化浪潮的推動(dòng)。本文探討土地規(guī)劃對(duì)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響正是基于以上背景。

二、土地規(guī)劃對(duì)土地私權(quán)的具體影響

土地規(guī)劃對(duì)土地私權(quán)的影響從本質(zhì)上屬于政府行為對(duì)私人活動(dòng)的影響。因?yàn)槿缜八觯恋匾?guī)劃就是國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)土地及土地上的活動(dòng)所實(shí)施的管理和控制。在我國(guó)，大致而言，土地規(guī)劃對(duì)涉及土地私權(quán)的影響體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)權(quán)利取得的影響

在城市市區(qū)及其它土地屬于國(guó)有的地區(qū)，由于土地完全屬于國(guó)家所有，而我國(guó)由于禁止土地買(mǎi)賣(mài)，因此個(gè)人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國(guó)有土地的使用權(quán)。要取得這種權(quán)利必須經(jīng)過(guò)土地規(guī)劃部門(mén)以及其它相關(guān)部門(mén)的審批。在實(shí)體上，申請(qǐng)還必須符合政府部門(mén)的土地規(guī)劃，否則就不能獲得批準(zhǔn)，從而不能取得國(guó)有土地使用權(quán)。

對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，集體對(duì)土地的所有權(quán)由法律直接規(guī)定，屬于“原始取得”，從而無(wú)所謂土地規(guī)劃對(duì)其的影響。問(wèn)題只在于不享有土地所有權(quán)的農(nóng)民個(gè)人在取得土地權(quán)利時(shí)所受到的影響。農(nóng)民的個(gè)人土地權(quán)利包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受?chē)?guó)家土地規(guī)劃的影響。而其它非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)則須經(jīng)過(guò)包括規(guī)劃部門(mén)在內(nèi)的政府部門(mén)的審批。

對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用土地的，我國(guó)《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規(guī)定責(zé)令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。

（二）對(duì)權(quán)利內(nèi)容及其行使的影響

由于國(guó)家土地規(guī)劃的對(duì)象包括集體土地，因此集體的土地所有權(quán)不再具有傳統(tǒng)意義上完整的所有權(quán)權(quán)能，它的所有權(quán)自由已經(jīng)受到土地規(guī)劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關(guān)規(guī)劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權(quán)移轉(zhuǎn)個(gè)人或其它集體經(jīng)濟(jì)組織。個(gè)人同樣如此，個(gè)人取得了國(guó)有土地或集體土地的使用權(quán)后，必須按照政府規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的土地位置、面積、用途以及其它規(guī)定使用。

在德國(guó)，土地權(quán)利人行使土地權(quán)利時(shí)要符合城市規(guī)劃要求并實(shí)行高度、深度許可制度[10].我國(guó)《建筑法》也實(shí)行建筑規(guī)劃許可制度，對(duì)土地權(quán)利人的建筑權(quán)實(shí)行行政監(jiān)管。另外，《土地管理法》第四條第四款規(guī)定，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。對(duì)農(nóng)民承包的耕地，該法第三十六條規(guī)定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。并且第六十五條還規(guī)定如果不按批準(zhǔn)的用途使用的，農(nóng)村集體組織報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后還可以收回土地使用權(quán)。

取得了土地使用權(quán)后，并不等于永久享有該項(xiàng)權(quán)利。依據(jù)土地規(guī)劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長(zhǎng)的不超過(guò)70年。若要繼續(xù)使用，必須再次申請(qǐng)，否則權(quán)利即為喪失。不僅如此，對(duì)權(quán)利人不行使土地權(quán)利或消極行使土地權(quán)利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，還要繳納閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的，由政府無(wú)償收回或者交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種；承包耕地的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位還有權(quán)終止承包經(jīng)營(yíng)合同，收回發(fā)包的土地。另外，我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》第二十五條同樣有規(guī)定了不按規(guī)劃年限開(kāi)發(fā)土地也要征收土地閑置費(fèi)甚至由政府無(wú)償收回土地。《土地管理法》第五十八條、六十五條等條文還規(guī)定權(quán)利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權(quán)人有權(quán)收回該幅土地。

當(dāng)然，土地使用權(quán)人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規(guī)定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續(xù)。

所有這些規(guī)定都表明，土地使用權(quán)人所享有的土地權(quán)利已經(jīng)明顯不同于傳統(tǒng)意義上的權(quán)利。對(duì)后者，如何行使權(quán)利、什么時(shí)候行使完全屬于權(quán)利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權(quán)人一旦取得權(quán)利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經(jīng)受到土地規(guī)劃（和其它國(guó)家權(quán)力）的有力制約。

（三）對(duì)權(quán)利處分的影響

土地使用權(quán)人不僅失去了權(quán)利行使上的完全自由，在權(quán)利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權(quán)不得處分自不必說(shuō)（集體土地變?yōu)閲?guó)家所有的土地除外），土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)亦受到極為嚴(yán)格的限制。

按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押，可見(jiàn)土地所有權(quán)必須與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移而不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。

而且并非所有的土地使用權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓。按照城市房地產(chǎn)管理法〉的規(guī)定，出讓方式取得的土地，其轉(zhuǎn)讓必須符合法律規(guī)定的條件。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也同樣受到限制。按照《農(nóng)村土地承包法》第四十七條、四十八條的規(guī)定，發(fā)包方將其土地發(fā)包給不同對(duì)象時(shí)所要求的程序不同：如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，則幾無(wú)程序限制，；而如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，則應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。這種區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，有多大的合理性深具懷疑。

（四）對(duì)土地收回或征收的影響

對(duì)出讓或劃撥的國(guó)有土地，國(guó)家可以為了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益或其它原因而隨時(shí)收回。收回程序也沒(méi)有明確的法律規(guī)定。實(shí)體上除了法律規(guī)定的少數(shù)情形以外，國(guó)家并不給權(quán)利人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

對(duì)集體所有的土地，國(guó)家為了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益也可以征收而變?yōu)閲?guó)家所有。《土地管理法》第四十五條和四十六條規(guī)定了征地的程序；四十七條至四十九條規(guī)定了征地的補(bǔ)償費(fèi)及其發(fā)放程序等事項(xiàng)。征地程序由法律確定，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了法律規(guī)定了大致范圍以及一個(gè)上限外，具體內(nèi)容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）和使用權(quán)人（農(nóng)民或其它組織）在此問(wèn)題上的協(xié)商機(jī)會(huì)和參與機(jī)會(huì)，從而使征用變成了一個(gè)強(qiáng)制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據(jù)其城市規(guī)劃，對(duì)不符合規(guī)劃要求的民用房屋特別是合法房屋實(shí)施強(qiáng)制拆遷。其操作程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均存在很多問(wèn)題：有的拆遷并不是為社會(huì)公共利益而是為開(kāi)發(fā)商的商業(yè)利益；拆遷的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于房屋的市價(jià)；……，總之，私人不知道什么時(shí)候它所擁有或使用的土地或房屋會(huì)成為“規(guī)劃”的對(duì)象，一旦被“規(guī)劃”，他毫無(wú)選擇，只有服從。

三、土地規(guī)劃干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性反思

在前面的背景分析中，我們已經(jīng)看到，土地規(guī)劃是全世界范圍內(nèi)的政府行為，它的推行與土地本身的性質(zhì)以及政府和社會(huì)對(duì)土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動(dòng)產(chǎn)，更是不可再生的自然資源，還是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)構(gòu)成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會(huì)都認(rèn)識(shí)到，土地不只是負(fù)載個(gè)體利益，它更體現(xiàn)了社會(huì)公共利益甚至國(guó)家利益，具體包括資源安全、生態(tài)平衡、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等等利益考量。正是如此，土地上的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)才超越個(gè)體行為而成為公共行為和社會(huì)行為，政府進(jìn)行土地規(guī)劃就勢(shì)所必然并因而具有正當(dāng)性。

然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對(duì)私權(quán)的干預(yù)甚至限制是全面而深刻的。而私權(quán)也是受憲法和法律所保護(hù)的對(duì)象。正是基于這兩類(lèi)利益均具正當(dāng)性，我們?cè)诳吹剿饺诵袨閷?duì)土地帶來(lái)的某些負(fù)面影響時(shí)，也應(yīng)該防范政府土地規(guī)劃所產(chǎn)生的某些問(wèn)題，包括它干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性和合理性問(wèn)題。

（一）土地規(guī)劃的制定：抽象行為還是具體行為

將行政行為區(qū)分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點(diǎn)在于確認(rèn)它們不同的法律效力并進(jìn)而對(duì)其設(shè)計(jì)不同的法律規(guī)制方式包括私權(quán)受害的救濟(jì)方式。

一般看來(lái)，抽象行為是指針對(duì)不特定對(duì)象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對(duì)特定對(duì)象作出的只對(duì)該對(duì)象具有約束力的個(gè)別法律行為，如行政處罰等。按我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃是行政行為當(dāng)屬無(wú)疑。但該法沒(méi)有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規(guī)劃的效力范圍來(lái)看，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和村莊都有自己的土地規(guī)劃，不同級(jí)別的土地規(guī)劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規(guī)劃在各處區(qū)域內(nèi)具有普遍的執(zhí)行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規(guī)劃如城市、村莊等規(guī)劃它所約束的對(duì)象又是非常狹小而明確的。土地規(guī)劃的不同層次很容易模糊其法律定位。

筆者以為，由于政府制定土地規(guī)劃的初衷在于為整個(gè)社會(huì)的土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)提供規(guī)范，因而它具有廣泛而深刻的社會(huì)影響，故而應(yīng)將土地規(guī)劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規(guī)劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時(shí)并非直接針對(duì)該地域內(nèi)的特定人，故它仍然是該地區(qū)內(nèi)的“普遍”規(guī)范。實(shí)際上，大陸法系的許多國(guó)家包括德國(guó)正是把政府的規(guī)劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].

將土地規(guī)劃定位于抽象行為，是我們對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)特別是進(jìn)行法律控制以保證其公正合理的前提。

（二）土地規(guī)劃的程序問(wèn)題

我國(guó)有關(guān)土地的規(guī)劃很多，并且都有各自的行政主管部門(mén)，不同的規(guī)劃由不同的行政主管部門(mén)制定。按照《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)；按照《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)；按照《水法》，江河湖泊規(guī)劃由水利部門(mén)負(fù)責(zé)。這些規(guī)劃實(shí)際上都涉及到土地，都包括對(duì)土地的規(guī)劃。但是它們共同的一點(diǎn)是，規(guī)劃的制定者與執(zhí)行者合二為一，屬于一個(gè)主體。如城市規(guī)劃方面，建設(shè)部門(mén)既是城市規(guī)劃的制定者，同時(shí)又是具體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權(quán)力分立”原則相違背，從而一方面難以滿(mǎn)足規(guī)劃的科學(xué)性與公正性要求，使規(guī)劃成為謀取部門(mén)利益的工具；另一方面也導(dǎo)致在規(guī)劃決策方面的個(gè)人主觀意志強(qiáng)加于民眾和腐敗問(wèn)題的滋生[14].在城市改造規(guī)劃中，許多地方發(fā)生的市民對(duì)規(guī)劃的不合作甚至抵觸態(tài)度已經(jīng)鮮明的體現(xiàn)了上述缺陷。

不僅土地規(guī)劃的制定缺乏民主程序，其執(zhí)行也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而為政府濫用權(quán)力干預(yù)私權(quán)創(chuàng)造了可能空間。

我們認(rèn)為，既然土地規(guī)劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關(guān)系，那么，就應(yīng)當(dāng)讓不同行政部門(mén)以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內(nèi)容的科學(xué)性和公正性。同時(shí)，對(duì)土地規(guī)劃的執(zhí)行建立有效的監(jiān)督機(jī)制和私權(quán)受害的救濟(jì)機(jī)制，將有助于規(guī)范土地規(guī)劃對(duì)私權(quán)的負(fù)面影響。

（三）土地規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性與公正性

如前所述，我國(guó)涉及土地的規(guī)劃名目繁多，而不同規(guī)劃由不同行政主管部門(mén)制定并實(shí)施。

這樣，不同規(guī)范在制定上相互獨(dú)立，內(nèi)容上互不協(xié)調(diào)，執(zhí)行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規(guī)劃協(xié)調(diào)方面有所貢獻(xiàn)（體現(xiàn)在該法第22條、23條），但不易操作，在現(xiàn)實(shí)中可能擾亂社會(huì)公眾開(kāi)發(fā)利用土地行為的合理預(yù)期，并使他們的土地權(quán)利面臨“多頭管理和侵犯”的危險(xiǎn)。

不僅各個(gè)部門(mén)涉及土地的規(guī)劃內(nèi)容沖突缺乏科學(xué)協(xié)調(diào)，單一部門(mén)制定的土地規(guī)劃在內(nèi)容上的科學(xué)性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規(guī)范，它所依據(jù)的信息來(lái)源是局部而有限的，它在利益考量方面也會(huì)有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，實(shí)體上也很難保證公正。因?yàn)橹挥袉畏嚼嬷黧w的參與，對(duì)其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國(guó)《土地管理法》為例。該法在被規(guī)劃土地的征用問(wèn)題上明顯不公：不僅程序上由政府單方?jīng)Q定，征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也完全由政府自由裁量，補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權(quán)利人不尋求不到公正的第三方來(lái)對(duì)征用糾紛進(jìn)行公正裁決，使私權(quán)完全處于被動(dòng)“挨打”的境地。

（四）規(guī)劃目的的正當(dāng)性問(wèn)題

我國(guó)公權(quán)力一直非常發(fā)達(dá)。而土地規(guī)劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對(duì)“公共利益”或“社會(huì)利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門(mén)利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國(guó)城市規(guī)劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商謀取商業(yè)利益就是明證。

控制動(dòng)機(jī)不能從動(dòng)機(jī)本身出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)前述程序機(jī)制？？規(guī)劃制定的多元決策機(jī)制以及有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制？？來(lái)保證政府既有良好的動(dòng)機(jī)，又能在該動(dòng)機(jī)支配下辦成好事。

四、結(jié)語(yǔ)：追求滿(mǎn)足程序正義和實(shí)體正義的土地規(guī)劃

在倡導(dǎo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的今天，政府土地規(guī)劃行為是不可或缺的宏觀調(diào)控工具。但是基于公權(quán)力自我膨脹的天性及其對(duì)私權(quán)的潛在威脅，合理設(shè)計(jì)土地規(guī)劃制度是必要的。

在程序上，必須適應(yīng)決策多元化要求，促進(jìn)土地規(guī)劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門(mén)以外的其它相關(guān)部門(mén)參與，更要求社會(huì)公眾特別是被規(guī)劃土地的權(quán)利人的有效參與。當(dāng)前，深圳、上海等地通過(guò)地方立法明確由社會(huì)各界人士組成的“城市規(guī)劃委員會(huì)”作為城市規(guī)劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規(guī)劃土地的征用程序方面，應(yīng)最大限度的滿(mǎn)足公眾提前信息知情權(quán)以及征用過(guò)程的有效參與權(quán)。這樣可以保證土地規(guī)劃的執(zhí)行效果，增強(qiáng)其干預(yù)私權(quán)的合法性和社會(huì)可接受程度。

實(shí)體上的根本目標(biāo)在于國(guó)家、社會(huì)利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規(guī)劃不能只是滿(mǎn)足國(guó)家、社會(huì)利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權(quán)益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規(guī)定國(guó)家利益和公共利益的具體含義；完善被規(guī)劃土地的征用程序和標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法可訴性；在城市改造規(guī)劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協(xié)商的權(quán)利……總之，只有滿(mǎn)足實(shí)體正義和程序正義的要求，才能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的法治化，保證國(guó)家、社會(huì)利益與私人利益的合理平衡。

注釋?zhuān)?/p>

[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1989年版，第156頁(yè)；

[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國(guó)土地管理法講話》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第80頁(yè)；

[3]郭潔著：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁(yè)；

[4]梅夏英著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁(yè)；

[5]孫憲忠著：《德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第208頁(yè)；

[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國(guó)法律史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第293頁(yè)；

[7]張庭偉：《構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)》，載于《城市規(guī)劃》2003年第3期；

[8]黃祖輝等著：《城市發(fā)展中的土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第101頁(yè)；

[9]同注[8]，第102頁(yè)；

[10]前引孫憲忠書(shū)，第208頁(yè)；

[11]陳映芳：《“城市化”質(zhì)疑》，載于《讀書(shū)》2004年第2期，第38頁(yè)；

[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法和土地法典》，中國(guó)法制出版社2003年版，第43頁(yè)；

[13][德]平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社156－158頁(yè)；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第412頁(yè)；

[14]仇保興：《從法治的原則來(lái)看城市規(guī)劃法的缺陷》，載于《城市規(guī)劃》2002年第4期；

[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁(yè)；

[16][美]羅伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77頁(yè)；

篇(6)

2000年12月，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)正式了《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第41號(hào)—農(nóng)業(yè)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)IAS41），已于2003年生效。IAS41的得到了一些國(guó)家、地區(qū)的好評(píng)和積極響應(yīng)。借鑒IAS41，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，規(guī)范與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的生物資產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)企業(yè)社會(huì)性收支的會(huì)計(jì)核算辦法近日即將由財(cái)政部正式。但是，對(duì)于同樣與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的土地（已列為固定資產(chǎn)）、灘涂等稀缺自然資源的會(huì)計(jì)處理，由于不適用于辦法所規(guī)定的范圍而未能對(duì)其作出規(guī)范。作為資源性資產(chǎn)的土地是農(nóng)業(yè)活動(dòng)不可或缺的，是農(nóng)業(yè)企業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益意見(jiàn)的通知》（[2001]8號(hào)）強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料，是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。

1992年12月制定的農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度雖然將農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的土地明確為固定資產(chǎn)，但囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，對(duì)其會(huì)計(jì)處理、列報(bào)和披露，均未能作出規(guī)定，因而只能在賬外造冊(cè)登記，即仍然未能完全擺脫傳統(tǒng)自然資源價(jià)值觀的影響，因而未能將土地資源的價(jià)值量化并真正上升到資源性資產(chǎn)的階段。顯然，時(shí)至今日，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對(duì)土地等資源性資產(chǎn)的處理，已不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨的十六大強(qiáng)調(diào)的實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。因此，在我國(guó)不同所有制的農(nóng)業(yè)企業(yè)即將執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和相關(guān)專(zhuān)業(yè)核算辦法之后，借鑒國(guó)內(nèi)外資源資產(chǎn)理論研究成果，按照我國(guó)有關(guān)法規(guī)的要求，盡快制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)計(jì)核算辦法—資源性資產(chǎn)（探討）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)探討辦法），采取資產(chǎn)化方式來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理自然資源，使自然資源從實(shí)物管理過(guò)渡到價(jià)值管理；對(duì)土地等資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理、列報(bào)和披露作出規(guī)范，從會(huì)計(jì)核算制度的層面上防止土地等國(guó)有資源資產(chǎn)的流失，就顯得十分迫切。可以說(shuō)，這也是首先在農(nóng)口將資源性資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算體系的一次創(chuàng)新性的嘗試。但是，探討辦法的制定，既涉及資源資產(chǎn)理論和會(huì)計(jì)技術(shù)問(wèn)題，也涉及相關(guān)的法規(guī)問(wèn)題，尤其是現(xiàn)行的《土地管理法》正在擬議修改中，所以，必須廣泛征求意見(jiàn)，使之切合我國(guó)各地農(nóng)業(yè)企業(yè)的實(shí)際情況，更具有合規(guī)性和可操作性。

二、資源性資產(chǎn)的定義

要制定好一項(xiàng)會(huì)計(jì)核算辦法，首先要對(duì)辦法所依賴(lài)的基礎(chǔ)性概念作出科學(xué)、準(zhǔn)確而明晰的定義，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)的角度給以界定。探討辦法應(yīng)該遵循《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和生物資產(chǎn)辦法的有關(guān)規(guī)定，需要作出補(bǔ)充界定的只是“資源性資產(chǎn)”這一概念。在探討辦法中我們擬將“資源性資產(chǎn)”定義為：指農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的具有稀缺性和不可移動(dòng)性的人工開(kāi)發(fā)自然生成物，包括土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)、其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)等。

這里我們先把這一擬定的定義與生物資產(chǎn)辦法中的生物資產(chǎn)定義作一比較。該辦法將“生物資產(chǎn)”定義為：“農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的活的動(dòng)物或植物?！倍百Y源性資產(chǎn)”，則是指“農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的……人工開(kāi)發(fā)自然生成物”。這樣下定義，與“生物資產(chǎn)”概念一樣，首先，抓住了資源性資產(chǎn)的本質(zhì)物征，是人類(lèi)勞動(dòng)參與的天然形成的自然資源，比如，大自然恩賜的土地須經(jīng)過(guò)開(kāi)墾才能成為農(nóng)用地。其次，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)的角度，將其限定在農(nóng)業(yè)活動(dòng)范圍內(nèi)，即既將石油、天然氣、礦產(chǎn)資源等明顯非農(nóng)業(yè)活動(dòng)適用的資源性資產(chǎn)排除在外；也將不須對(duì)其進(jìn)行生物轉(zhuǎn)化管理（指人為提供營(yíng)養(yǎng)、濕度、溫度和光照等條件，促成或加強(qiáng)轉(zhuǎn)化的發(fā)生）的天然生物及其衍生自然物，即雖屬于自然生成物但不屬于農(nóng)業(yè)活動(dòng)范圍內(nèi)的森林資源（包括林區(qū)內(nèi)的森林、林內(nèi)動(dòng)植物以及森林環(huán)境等）排除在外，同時(shí)，也為“森林資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算辦法”的制定留下了空間。再次，自然生成物屬于有形資產(chǎn)，這樣定義也就把通過(guò)國(guó)家出讓、補(bǔ)地價(jià)方式取得或通過(guò)市場(chǎng)交易取得以及接受投資者投入等作為無(wú)形資產(chǎn)入賬的有一定使用期限的土地使用權(quán)排除在資源性資產(chǎn)之外。

再看這一定義對(duì)“自然生成物”的兩個(gè)限制性定語(yǔ)，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是資源成為資產(chǎn)的必要條件，比如，取之不盡、用之不竭的空氣、太陽(yáng)能等資源，顯然不能成為資產(chǎn)；而具有稀缺性和有限性的土地資源就可能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。其次，“不可移動(dòng)性”將農(nóng)業(yè)活動(dòng)不可或缺的、同屬自然生成物的水資源資產(chǎn)也排除在外，因?yàn)樗Y源具有流動(dòng)性。

總之，我們?cè)O(shè)想這樣定義，既能揭示農(nóng)業(yè)活動(dòng)所涉及的資源性資產(chǎn)的本質(zhì)特征，又將其限定在土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)和其他符合條件的農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)的范圍之內(nèi)。

但是，這一定義是否與《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—固定資產(chǎn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)固定資產(chǎn)準(zhǔn)則）的有關(guān)規(guī)定存在交叉甚至重復(fù)的情況呢？不錯(cuò)，《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定都涉及到土地，但上述制度和準(zhǔn)則都僅在固定資產(chǎn)折舊的有關(guān)表述中提到了土地，并規(guī)定：按規(guī)定單獨(dú)估價(jià)作為固定資產(chǎn)入賬的土地不計(jì)提折舊?！镀髽I(yè)會(huì)計(jì)制度講解》在固定資產(chǎn)的分類(lèi)中也提到土地，并指出：土地，主要是指已經(jīng)估價(jià)單獨(dú)入賬的土地。因征地而支付的補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)計(jì)入與土地有關(guān)房屋、建筑物的價(jià)值內(nèi)，不單獨(dú)作為土地價(jià)值入賬。可見(jiàn)，《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則所提到的作為固定資產(chǎn)入賬的土地，一般指已估價(jià)入賬的建設(shè)用地或擬改變土地用途的農(nóng)用地；而探討辦法所要對(duì)其會(huì)計(jì)處理作出規(guī)范的土地，是指按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，僅造冊(cè)登記而未入賬且直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地即農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。至此，我們可以得出結(jié)論，探討辦法所要對(duì)其會(huì)計(jì)處理作出規(guī)范的土地資源資產(chǎn)，在我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算制度體系中，與《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定，并不存在交叉或重復(fù)的情況。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，列入資源性資產(chǎn)的土地必須是依照《土地管理法》的規(guī)定，向當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T(mén)申請(qǐng)，并完成了土地確權(quán)與登記、發(fā)證工作的農(nóng)用地。

按照擬定的資源性資產(chǎn)的定義，資源性資產(chǎn)一般包括農(nóng)用地、水庫(kù)、水渠、已開(kāi)發(fā)用于養(yǎng)殖的灘涂等；至于濕地，從實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其生態(tài)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值，不宜將其開(kāi)發(fā)列為其他農(nóng)業(yè)資源性資產(chǎn)。對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)目前賬外的防護(hù)林等人工林資產(chǎn)，有的同志主張也應(yīng)作為資源性資產(chǎn)入賬，但考慮到因其非屬人工開(kāi)發(fā)自然生成物而符合生物資產(chǎn)的定義，故應(yīng)適用于生物資產(chǎn)辦法。此外，按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—租賃》的有關(guān)規(guī)定，涉農(nóng)企業(yè)向國(guó)有農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)租賃方式租入的農(nóng)用地也不能列入資源性資產(chǎn)。至于農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)的機(jī)井、水泥曬場(chǎng)、養(yǎng)殖池、公路、橋梁、輸變電線路等，因其不符合資源性資產(chǎn)的定義，可按照《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和固定資產(chǎn)準(zhǔn)則或社會(huì)性收支辦法的有關(guān)規(guī)定處理。

三、資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理

資源性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理擬分別從確認(rèn)、初始計(jì)量、后續(xù)支出、折舊、處置、減值準(zhǔn)備、會(huì)計(jì)科目等方面予以表述。

1.資源性資產(chǎn)的確認(rèn)

篇(7)

在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，確立了政府引導(dǎo)+市場(chǎng)機(jī)制+企業(yè)主體的開(kāi)發(fā)新模式。在這種模式下，從對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)整特點(diǎn)看，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)應(yīng)立足于自身的實(shí)際情況和某些優(yōu)勢(shì)，努力開(kāi)展同發(fā)達(dá)地區(qū)或鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作和貿(mào)易往來(lái)，盡快提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。同時(shí)，我認(rèn)為，從法律關(guān)系的角度，主要應(yīng)涉及以下方面。

（一）從西部經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)法律關(guān)系參與的主體來(lái)看具有多樣性的特點(diǎn)，而各個(gè)主體在西部開(kāi)發(fā)中的作用又是不同的。首先政府對(duì)西部開(kāi)發(fā)要有調(diào)控和引導(dǎo)，特別是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)從各自職能出發(fā)，對(duì)西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略予以支持和實(shí)施。在國(guó)務(wù)院《通知》中，分別要求國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、稅務(wù)總局等部門(mén)研究制定一系列切實(shí)可行的措施，進(jìn)一步加大對(duì)西部開(kāi)發(fā)支持力度。因此，在西部開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)將作為一重要主體出現(xiàn)，發(fā)揮其不可替代的管理調(diào)控職能。

其次，企業(yè)將作為一積極的市場(chǎng)主體出現(xiàn)。作為經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中最典型的主體，在接受經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)管理的同時(shí)，應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)，選擇合適的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)退自如，使其資源配置得到最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)。其中，在西部開(kāi)發(fā)中，外商投資企業(yè)將以更活躍的身份發(fā)揮其作用。在國(guó)家計(jì)委對(duì)西部地區(qū)支持的政策措施中規(guī)定，1．凡能夠發(fā)揮中西部地區(qū)人力和資源優(yōu)勢(shì)，并符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，均屬于我國(guó)鼓勵(lì)外商投資的領(lǐng)域；2．有些限制類(lèi)外商投資項(xiàng)目，如資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、老企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)更新項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可適當(dāng)放寬限制；3．在“九五”利用外資計(jì)劃安排中，政府將優(yōu)先安排中西部地區(qū)的項(xiàng)目；4．將省、市、自治區(qū)政府對(duì)中西部地區(qū)外商投資項(xiàng)目和審批權(quán)限由1000萬(wàn)美元以下擴(kuò)大到3000萬(wàn)美元以下以及簡(jiǎn)化外商投資項(xiàng)目審批程序。可見(jiàn)，以上的措施在我國(guó)外商投資企業(yè)法的規(guī)定基礎(chǔ)上更為寬松和靈活，極利于外商投資企業(yè)進(jìn)入西部開(kāi)發(fā)中。

（二）土地、自然資源和環(huán)境將作為重要的客體出現(xiàn)在西部開(kāi)發(fā)關(guān)系中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，西部十省、市土地總面積占全國(guó)總面積的57％，西部地區(qū)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)較突出，已探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)有130種，可見(jiàn)，此種優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛的一個(gè)重要因素。在西部開(kāi)發(fā)中，對(duì)土地、自然資源及環(huán)境資源的利用將成為一大事實(shí)，雖然我國(guó)的土地管理法、自然資源法和環(huán)境保護(hù)法等經(jīng)濟(jì)規(guī)律、法規(guī)對(duì)它們都有相關(guān)的規(guī)定，但在西部開(kāi)發(fā)中，國(guó)土資源部仍然強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的資源管理制度。在我國(guó)初步擬定的“西部地區(qū)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃綱要”中明確提出，西部資源開(kāi)發(fā)利用將遵守五個(gè)原則，即開(kāi)發(fā)與保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則；在政府調(diào)控下市場(chǎng)配置國(guó)土資源的原則；全方位對(duì)外開(kāi)放原則；科技創(chuàng)新；科技創(chuàng)新原則和因地制宜、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施原則。而改善生態(tài)環(huán)境，是西部地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)首先研究和解決的一個(gè)重大課題，土地退化、水土流失嚴(yán)重、水資源枯竭、山地災(zāi)害頻繁、環(huán)境資源嚴(yán)重是目前西部地區(qū)存在的問(wèn)題，國(guó)家林業(yè)局為支持西部林業(yè)發(fā)展，規(guī)定了對(duì)退耕還林、退耕還草農(nóng)牧民，落實(shí)補(bǔ)償政策和扶持政策，并給予農(nóng)民糧食補(bǔ)助，將下崗職工納入社會(huì)保障體系，發(fā)給基本生活費(fèi)等。同時(shí)解決西部造林綠化，建立一批自然保護(hù)區(qū)等問(wèn)題。

（三）西部開(kāi)發(fā)應(yīng)是對(duì)原有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的擴(kuò)展和要素的優(yōu)化，因此，在其法律關(guān)系的內(nèi)容上應(yīng)具有豐富性和突出重點(diǎn)的特點(diǎn)，由于西部大開(kāi)發(fā)更大程度是政府干預(yù)的結(jié)果，因此，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換管理職能，真正做到“政企分開(kāi)”，割裂與企業(yè)的直接利害關(guān)系，搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)控，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和執(zhí)法，規(guī)范市場(chǎng)，為企業(yè)提供服務(wù)。推進(jìn)政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。

對(duì)企業(yè)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)其享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)受到法律的切實(shí)保護(hù)，而且，它同政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容上是相輔相稱(chēng)的。同時(shí)應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，承擔(dān)起作為市場(chǎng)主體的法定義務(wù)，在參與到市場(chǎng)中時(shí)，履行稅收、金融、計(jì)劃、財(cái)政、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、合理利用土地、環(huán)境資源方面的法定義務(wù)。

二

基于以上認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為在西部開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)關(guān)系，立法和司法中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)或完善以下方面：

（一）從目前涉及西部開(kāi)發(fā)的立法情況看，多屬于立法層次較低甚至只屬于政策范疇的規(guī)范，因此，應(yīng)從西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)際出發(fā)，選擇重點(diǎn)內(nèi)容，提高立法層次，進(jìn)而應(yīng)進(jìn)行西部開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)立法，更好地促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。