序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇城中村改造的問題范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

【關鍵詞】城中村改造；社會問題；對策；合理化建設

一、引言

2001年諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨指出，21世紀對全世界最具影響的兩件大事，一是新技術革命，一是中國城市化?！俺侵写濉备脑礻P乎民眾切身利益，一直是街頭巷尾熱議的話題。我們通常所說的“城中村”，是指在國家經濟建設快速進行、城市化改革不斷推進的過程中，城市用地劇增，以致位于城區邊緣的農村地區被納入城區范疇，在區域上成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制等多方面仍然保留著農村模式的村落，這些經村莊改造成的社區就被稱為“城中村”或“都市村莊”。從這個意義上進行拓展，現在也有人將那些在城市高速發展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區也稱之為“城中村”。這里主要討論通常意義下的“城中村”。

城中村建設的直接結果是原來城市周圍的村莊大部分耕地的性質由勞動群眾集體所有制轉變為全民所有制，同時最終返還給村莊的用地和村民的自留山、丘等仍維持集體所有制性質不變。此外，在土地權屬、戶籍、行政管理體制上，“城中村”仍然保留著農村模式的村落。即，“城中村”的管理仍由“村民委員會”而不是“街道辦事處”進行。這在實際上保留了“城中村”居民的“村民”身份。

二、中國“城中村”改造現狀及其引發的社會問題

（一）中國“城中村”改造現狀

2007年，廣州的城中村建設開始啟用“賣地籌款”的“獵德模式”，村民們可以不搬遷，還可以維持租房經濟，得到了緊隨其后全國大多數城中村建設先鋒城市的爭相效仿，效果尚佳。之后，與獵德村隔江相望的芭洲村誕生了“芭洲模式”，整個城中村改造過程第一次由開發商全權負責，回遷安置房亦不再由政府負責組織建設。“城中村”建設大潮自此一發不可收。

現今，我國的城市基本都有城中村現象，在大中城市中較為明顯。其中以珠三角、長三角、環渤海經濟區等經濟發達地區最為顯著。在城中村中，不僅居住著原村落的村民，更停留著數以萬計的外來務工者。進而因其人員組成之復雜和管理之混亂導致了諸多問題。目前，城中村問題已經成為制約這些地區發展的一大因素。

（二）城中村改造引發的社會問題

山東濱州經濟開發區杜店街道辦事處地處城區中心地段，并且與濱州汽車站、活塞、盟威等大型企業相毗鄰，地理位置優越。過去村內亂搭亂建，居住條件差，人員復雜，垃圾亂倒，污水遍地，路不像路、街不像街，安全隱患也比較突出，影響群眾的生活，損害城市形象，與城區的快速發展格格不入。改造工程已是勢在必行。

2003年就列入了濱州城區改造計劃，但多年來各類矛盾復雜尖銳，困難重重，改造工作一度陷入僵局，直到2010年，濱州經濟開發區把改造作為一項德政工程、民心工程來抓，提出了“改造一個村，建成一個精品”的觀點，讓改造工作辦好、辦實，多方協調，權衡利弊，讓廣大群眾共享發展的成果。的“城中村”改造工程才得以順利進行。

通過對濱州以及國內其他城市城中村拆遷、建設過程的調查分析，我國城中村改造引發的社會問題主要可以概括為以下幾個方面：

1.城中村改造經驗不足，缺乏對城市整體的規劃，開發商開發用地及居民住宅用地調節失衡。由于城市化初期的開發大多為開發商開發用地，導致重新建設規模盲目擴大，土地利用效率十分低下，留給農民的土地越來越少，非法占地和亂堆濫建等現象也屢禁不絕。這種只看重局部和短期利益而不著眼于長期持續性發展的過度開發將導致區域土地結構的嚴重失衡，土地資源的浪費也必不可免。

同時，用地的不科學也直接導致村內的建設缺乏統一規劃，城市建設秩序混亂。居民住宅區建設品質低劣，容積率早已超過3，采光通風條件也相當惡劣。

2.村莊建設水準低下，配套設施嚴重短缺。村莊的經濟水平發展速度未能與建筑建設取得同步提高，雖然在村莊建設中，現代居民住宅比例尚高，但與之相配的公建服務、市政設施、公共綠地等卻明顯不足，城市化建設也只見表面高樓不見實質文化提升。有些地區甚至因“城中村”依舊執行農村集體所有制和農村經營體制而無法被管理部門正式納入城市規劃管理。也因此村里的基礎設施建設還是村子的水平，無法列入政府公共建設開支項目，建設達不到要求。

3.環境問題突出。在經濟和社會高速發展的同時，村莊的瘋狂建設自然造成了自然環境的局部破壞，生態環境也為此付出了極大的代價。各處“城中村”環境污染和沙土流失問題均尤為突出。并且，頗具特色的當地風土人情，也被雷同的高樓大廈所掩蓋，沒有實質現代化的同時也失去了村莊的歷史。用地緊張也直接引起了“城中村”基本沒有公共綠地的現狀。垃圾成堆，污水橫流，“臟亂差”已成為“城中村”在環境方面人盡皆知的代名詞。

4.治安混亂不堪。城中村被喻作是另一個社會，是一個“小中國”，在這里賣麻辣燙的都是福建人，賣水果的都是湖南人，這里有收保護費的“爛仔”，有“摩的仔”，有小偷，以前甚至還有很多“站街女”。

三、解決城中村改造問題的對策

針對城中村改造引發的社會問題，全社會應齊心協力，采取有效措施，使城中村建設真正成為一項能夠改善居民生活環境，推動城市經濟可持續發展的惠民利民工程。

（一）解決城中村改造問題的措施

1.由點至面，經驗傳遞，最終達到全覆蓋。從城中村改造進展來看，可推進城中村改造試點工程，探索改造方法方式，積累工作推進策略，進而推廣全國“城中村”建設先鋒城市的成功經驗，不斷總結有效方法和手段，加強對其他地域“城中村”建設的控制與引導，制定符合村莊特色的、能切實提升村莊品質的合理策略，使后期“城中村”建設擁有先進的理念。

2.制定各類用地的合理化指標，有完整的可實施性規劃。這些指標和規劃，既要能夠滿足近期現行的體制下“城中村”建設的需要，同時又必須有能力適應未來城市的先進發展要求。既要切實落實農業及其它原住居民用地，又要同時切實落實非農建設用地，區域城市建設用地的具體情況。

3.嚴格控制并落實公共用品的配套建設以及政府機關及其所屬行政部門的建設用地。實事求是，經過長時間的不懈努力，達到“城中村”住宅基地建設與公共衛生設施建設的同步。同時，增進用地合理性，努力達到公平、公正，減少資源浪費。

4.大力加強群眾宣傳教育，積極鼓勵公眾參與，共同完善村莊規劃管理，管理自己的村莊。通過各種形式的宣傳手段，充分調動群眾參與熱情，倡導新村莊共同建設的氣氛，增強群眾對規劃建設的責任感，探索新時期“ 城中村” 規劃管理的運行機制。

5.解放思想，與時俱進，借鑒其他國家城市化建設經驗教訓，制定適合我國國情的城中村建設方案，使城中村改造工作順利進行。

（二）解決城中村建設問題關鍵所在

1.一個目標。實現共贏。在村莊居民贏得現代化生活、工作和居住環境的同時，開發商能贏得合理利潤，政府贏得良好的投資環境和絕佳的改建機會，提升城市品位，得以極大地推進城市化進程。

2.兩個前提。政府高度重視，加強對房地產市場的宏觀調控作用。政府高度的政策重視以及國家的宏觀調控作用將決定“城中村”建設的存亡，是推進改造的必要條件。

3.三個保障。組織保障，政策保障，思想保障。調動國家各部門、各方面的參與熱情，密切配合，共同構建新形式“城中村”。

4.四個環節。一是重視公開招投標環節，規范招投標程序，選用真正能保證工程質量的信譽建設單位；二是控制管理建設資金環節，加強監管機制；三是保證居民回遷房建設環節，保證工程質量和工程進度，確保村民按時回遷；四是切實落實文明社區規范化規劃環節，提升村民整體素質，提早融入城市文化氛圍。

5.五項原則。一是統一規劃、分步實施；二是符合各地不同文化特色，原則上統一，手段上鮮明；三是遵循“以人為本，服務居民；資源共享、共駐共建；責權統一、管理有序；擴大民主、居民自治；因地制宜、循序漸進”社區建設原則；四是繼承和發揚特色傳統優秀文化；五是可持續性發展原則。

四、結語

中國社會科學研究院的李培林先生曾從社會學角度指出，“城中村”的終結要經歷一個艱難的產權重新界定和社會關系網絡重組的過程。一個由親緣、地緣、宗族、民間信仰、鄉規村約等深層社會網絡連接的村落鄉土社會，其終結不是依靠非農業和工業化就能解決的。村落終結過程中產生大量的裂變和新生，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。同時改造過程也是一個利益博弈的過程，必須創造一種對弈各方共贏的合約安排才能使開發順利和成功。因此，只有總結好“城中村”改造中存在的各方面問題，分析好問題成因及找出解決問題的有效對策，以民為本，打造社會各方共贏局面，我們才能確信“城中村”的合理化建設指日可待。

參考文獻

[1]馮菲.西安市城中村改造對住房供應體系影響初探[J].大眾商務,2011(115).

[2]楊琰鋒.社會視角:“都市村莊”都市化發展問題研究[D].西安:西安建筑科技大學,2003.

[3]劉建芳.美國城市化進程中的城市問題及對策[J].山東社會科學,2003(4).

[4]崔玲.城市化進程中“都市村莊”建設存在的問題探析[J].焦作工學院學報(社會科學版),2003,4(3).

篇(2)

關鍵詞：城中村改造；鄭州市；城市化

一、引言

近年來，隨著鄭州市日益加快的城市化進程，“城中村”問題也逐漸顯露出來，成為影響城市化協調發展的主要問題。城中村在資源利用、人文景觀、城市規劃、環境衛生、村民社會保障等方面與城市化的內在要求都有著極大的差異，因此筆者認為鄭州市要想實現城市的內涵式發展，實行城中村改造勢在必行。

二、鄭州市城中村改造的經濟社會意義

每一個快速實現城市化的城市幾乎都存在著城中村問題，因此這一問題也可以說是存在于城市化進程中的一種特殊現象。城中村問題對城市的協調發展有著深刻的影響，極大的阻礙了城市化進程，不利于城市的發展。在鄭州市，城區分布著數量較多且相對分散的城中村，這些城中村對于鄭州市打造良好的城市環境，建設“文明鄭州”、“和諧鄭州”產生了許多負面效應。因此可以說城中村改造順利與否直接關系到鄭州市城市化快速發展能否順利實現。

三、鄭州市城中村改造的現狀

（一）現狀概述

鄭州市區原有124個行政村，下轄228個自然村，占地面積約70萬平方千米，城中村人口約30萬。2003年，鄭州市政府出臺了《鄭州市城中村改造規定（試行）》，2004年了《鄭州市城中村改造規劃、土地、拆遷管理實施辦法（試行）》等一系列相關政策，開始對全市范圍內的城中村著手改造工作。而且還在《鄭州市國民經濟和社會發展十一五規劃綱要》中明確提出，老城區現有城中村的整改任務要力爭在2010年前基本實現。2005年鄭州市全面拉開了城中村改造工作。2007年市政府又下發《進一步規范城中村改造的若干規定》（鄭政文（2007）103號），進一步規范和細化城中村改造工作。截止目前，鄭州市已批準95個村（組）（含144個自然村）實施改造，約占城中村總數的63%.其中，已實現集體土地轉國有的有46個村（組）（含69個自然村），已完成改造規劃編制工作的有38個村（組），已通過招拍掛出讓改造用地的有19個村（組）（含34個自然村）。

（二）鄭州市劉砦村基本情況

劉砦村地處南陽路北段，屬于惠濟區，面積一共200多畝，有農戶156戶，農業人口296人，非農業人口366人；由于當前村正處在城中村改造時期，暫住人口不足500人，非特殊時期暫住人口可達到3000人左右。劉砦村共有黨員38人，黨小組一個，黨員平均年齡45歲，35歲以下10人，學歷為高中以上文憑的黨員15人，每名黨員都聯系有幫扶戶，幫助開展致富項目，共有聯系戶18戶，掌握1―2門實用技術的黨員占黨員總數的95%。

村原有的2個市場（劉砦綜合市場、南陽路服裝羊毛衫批發市場），由于城中村改造，不再經營，開發商對村集體有經濟補償，對每家每戶拆遷安置也有不等的過渡費，村民人均年收入過萬余元。目前，拆遷改造正在進行中。

四、鄭州市城中村改造面臨的困難與挑戰

（一）改造費用

來自專家的統計數據顯示，鄭州市的城中村改造費用，僅三環以內就需要上千億元的資金，而且隨著時間的推移，城中村居民對改造賠償費用的期望值會越來越高，帶來的問題就是改造的難度更大了。劉砦村的改造費用高已經是鄭州市城中村改造無法避免的難題了。

（二）拆遷安置問題

1.城中村的拆遷?！安鸷徒ā爆F象是劉砦城中村隨處可見的現象：一邊是鏟車揮舞著巨大的機械手臂拆掉早已人去樓空的房子；另一邊卻為了得到更多補償，在本已擁擠不堪的街道邊搭建腳手架將原有的房屋繼續加高修建。這樣的做法嚴重阻礙了城中村改造的進程，因為拆遷補償費用的巨大數目使得開發商望而怯步。

2.城中村居住人員的安置。除了原住民，城中村因為房屋比較老舊，所以房租相對較低，這吸引了很多剛剛走出校門的大學生在此租房。隨著城中村的改建，很大一部分房屋會被拆掉，無論是原住民還是在此租房住的人群，都面臨著搬離的問題?？陀^說，如果城中村居民向外環流動的話，必然會提升外環的人氣，但是對于這些人群而言，也勢必會增加其經濟壓力。因此，從長遠來看，做好城市中低收入者居住權利的保障工作，才是從根本上解決鄭州市城中村改造難題的出路。

（三）社會治安問題

不可否認，城中村為外來務工人員提供了一個絕好的暫居地。劉砦村內的人口大致可分為村民、租戶和商業經營者3類。鄭州市外來人口的80%都居住于城中村。其中劉砦村非特殊期暫住人口可達到3000人左右，這些暫住人口來自五湖四海，流動性強，且成分復雜，不僅給社區管理帶來了困難，而且容易滋生違法犯罪事件。

五、有關鄭州市劉砦城中村改造的可行性方案分析

（一）解決住房安置問題，保障城中村居民的居住權。城中村除開原住民，還有很多的外來打工者選擇在此租住，而這些人是城市經濟發展不可或缺的推動力，因此政府必須重視其合法權益的保障，解決因為城中村改造為他們帶來的住房問題。因此政府在這方面應加強廉租住房和周轉房建設，以便保障他們能在搬離現居住地后能夠有房可住。

（二）做好就業安置工作，保障城中村居民的再就業。城中村的改造必然會導致部分人群的就業和生存問題，因此勢必要做好保障工作。針對就業安置問題，可以將被征地農民納入城鎮就業援助體系，將城中村改造中被征地居民進行劃分，勞動年齡的居民可以進入城鎮勞動力市場尋找就業機會，并且可以提供就業培訓服務，增強其就業能力，使其盡快就業。此外，對于有條件的居民，也可以提供相應幫助，鼓勵自主創業。

（三）做好規劃工作，合理建設三環以外地區。城中村改造是鄭州市城市建設不可分割的一部分，因此一定要做好規劃工作，保障改造的順利進行。首先，在城市整體的規劃建設體系中應該將城中村改建納入其中，與周邊城區的建設一起做好統籌規劃；其次，城中村改造中應該注意對優秀的傳統文化與建筑風貌的合理繼承和延續。因為城中村有些村落在長久的歷史發展中形成了獨特的村落文化和人文景觀，雖然城中村的改造勢在必行，但是也應該注意對歷史文化和傳承的保護。除此以外，對于城市邊緣區而言，是非常容易形成新的城中村的地帶，因此在城市建設和規劃中，也應加強對城市邊緣地區的規劃建設，將其納入整體，以避免成為新的“城中村”。（作者單位：鄭州大學旅游管理學院）

參考文獻

[1]馬繼遷.我國“城中村”研究評述[J].經濟與社會發展， 2008，6（10）：76～78.

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關鍵詞：城中村；治理；臨沂

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0129-02

隨著近些年臨沂城市化進程的加快，城區規?？焖贁U張，部分村居逐步并入城區成為“城中村”。“城中村”給臨沂市城市發展提供寶貴的空間的同時，也帶來了諸多的問題?！俺侵写濉钡闹卫砀脑斐蔀樯鐣€定和諧必須要解決的課題。

一、臨沂市“城中村”治理現狀

近年來，臨沂市由于經濟的迅速發展，城市化進程快速推進，出現了許多的“城中村”。臨沂市的“城中村”可分為兩類，一類是建城區范圍內各村街，已被城市所包圍，形成“城中村”。這些街村已成為城區的一部分，但在戶籍、土地權屬、經濟組織和行政管理體制方面仍保留原農村模式，住戶大多獨門獨院，土地利用率低，建筑密度大，村內道路狹窄，存在很大的消防安全隱患；出租房屋缺乏管理，外來人員多，存在社會治安問題；環境衛生、生活服務、綠化等各類配套設施不完善，居住條件差。另一類是由于新一輪城市規劃，將新增加的“城中村”。城郊接合部的村莊，位于規劃區內，但未完全納入城市建設范疇，村民群居意識較強，生活方式接近農村。隨著城市的發展，這些村莊有可能成為新的“城中村”。

根據統一的城市規劃和城市發展的定位，市委、市政府高度重視舊城改造工作，把舊城改造和城中村治理作為優化城市發展布局，提升城市品位，改善人民群眾生活環境的大事、實事來抓，相繼出臺了《關于加快推進城中村改造工作的意見（試行）》，《臨沂市城中村改造項目開發建設技術文件》等相關文件，保證城中村改造的規范運作。遵循大規劃、高品位的城市建設理念，統一規劃，確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設緊密結合，不搞重復建設。

2003年以前，臨沂市主要進行的是市區的舊村改造，由于資金等方面的原因“城中村”改造進展緩慢。近幾年來，市委、市政府加快了“城中村”的改造治理，列入規劃范圍的村居有249個，其中已完成改造的“城中村”有64個，正在改造中的“城中村”有118個，累計拆除房屋面積1 710萬平方米，新增安置房面積1 086萬平方米。

二、臨沂市“城中村”治理的特點

臨沂市的“城中村”改造工作取得了較大成績，極大改善了居民的居住條件，改善了城市環境面貌，取得了很好的經濟效益和社會效益，也摸索出了因地制宜，實施“城中村”改造的一些方法。

1.將“城中村”治理改造統一于大臨沂的建設中

遵循大規劃、高品位的城市建設理念，為確保城市建設的高標準、高檔次，臨沂市專門請來兩院院士、國內城市規劃的權威專家參與指導新一輪城市規劃，結合臨沂的自然、歷史、地理、資源特點和發展前景，將城市定位為“魯東南地區中心城市，全國性商貿物流中心之一，歷史文化名城，具有濱水特色的宜居城市”。統一規劃確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設緊密結合，不搞重復建設。

2.因地制宜，實施“城中村”改造

在“城中村”改造工程的實施中，按照“統籌規劃、因地制宜、分類實施、以點帶面”的指導思想，始終堅持以城市規劃和土地利用規劃為龍頭，在保障被拆遷群眾利益的前提下，“拆一還一，先建后拆”；對企業搬遷的，實行先補后拆，城區內統一建設社區，實施成片區規模改造；在農村，采取填實“空心村”、合并建立中心村、建設統一社區（農民公寓）等模式進行改造。在改造的方式方法上，采用村居為主，自我改造；土地收儲，政府改造；吸引外資，聯合開發；以強帶弱，共同發展等多種方法進行改造。

3.多種舉措，妥善安置搬遷村民

“城中村”雖然有這樣那樣的問題和弊端，但村民早已習慣，他們最關心的不是改造后城市環境如何優美，街道如何整齊，而是更多地擔心改造后失去賴以生存的房產和土地，害怕既不能保住自己原有的資產，又失去謀生的手段。因此，如何妥善安置搬遷村民，是市委市政府考慮的首要問題。在拆遷安置中，各級部門充分聽取群眾意見，采取貨幣安置、還建安置、留地安置、養老保險安置、用地單位安置等多種形式做好群眾安置工作。想民之所想，憂民之所憂，妥善安置村民，解決他們的后顧之憂，使臨沂市的“城中村”改造進展順利。

三、關于臨沂市“城中村”治理問題的思考

當前，臨沂市的“城中村”治理，主要是對“城中村”的建設改造，側重的是統一的規劃和拆遷重建工作。對于既定的舊城舊村改造任務中“促進舊村居和城中村集體經濟的管理模式轉變，使其成為符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的企業”及“村民”向市民轉變的問題，所關注的程度還遠遠不夠。

“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統工程，改造的任務重，經濟利益復雜，所需資金數額巨大。省內外一些大中城市在“城中村”改造中，已經探索積累了一些成功經驗，例如，珠海市對“城中村”進行拆除并安置村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”也成功完成了改制，都市農民成為公司股東，“城中村”撤銷村委會，組成股份公司，按《公司法》經營原來集體企業與物業。借鑒這些經驗，我們認為，臨沂市在繼續推進“城中村”治理的工作中，應更加注意以下方面：

1.加強“城中村”改造與城市社區建設相結合，促進“村民”向市民的轉變

總結目前各地“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于房屋形態的改造，忽視“城中村”社會形態的改造?！俺侵写濉辈粌H僅是一種房屋的形態，它還是一種社會形態。因此，“城中村”的治理就不僅僅是人們由平房搬進高樓大廈這么簡單。城市化進程中，人的城市化更加重要。這就要求我們在“城中村”改造中樹立長遠眼光，注意在進行房屋改造的同時，盡可能實現社會形態的改造，使“城中村”更好地融入到城市整體中去，以實現“城中村”徹底的城市化。

首先，在“城中村”改造后的社區引入規范化、市場化、統一化的物業和社會管理方式，使“城中村”社會結構和管理實現現代化。臨沂市在“城中村”改造中所實行的成片開發，即合并組建大型社區的做法非常值得肯定。這一做法為改造后實現社會結構與管理現代化打下了很好的基礎。

其次，通過大力開展社區文化、社區教育、社區服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區管理等方面徹底把“城中村”居民的傳統農村生活方式轉變為現代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現代城市文明社區，成為真正的城市人。

2.加快城市建設步伐與注重民生相結合，堅持“以人為本”

在加快城市建設過程中，必須“以人為本”，善解民意，善待百姓。治理“城中村”要考慮到那些以出租房屋為生計的村民和居民的生活來源問題，而這恰恰是需要各個方面認真考慮的問題，也是考驗城市管理者智慧的問題。目前臨沂市在這方面已經做了一些工作，但工作還應該更細致、更扎實，爭取將每一項工作落到實處。

首先，要強化就業技能培訓，積極促進村民就業?！俺侵写濉贝迕裼泄ぷ鳎泄潭ǖ氖杖?，才能保障社會的穩定。針對“城中村”村民的文化程度普遍較低的狀況，要加強就業技能培訓，從而提高村民的素質，促進就業。

其次，應多措并舉，妥善解決村民的養老、醫療保障問題。臨沂市規定，村民身份改變為城市居民后，符合參加城鎮職工社會保險條件的應按規定參加城鎮職工社會保險。村民轉為城市居民后，享受城市居民有關的優撫、復員退伍軍人安置和社會救助等政策，符合低保條件的可按規定程序申領城市居民最低生活保障金?！俺侵写濉备脑旌缶用竦酿B老保險、醫療保險如何納入城市保險范圍及所需資金從何處籌集，是需要十分關注的問題。

再次，關注貧困、弱勢群體，加大廉租房建設的力度和管理?！俺侵写濉庇捎诘土姆孔?，使得它成為農民工、外來務工人員初到城市的棲身之地，成為城市包容性的一大體現。目前臨沂市區的一些村子里，近1/3是外來人口，拆遷后這些人的居有其所也是我們政府部門所應關注解決的問題。

3.堅持依法處理土地權屬和改造集體經濟組織形式

經過這幾年的工作，臨沂市舊城舊村改造取得了明顯成績，土地集約利用水平顯著提高。根據臨沂市人民政府《關于加快推進市區城中村改造工作的意見（試行）》，“城中村”改造中的集體土地，具備條件的依法征為國有土地，并按國有土地進行管理；其中農用地必須按規定辦理專用手續。“城中村”的集體土地征為國有后，任何單位不得無償使用。凡涉及改造的村居，其還建安置用地、村民生產經營設施的經濟發展用地規模必須根據市政府的政策規定，以滿足本村居民還建安置和經濟發展的實際需求來確定，禁止以還建安置等名義變相占地進行商品房開發。然而，由于大規模地進行舊村治理改造，審查監管工作跟不上，有些“城中村”以舊村改造的名義從事房地產開發，由于其建設用地未辦理土地出讓手續，致使公開向社會出售的這部分房屋無法辦理房產證，因此造成大量的民事糾紛，帶來一系列的社會問題。對于“城中村”改造必然涉及的土地問題，政府對此必須依法出臺具體的、易于操作的實施辦法。要依法處理好集體土地，健全城市土地供應的管理機制。

另外，要改造“城中村”集體經濟組織形式，建立現代企業制度。農村集體資產去留和經營中涉及村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調節使集體資產實現普遍增值，再將村的集體資產組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優化原有的集體資產，解決“城中村”村民轉為城市居民的后顧之憂。蘭山區的曹王莊社區，是原曹王莊改造后的社區，集體資產改制后組建成了集團公司。社區的集團公司是社區的經濟實體，有300多人參與集團公司工作，每年工作人員最低的能拿到15 000元，高的一般能拿到五六萬元。另外，村里進行舊村改造時還建了18萬平方米的沿街樓作為公產，集體對外承包、租賃，收入由社區居民共有。村民根據公司的發展情況，每年有分紅和福利。這樣做，將“城中村”的集體經濟組織形式的改造和解決村民的生活問題更好地結合起來，切實解決了村民的后顧之憂。

4.堅持“城中村”改造與保留城市歷史相結合，注重城市特色

“城中村”的改造和治理應該是多樣的，而不是整齊劃一的。世界上每個城市都有高樓大廈，似乎都一樣，但當你走進城市，仔細去品味時，就會發現每個城市都讓人有不同的感受，這種獨特的感受源自于我們對這個城市的歷史、城市的內涵的感觸。城市的歷史與韻味，積淀在城市古老的建筑中，積淀在城市深處的小巷中，也存在于原住民的生活方式中。無論是“城中村”中的古建筑還是原住民，在他們身上都承載了這座城市的記憶，在“城中村”改造的同時應該保護這樣一種人文生態。這種人文生態和自然生態具有共同點，其中蘊含的類越豐富、越多樣，生態系統才能越具有生命力。

我們今天的城市建設，需要改造“城中村”，因為“城中村”在城市發展中確實出現了很多的問題。但我們在大規模的拆遷舊居時，要注意對有地方特色建筑的保留，開發性地保護城市記憶，而不是讓我們的城市看上去整齊劃一，非常漂亮，仔細體味時卻發現是一個沒有歷史記憶的城市。臨沂市是一個有悠久發展歷史的城市，有著豐富的文化資源，有孝文化、兵學文化、紅色文化。老城區的每一個街道，每一條小巷都有其歷史的淵源，有一個值得傳頌的故事。因此，在“城中村”改造的過程中，我們不能忽視對歷史文化的保護、繼承和延續，要對歷史文化街區和歷史優秀建筑實行保護性整治，使之凸現我們臨沂市的城市歷史文化特色。

參考文獻：

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[2]藍宇蘊.都市里的村莊：一個“新村社共同體”的實地研究[M].北京：生活?讀書?新知三聯書店，2005.

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[4]劉偉文.“城中村”的城市化特征及其問題分析[J].南方人口，2003（3）.

[5]胡瑩.“城中村”的文化沖融――以廣州市石牌村為例[J].城市問題，2002（3）.

[6]城中村改造古建筑消失 原住文化何處去[EB/OL].（2007-08-

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【關鍵詞】內控審計；城中村改造；運用

隨著中國經濟穩步進入了新常態模式，城鎮化建設也到了如火如荼的地步。全國各地城鎮化都在高速發展，城中村改造也成為了各級政府的一項重點工作。然而隨著城中村改造的步伐加速，我們經常在各種媒體上看到城中村改造過程中出現的極端事件，暴力拆遷事件層出不窮，違規拆遷屢見不鮮，自焚乃至以命抗拆的現象時有發生，這就聚焦了一個全社會關注的問題――城中村改造的規范運作問題。

一、城中村改造中的問題及分析

在城中村改造中存在的主要問題有加蓋、賠償不能達成一致、違法拆遷、揚塵、安全事故、質量問題、延期交房、回遷安置問題等，造成上訪頻次高，群訪社會負面影響大，究其原因，主要有以下幾點：

1.城中村改造主體文化理念存在著業績觀、形象觀的問題，沒有將百姓利益放在首位。

2.城中村改造過程中運營不規范，拆遷評估監管不力，拆遷安置程序混亂，監督公示不到位，造成了各種違法拆遷等負面社會現象的發生，以至于百姓利益受損。

3.城中村改造中管理體系不健全，管理制度和業務流程不全，內部控制等管理工具缺失，是造成城中村改造出現問題的主要成因。

4.城中村改造過程中的監督控制缺失，缺乏第三方的監督，相關信息渠不暢通也是造成上訪的原因。

二、如何解決城中村改造的問題

如何規范城中村改造業務？如何解決在城中村改造過程中出現的突出問題？內部控制審計就提到日程上來。

1.開展城中村改造內部控制體系建設

在城中村改造過程中，由于涉及面廣，涉及部門多，各業務流程接口以及相關政策都存在缺乏統一標準的問題，因此規范城中村改造工作，搭建內部控制體系，加強內部監管，通過對內部控制體系的審計，促進整個城中村管理體系的提升就成為規范城改業務的關鍵。

（1）內控體系建設基礎階段

組織架構上設立內控工作領導小組與內控推進工作小組直接對內控工作領導小組負責，保證了內部審計的獨立性。通過編發《內部控制審計制度》等相關內控管理制度，賦予內部控制推進工作小組人員開展城中村改造內部控制體系建設及開展內控審計的權力。

內控推進工作小組通過開展城中村改造過程中各部門以及城改工作小組的權責界定、做好各部門管理制度、城改業務流程的梳理工作，理順單位內部層級之間、部門之間的權責；實現制度無遺缺、無重復。

（2）內控體系建設搭建階段

針對單位在城中村改造過程中宅基地審核、動遷評估、收房拆除、財務審核、接待等各業務層面的風險識別、評估和應對措施的制定，對城中村改造過程中各業務的全流程風險進行定性定量，建立有效的防控措施。

（3）體系推廣實施階段

對城改內控體系進行測試、改進和推廣實施，通過測試改進使城改內控體系緊貼城改業務實際，達到可操作、能執行的目的，通過推廣實施使城改內控體系融入日常經營管理活動。

（4）評價與持續優化階段

針對已運行的城改內控體系，進行自我評價和持續優化。通過實施該階段工作實現對風險的動態管理，對內控體系的持續優化、對城改內控運行的跟蹤督導，保證城中村改造內控體系落地。

2.如何在城中村改造過程中運用內控審計

在開展內部控制審計時應遵循有效性、全面審慎性、獨立性原則，在實施城改內控審計過程中對被審計部門內控制度的健全性、合理性及內部控制過程的有效性進行測試與評價。

（1）明確城改內部控制審計范圍及重點內容

城改內控審計范圍主要包括了城中村改造的控制環境、風險評估、控制活動、信息及溝通、監督五個方面，同時重點關注宅基地審核、動遷評估、收房拆除、財務審核、接待主要業務流程，使得審計內容貫穿于主要的經營活動中。

①城中村改造的控制環境包括了城改的治理結構和議事規則、組織結構及權責分配、內部審計、人力資源政策、城改理念、文化等。重點審計方向是城改治理結構是否完善、“三重一大”決策制度是否落實、政策宣傳及宅基地審核等業務小組崗位職責是否明確；人力資源結構是否合理、引進開發與使用退出環節機制是否健全；城改過程中的社會責任是否履行，包括工程建設安全生產、安置房質量控制、治污減霾措施是否得當；城改中是否以陽光拆遷、法制拆遷、和諧拆遷為主題文化開展相關工作。

②城中村改造的風險評估主要包括識別和分析影響城改目標實現的各類風險、對城中村改造業務流程進行風險評估、及時調險應對策略，建立城中村改造風險管理體系。重點審計城改各業務環節中風險是否被準確識別并制定相應應對策略。

篇(5)

城中村改造必須滿足城中村居民的優勢需要，改造的目標與模式選擇也要與城中村居民的需要層次相匹配，同時要堅持實事求是、因村制宜、造福群眾、服務群眾的人本管理原則，強化管理人員的公共服務意識。

關鍵詞：城中村改造，人本管理，社會管理創新

Abstract: the city of guangzhou liwan district village reconstruction implementation of humanistic management practice shows that villages of social management innovation must in order to maintain the fundamental interests of the villages as the premise, and focus on promoting the economic development of villages and happiness community construction. Therefore,Villages reform must meet the advantage of village inside city residents need, reform, goals and mode selection and the inhabitants of the villages to match needs hierarchy, and at the same time we persist in seeking truth from facts, because of the village, and benefit the masses on the specific, serving the people of humanistic management principle, and to strengthen the management of the public service consciousness.

Keywords: rebuilding the villages inside the city, humanistic management, and social management innovation

中圖分類號：C916文獻標識碼：A 文章編號：

城中村問題是一個困擾許多城市管理者的棘手問題，如何在工業化、城市化的社會變遷中，對城中村進行徹底改造，是城市管理者及專家學者積極探索的一個熱點問題。廣州市的城中村由于地處南方改革開放前沿，相對于中西部或欠發達地區來說，最大的個性特色是擁有總量極大的集體與私人物業和資產，市場化程度較高，在功能上已經和城市緊密相連，改造牽涉的社會面比較廣，社會影響比較大。2002年以來，廣州市政府相繼出臺了《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號文）、《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府【2009】56號文）文件以及相關細則，這些文件從撤村建居、股權固化（即以某時段為固化始點，這之前的村民均可以通過參加原集體經濟的分配方式獲得股權）、村民轉居民以及土地規劃、建設實施等諸方面提出了城中村改造的政策保障和實施指導，推進了城中村改造的步伐。經過幾年的努力，成效十分明顯，這與政府在城中村改造中推行的人本管理理念密切相關。

一、城中村改造中的人本管理理念

1、人本管理的內涵

人本管理就是以人為本的管理。從哲學的角度看，“本”有三層含義：一是指原質、本原。原質就是物質或事物的本性，是派生出其他東西的東西。西方康德哲學所講的“物自體”就是萬事萬物的本；二是指根基、主體，如莊子就把樹的根和桿視為本；三是指根據和原因，我們平時常說的治標與治本中的本，指的就是根據和原因。這三個方面告訴我們：本是事物中自在的、原生的、能夠派生和決定其他部分的東西。通?？梢杂脙蓪Ψ懂牨磉_出來：一是目的與手段；二是原因與結果，其中，目的和原因為本，手段和結果為非本。

人之“本”應該是什么？馬克思說：“我們首先應當確定一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是，人們為了能夠‘創造出歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此，第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的資料，即生產物質活動本身。”[ 《馬克思恩格斯選集》第一卷，人民出版社1972年版，第32頁]馬克思的話可以理解為，人的本質就是人根據自身發展著的、富有層次性的需要，去改造包括人自身在內的客觀世界，來滿足自己的這種需求。因此，凡是管理的過程和結果能滿足人的需要的管理就是具有“以人為本”性質的管理。

人本管理必須滿足三個前提，一是人本管理是相對于物本管理、事本管理而言的，著眼點是滿足管理對象的優勢需要，即什么情況、什么條件、什么發展階段其最需要的是什么？是滿足人的民利、公平正義、價值實現、精神文化等社會需要，還是滿足人的生存、安全、健康等自然需要，而不是單純滿足管理者的物欲需要或權力需要。二是管理對象的需要層次與發展階段的最優匹配狀態，即既能滿足人的當下需要，又有合理的未來發展空間。三是管理模式上必須堅持相信群眾、依靠群眾的群眾路線，真正體現人民群眾的當家作主，體現作為管理對象的人是主動參與建設、參與管理的主體。

總之，只有管理的目標與共同愿景和管理模式與上述前提匹配才是真正的人本管理，而只有真正體現“以人為本”的管理才能贏得群眾的信任。

2、城中村改造中的人本管理理念

城中村改造是指由政府統一規劃管理，以經濟聯社和農轉居民為主體，在城中村范圍內依法組織實施的改造建設活動。[李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科學出版社，2004年版]人本管理視閾下的城中村改造必須確立滿足城中村居民優勢需要的理念。

根據馬斯洛的需要層次理論，人的需要有很多種，但最能滿足當下需要的就是優勢需要。城中村改造不僅要促進舊城改造，更重要的是通過改造造福群眾、服務群眾，為群眾提供方便。根據調查，改善民居條件，完善城市設施，提升居民生活幸福指數，營造宜人、宜居、宜業的溫馨和諧家園，使轉制后的城中村村民也能享受到城市生活的便利，就是城中村居民包括生活和居住在城中村的外來人員的優勢需要。

確立滿足城中村居民優勢需要的理念，體現在實際操作中必須堅持三個轉變的導向：一是由外部化目標向內部化需要轉變，即城中村改造的總體思路、制度設計和愿景目標應當由從脫離人的需要的外部目標出發轉變為從人的內源性需要出發；二是由手段性向目的性轉變，即由把城中村改造看成單純服務于城市改造的手段轉變為提升城中村居民的生活質量的目的，特別是要追溯手段后面的目的是否真正符合人性，是否真正以人為目的。三是在工作方式方法上由簡單的服從向自愿轉變，城中村改造本來是一件利國利民的好事，是典型的“民心工程”但如果只是圖政績，做表面文章，就有可能使“民心工程”變味，不僅可能對群眾實行圍追堵截，還有可能采取強迫性的拆遷，導致群眾充滿怨言。相反，只有把城中村改造之類的“民心工程”做實做好，使之成為群眾自覺支持、自愿參與的心愿與行動，才能真正得民心，也才能使其達到親民、保民、利民、得民與益民的目的。

二、廣州市荔灣區城中村改造中實施人本管理的實踐

1、充分尊重和滿足城中村村民的優勢需要，從城中村村民的內源性需要出發來實現城中村改造的目標是廣州市荔灣區城中村改造的基本經驗。根據我們在荔灣區的調查發現，城中村干群對城中村改造與發展的期盼主要集中在怎樣建造、怎樣補償、如何完善市政設施等事關村民切實利益的大事上。其中，征地是城中村改造的核心問題。廣州市城中村的村民大都希望政府盡快來征地，以此謀得經濟聯社和村民自身的發展，焦點在于如何利用土地與政府博弈。但在具體實施上，村民也有自己的想法。比如，在城中村改造的目標選擇上，81.63%的干部和87.31%的社員以及69%的外來務工人員希望改造后的城中村具有水秀花香的嶺南特色，既有城市味道又具有鄉村特色。在城中村經濟發展上，56.35%的社員希望荔灣區的城中村改造應抓住與佛山市相連的地理優勢，發揮原有的綠色休閑產業的優勢；39.59%的社員則主張利用優美的自然環境，打造廣州人的生活休閑區。在從對“所居住的環境中，哪方面不滿意？”的調查中，社員和干部以及外來企業主、外來務工人員認為交通不便的分別占53.3%、52.04%、36.6%和39%。此外，51.02%的被調查干部、36.04%的被調查社員、46%的被調查外來務工人員和51.5%的被調查外來企業主都對其所在城中村的市政配套設施不滿意，要求盡快將其完善。在“城中村改造過程中，如果必須征收你的宅基地或物業，哪種補償方式您能夠接受”的調查中，73.47%干部和67.01%的社員認為，回遷是最能夠接受的補償方式。

針對這些問題，廣州市政府相繼出臺了相應的政策，從土地、規劃、融資合作、建設實施等諸多方面大大加強了城中村改造的政策保障和實施指導，例如，對于連片整體改造涉及的邊角地、夾心地、插花地等，允許在符合土地利用總體規劃和控制性詳細規劃的前提下，通過土地位置調換等方式，對原有存量建設用地進行調整使用。荔灣區政府強調城中村的改制與改造必須服從和服務于城鄉結合部社會穩定的大局，有利于經濟聯社社員生活的改善。該區對難度較大的集體土地轉制問題采取試點的辦法，重點抓好被市政府列入城中村改造試點的花地村改造和西裕安圍整治改造，力求在取得經驗的基礎上推進其他城中村的全面改造。荔灣區政府還將城中村改造相關的行政審批、審核事項列入“綠色通道”，爭取“一站式”并聯辦理服務，提高了政府的辦事效率。由于措施得力，改制工作全面完成，基礎設施建設成效顯著，改造試點工作也取得突破，得到了城中村干群的充分肯定。

2、從實際出發，力求城中村改造的模式選擇與城中村村民的需要層次相匹配。在城中村的改制與改造中，荔灣區始終注意按照本地的實際，從兼顧保障村集體經濟發展、村民經濟利益和建筑容積率因素等方面考慮，實事求是地推行廣州市政府提出的城中村改造要實行“一村一策”的做法，因地制宜地提出了“政府主導，村為主體；統一規劃，一村一策；社會參與，主動優先”的改造思路和“科學統籌、分類指導、分步實施”的改造方針，強調城中村改造必須與白鵝潭地區的規劃相結合、與推動重點經濟項目建設相結合，與打造“兩個適宜”的環境相結合，與廣佛經濟圈的形成結合，并從深化體制改革、完善城中村建設規劃、加快基礎設施建設等方面整體推進改造進程。比如，在城中村改造的具體形式上，荔灣區將重建型的全面改造與調整型的整治改造結合，形成了周轉地塊啟動改造的花地模式和西村裕安圍整治改造模式；在城中村改造的主體選擇上，嚴格按照市場運作的要求，采取政府引導、各經濟聯社為主的辦法，鼓勵與房地產開發商合作。這一做法突破了以往只有政府的積極性而沒有充分發揮社會參與的積極性的局限，既發揮了政府的主導作用，又調動了經濟聯社自身參與改造的積極性，同時也吸引了社會力量來參與城中村的改造，有利于解決城中村改造中資金不足、人才缺乏的矛盾，有利于協調各方面的利益，是城中村改造思路上的突破，也為后面的城中村改造工作提供了可供借鑒的經驗。

3、把城中村改造作為一個系統工程來配套實施，注重解決村民的長遠發展與生計問題。城中村改造是一項復雜的系統工程，涉及政治、經濟、文化、歷史、環境等方方面面，需要配套實施。比如，由經濟利益的重新分配而產生的新的社會問題，原村民的就業問題，外來人口的再次擇業問題，村民舊思想觀念與城市文明的沖突等，都要求在改造的過程中加強其他方面的配套改革。荔灣區的城中村改造首先是從體制轉軌開始，通過撤銷村委會、保留經濟聯社、村民實現農轉居完成轉制工作，然后針對改制中出現的問題出善轉制的相關文件，為經濟聯社社員落實相關的配套政策，減輕經濟聯社的負擔，規范經濟聯社的內部管理，鼓勵條件成熟的聯社完善股份制改革，同時大力完善城中村的市政基礎設施建設，解決農轉居民的生活用水問題，這就為城中村的空間改造逐步掃清了機制障礙。在改制中，各經濟聯社還將村民的素質提升貫穿其中，比較好地解決了城中村的社會治安問題，促進了村民向市民的轉變。這些舉措注重解決村民長遠發展和生計問題，充分體現了實事求是、執政為民的要求，是落實科學發展觀的具體體現。

三、從荔灣區城中村改造中的人本管理看社會管理的創新

荔灣區城中村改造中實施人本管理的實踐說明，城中村社會管理的創新可以通過以下路徑實現。

1、城中村社會管理的創新必須以維護城中村村民的根本利益為前提。城中村改造主要是圍繞土地的征集而展開的，因而，在某種程度上說，城中村改造實際上是政府、經濟聯社和社會力量（如開發商）三個改造主體在土地問題上的利益博弈，任何一方都希望在這場利益博弈中獲得滿意的收益。作為開發商當然希望通過城中村改造獲得更多的經濟回報，而代表國家和城市形象的市、區政府則希望通過城中村改造徹底解決城中村城鄉并存的二元結構問題，實現城鄉一體化的和諧發展，不僅徹底改變城中村的臟亂差現象，提升城市的整體形象，更可以盤活城市的現有土地資源，提升土地存量的拓展和發展空間。而作為社員代表的經濟聯社則希望通過城中村改造帶動聯社集體經濟的發展，進一步提升聯社經濟的市場競爭力，促進集體經濟的壯大和可持續發展，進而使農轉居民盡快享受到現代化的成果。

在三方的利益博弈中，很顯然，政府是站在城市全局的整體利益上來考慮的，因而，城中村的多數干部和社員都能站在政府的立場上理解政府的行政作為，也期盼政府主持公道，城中村干群之所以希望城中村改造由政府來主導，主要是擔心開發商或其他人的插手，只顧及自己的利益而犧牲了城中村村民的利益。這說明，政府在城中村改造上的行政作為體現了人民政府是城中村改造的主心骨和依靠，在事關群眾切身利益的大事上，人民政府要真正代表和維護廣大群眾的根本利益。如果政府的決策或政府工作人員的行政作為背離或傷害了群眾的利益，政府的公信力就會失去根基。所以，城中村改造應堅持“政府為主導、聯社為主體、多方參與”相結合的原則。這不僅是城中村村民的愿望，也是城中村改造的一個基本原則。

2、城中村社會管理的創新要圍繞城中村的產業改造，促進城中村的經濟發展進行。城中村改造包括機制改造、空間改造、產業改造和村民的思想觀念改造等四大改造。其中，產業改造是基礎，它是從經濟發展的角度對城中村原有產業進行的提升。沒有城中村自身集體經濟的發展，就不可能為城中村改造提供足夠的資金，也不可能從根本上改變城中村村民的生計與發展問題。從目前廣州市各個城中村的實際情況看，經濟發展不平衡，主要是原有產業發展不平衡，因此，必須以產業改造為切入，帶動城中村的全面改造與發展。事實上，產業升級改造恰恰是城市區域發展的中心，城村一體化發展，升級整合現有產業，既增加經濟聯社的集體收入，又增加城市稅收，還能同步有計劃的推進城中村人居環境的整治改造，最大限度地調動各個經濟聯社的積極性?？傊?，以產業升級促改造帶發展，政府和經濟聯社圍繞共同的目標跳雙人舞，步伐才能一致，效果才會更佳。

3、城中村社會管理的創新要著眼于幸福社區的構建，不斷提高城中村村民的生活質量。城中村改造是一個以發展為目的、促進城中村村民生活提高的“民心工程”，不僅關系城市形象的塑造，更關系到城中村村民的發展與長遠幸福，必須依靠群眾，發動群眾，充分尊重城中村干群的意見，體現“以村民為本”的理念。因此，要把有關城中村改造的政策向廣大群眾宣傳，讓更多的人對城中村改造的意義與法規有更深刻的理解，從而自覺地支持和參與城中村改造。建議政府部門可在改造前后建立與居民之間的信息交流平臺，使城中村居民在能夠充分接受政府各項相關政策和監督政策實施情況的同時，也能夠將自己對城中村改造的意愿和建議及時上傳到政府部門，保證政府與居民之間的信息對稱和信息通暢，在雙方互動維護下實現城中村改造的順利進行。

土地、房產與社會保障是城中村居民最敏感的話題，他們對城中村改造最關心的問題是改造之后能否安置好，補償程度如何以及社會保障的措施是否落實。其中，最突出的是保證農轉居民可以在文化、衛生、教育、醫保、社保等享受到與城市居民一樣公平地享有城市公共產品。此外，加大對城中村的市政設施建設，改善城中村的基礎條件，盡快完善交通、教育、衛生服務、娛樂休閑等方面的配套設施，完善就業培訓制度，努力增強社員的就業能力，也是他們很關心的問題。[荔灣區政府.廣州市荔灣區“城中村”改制改造工作調查報告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.省略 ）

]

4、城中村社會管理的創新要注意強化干部的公共服務意識，改善社區管理的工作效率。全心全意為人民服務是我們黨的宗旨，這一宗旨要求社區管理人員應強化公共服務意識，真正為群眾做實事，辦好事。在群眾的心目中，干部為群眾服務是天經地義的，服務態度好，實事辦得多，干部的威信就高。相反，對群眾提出的問題敷衍塞則，馬虎對待，群眾就會有意見。在城中村調研中，我們感受到比較深的一個問題是：由于干部在處理涉及村與村民利害關系問題上工作不夠細致，政策把握缺乏前瞻性，給政府的信譽造成極大損害。這說明，管理人員在城中村改造中雖然是在為群眾辦實事，但如果執行不到位，也會造成群眾的誤解。所以，在城中村改造的實施過程中，有關部門要注意聽取城中村干群的意見，并通過不同方式收集城中村改造的建議。城中村不僅有原住居民，還有許多外來工和外來業主，城中村改造中應注意解決外來工的住房問題，避免住房價格因房屋改造而波動，同時要加強和完善流動人口和特殊人群的管理和服務，完善特殊人群的管理和服務政策，特別是要加強城中村社區的環境衛生與治安的管理與服務，增強外來人員對城中村社區的歸屬感。

參考文獻

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李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科學出版社，2004年版

荔灣區政府.廣州市荔灣區“城中村”改制改造工作調查報告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.asp?id=18，2009-02-16

篇(6)

城中村是我國城市化進程中的一種特殊的地域現象，是在特定的歷史、經濟、社會、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產物。目前我國的城市基本都有城中村現象，其中以珠三角、長三角、環渤海經濟區等經濟發達地區最為明顯。城中村改造是統籌城鄉戰略的重要組成部分，也是我國城市化進程的重要組成部分。因此，我國應加大力度進行城中村改建，以使其適應現有的經濟社會發展方式。

城中村與周邊城市地區相比，在建筑景觀、經濟特征、行政管理等方面有著明顯的差異，其特征表現為：

1、土地和建筑特征

城中村土地屬于集體所有制土地，基本以農村居民宅基地為主、其他建設用地為輔，農用土地較少。建筑物以村民家庭住宅樓為主，一般缺乏統一規劃，建筑密度和建筑容積率很高，違章建筑和私搭亂建多，城市基礎配套設施較為缺乏。

2、人口特征

本地居民職業結構與生存方式亦城亦鄉，人口構成復雜，外來人口居多，本地居民和外來人口形成相互隔離的二元社會，相互之間為房東和房客關系。

3、經濟特征

城中村村民主要的經濟來源是房屋出租收入、集體經濟分紅以及小規模的商業、餐飲業等服務業，外來人口以居住為主，部分在本村從事經營活動，房屋租賃及其衍生經濟成為城中村主要經濟模式。

二、現階段我國城中村發展中存在的主要問題

（一）城中村存在的主要問題

目前我國大部分地區都存在城中村現象，綜合其共有特點，可以看出城中村生活設施條件差，缺乏公共綠地空間，環境質量差，建筑物間距小，城市二元管理體制的存在和行政、管理體制的混淆和散亂，規劃滯后、管理落伍、建設混亂、市政建設和公共設施缺乏及其他問題，導致社會治安問題十分突出，經濟社會發展后勁不足，這些嚴重制約了城市整體服務功能的提高與生活質量的改善。

（二）城中村改建存在的問題

基于城中村存在的問題及其對我國城市化發展的消極影響，我國大部分地區開始提出并實施城中村改建的發展策略。然而，從近年來城中村改建效果并不明顯，而且存在著亟待解決的問題。具體表現在以下方面：

1、利益的非均衡分配問題

城中村建設的核心問題在于利益的非均衡分配，具體表現在以下幾個方面：

（1）社會資源分配的非均衡性。城中村以其廉價私房為外來人口提供居住場所，但城中村在基礎設施投入和城市建設管理方面存在嚴重不足，存在嚴重的消防、治安隱患，使城中村居民的生存條件極其惡劣。

（2）城市改造投資分配的非均衡性。區位條件好的舊村開發利潤較高，是城市房地產開發商的新寵，城市投資成本大量聚集。而區位條件相對較差的地區則面對著資金匱乏、投資不足、社會關注不足的困境，制約了其進一步的改造。

（3）補償分配的非均衡性。開發商和被拆遷人的利益分配沖突制約城中村的改造，兩種利益主體的相互博弈，延緩了城中村改造的快速發展，造成了大量社會資源的浪費，保障城中村改建過程中的各方利益。

2、城中村土地管理問題

效率與公平難以兼顧。在現行的土地制度下，由于有些地區實行以工補農政策，補貼按承包面積發放，導致有些村民不必要地承包土地，將承包土地作為領取補貼的手段不僅使城中村改造企業不堪重負，也造成社區間的收入水平難以趨同。而且，村民自發實行土地流轉，這在某種程度上更加深了城中村土地管理的難題，為城中村改建增加了難度。

3、有形改造與無形改造的非均衡問題

城中村改建過程中，過多的注意物質文明的發展，卻忽略了精神文明的提高。一些城中村村民沒有適應由村民向居民的角色轉變，在思想認識方面還存在著一些舊觀念、舊思想，導致有形的城中村外貌改造與無形的思想意識改造發展不平衡，制約了城中村的綜合發展。

基于城中村存在的問題及城市化改造過程中存在的主要問題，我們必須加大力度推進城中村改進的步伐，進一步完善城市規劃，實現城市發展的有序管理，逐步提高我國的城市化水平。

三、城中村改造的建議

城中村的改造，主要涉及政府、開發商、村集體、村民等行為主體，政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補償方式、土地權屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國形成了一些比較典型的城中村改造模式，值得我們借鑒。但是基于城中村的不同情況、改造的特殊性和復雜性，各地區在進行改造時應與城市整體發展規劃相結合，并堅持"一村一策"的原則，本文將根據其共有特征針對不同的行為主體提出具體的建議。

（一）政府方面

政府作為城中村改造的規劃者、引導者、服務者、監督者，要充分發揮其組織、規劃、指導、服務和監督的職能作用，努力做到以下方面：

1、模式選擇

"城中村"改造中應采取"政府主導、市場化運作"的基本模式。政府牢牢把握改造方向，進行合理引導和適當調控；堅持"規劃先行"原則,在改造中對基礎設施、公共服務、城市風貌、開敞空間、綠地系統等進行全面調控；權力下放，主體下沉，讓各區政府成為"城中村"改造的組織者、協調者；綜合運用各項優惠政策，吸引投資者，調動村內居民的積極性和主動性。

2、法律保障

要根據城中村改造過程中出現的問題制定相應的法律、法規，做好法律宣傳，使人們更加懂法、知法、用法，依法保護自身的合法權益。在法律執行上，應加大力度，保證違法必究，保障各方利益及城中村改建各項事業的有序進行。

3、利益協調

政府要維護各方參與者的利益公平，特別是要維護廣大村民的根本利益。在城中村改造中，政府要照顧到村民的心理感受，考慮他們將來的生活保障等，做好拆遷安置工作。并保證開發商投資進行城中村改造中取得一定的經濟利益，只有這樣才能保障改造工作資金鏈的銜接，并保證城中村改造工作的順利進行。

（二）開發商方面

采用信托融資方式解決土地開發的問題。信托融資模式的構想是解決目前城中村改造融資結構單一的有效途徑，期待著新的融資模式能夠取得良性發展，形成傳統融資模式與新興融資模式相結合的格局，從而既能分散和降低銀行風險，又能使城中村改造走出目前的融資困境。銀行信貸長期內仍將是房地產融資的主要工具，其在城中村改造中也具有一定的現實意義。

（三）村集體和村民方面

城中村村名應積極轉變觀念，參與到城中村改建中來。發揮自身的主體性和能動性。"城中村"改造政策的執行關鍵在于村民的積極配合。村民參與到"城中村"改造執行計劃當中，及時準確地了解政策內容、政策目標、政策要求，這有利于政策執行資源的合理配置，減少政策執行過程中的資源浪費，將參與決策化為"城中村"改造政策執行的內在動力。

在城市化的發展進程中，應該堅持以人為中心推動城市化，創新城市化管理和城市治理模式。城中村問題的有效解決，必將推動我國城市化的發展。

參考文獻：

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一、擴大農民的知情權

當前,城中村農民在拆遷補償方案上相互攀比,要價過高,很大程度上是由于知情權不夠造成的。要進一步完善城中村拆遷改造的組織形式,全面推行拆前聽證,擴大城中村農民在拆遷改造中的知情權。首先,要告訴廣大農民城市規劃確定的用地性質和開發強度。其次,幫助農民算好賬。容積率既定,地塊面積既定,房子就只能蓋這么多,如果大家所要的拆遷補償過高,可能就沒有開發商參與開發建設,自己的居住環境就沒法改變。在擴大農民知情權的同時,如果各市能夠進一步加強對城中村拆遷補償方案的指導,適當降低城中村拆遷補償成本還是能夠做到的。

二、城中村改造與優化城市用地布局相結合

相當一部分城中村處于城市的中心區或者歷史風貌地區。大城市的中心區由于城市職能過分集中、土地開發強度過高,需要在規劃建設過程中逐步疏解,以緩解空間擁擠、交通擁堵的壓力。歷史文化名城城市,為保護城市的傳統風貌,需要對開發建設的高度、體量、容積率進行嚴格控制。在這些地區,如果城中村改造采取就地平衡的方式,勢必與城市用地布局調整的方向相背離,不利于完善城市的整體功能。解決這一問題,一是建議各城市政府特別注意引進品位一流、業績優秀、實力雄厚的戰略投資者參與城中村改造,對相鄰的城市重要地段進行集中成片的開發建設,在保證城中村開發建設品位的同時,實現城市用地布局的優化調整。二是建議各城市政府把城中村改造項目和新區開發的項目統籌運作,打捆進行招拍掛。三是要切實加強城中村改造的規劃管理,嚴格依照城市總體規劃、分區規劃確定的功能分區進行改造,嚴格依照國家技術規范和控制性詳細規劃確定規劃設計條件,切實保證城中村開發建設的空間環境。

三、積極探索城中村改造新模式

在近年來城中村改造的實踐中,各地采取了不同的拆遷安置和開發建設模式,歸納起來主要有四種:一是村集體以城中村改造的名義,自行組織開發建設。除部分土地用于安置村民住宅以外,規避土地和房地產市場管理,對其余土地進行變相的房地產開發,向社會出售。這種模式雖然有利于調動村集體和村民城中村改造的積極性,但既違反國家的土地和住房政策,又造成低水平的重復建設。二是農村集體經濟組織實力比較強的城中村,自行組建開發企業進行改造。三是由開發企業獨資或者由開發企業和農村集體經濟組織合資合作,進行城中村改造。四是名義上由土地儲備機構實施拆遷,實際由土地儲備機構委托開發企業墊資拆遷,開發企業、土地儲備機構和被拆遷人簽訂拆遷補償安置三方協議,形成凈地后通過招拍掛出讓,出讓后再用土地出讓金支付原開發企業墊付的資金,獲得土地使用權的新開發企業自行組織開發建設。上述四種模式,普遍存在一個嚴重的弊端,就是在城中村改造過程中政府沒有真正能夠實現土地收儲,不利于合理把握市場上的土地投放量,不利于持續促進城中村改造,不利于從根本上改造城市環境。為此,我們建議積極探索新的城中村改造運作模式:實行政府收儲后統一拆遷安置,凈地招拍掛后由開發企業進行開發建設。這種模式有利于在當前形勢下加快城中村改造步伐,加快城中村的拆遷安置和實現土地收儲,也有利于政府合理把握開發建設的節奏,實現村民贏環境、開發商贏利潤、政府贏形象。

四、城中村改造要實現四個轉變

城中村改造是一項復雜的系統工程。空間形態的轉變是城中村改造的基礎,但城中村改造絕不是單純的空間形態轉變。在城中村改造過程中,必須統籌解決好村民住宅的補償安置、村民就業和生活來源、村民生活的社會保障、集體經濟積累的合理處置等四個方面的問題。廣州在本世紀初的城中村改造,就是首先解決這些城中村改造的關鍵問題,先改制后改造,合理確定村民住宅補償標準,采取留地和政府扶持等多種方式解決村民就業與生活來源,統一將城中村居民納入社會保障范疇。其中很重要的一條,就是推行農村集體經濟組織資產股份固化,保留村民在集體經濟組織中的分配權,解除了農民城中村改造的后顧之憂,形成了有利于改變城鄉二元結構的新機制。承德的雹神廟村拆遷改造速度很快,在很大程度上也得益于這四方面關鍵問題解決得好。

城中村改造在實現空間形態轉變的同時,還必須推進農村集體土地向城市國有土地、農民身份向市民身份、村委會向社區居委會、農村生活方式向城市生活方式的轉變。

解決好四方面的關鍵問題,同步實現四個轉變,涉及經濟體制改革、國土資源管理、戶籍管理、基層政權建設、勞動就業和社會保障等各個領域,必須在城市政府的統一領導下,組建一套專門班子,形成一套完整的改造規劃,并區別不同情況,在政府指導下做到一村一策。

五、合理把握城中村開發建設目標