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【關鍵詞】城鄉建設；規劃管理；科學化；可持續發展

在現今這個社會轉型時期城鄉一體化對城鄉的規劃管理提出了更高的要求，要求城鄉建設規劃中體現出可持續發展的理念，可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學發展觀的基本要求之一。將可持續發展觀貫穿在城鄉建設規劃管理中，是規劃管理科學化的重要體現。

一、城市建設規劃管理的現實狀況

目前，我國仍然處在社會主義初級階段，社會主義的政治、經濟、思想、文化等各項都在建設與形成時期，同時隨著各項建設的發展，人們對生活環境的要求也在不斷地提高，在這樣的形勢下，傳統的城鄉規劃管理就不能滿足發展的需要，其弊端也慢慢地凸顯，具體地表現在以下幾方面：

（一）城鄉建設規劃管理的科學性不夠。城鄉規劃是一項龐大的工程，涵蓋了城鄉的產業發展、經濟社會發展、土地利用、環境保護等等方面。然而這些方面所要求的效益各不相同，有的側重經濟效益，有的側重生態效益，有的側重社會效益，互不統一，這樣的多元性導致城市規劃往往不能夠統籌兼顧，總是有失偏頗。

在管理機制上，城市規劃管理各部門之間交流協調不夠，部門之間配合不夠好，導致在實際工作中浪費人力資源的現象，甚至有損于城鄉規劃的順利進行。在現在的城鄉規劃機構中，人員的管理水平以及掌握的信息技術都無法滿足現代規劃管理的需要，在機構中人員的素質水平普遍比較低下。

（二）城鄉建設規劃評估制度不夠完善。城鄉規劃實施的好壞，需要規劃后的實際效果及其評估去驗證。然而我國的城鄉評估制度還處在初級階段，各種評估制度還在探索中，并且關于城鄉規劃評估的各個要素，如主體、客體、內容、方式等沒有明確的規定，政府對于規劃評估的重要性認識不足，這些都導致規劃評估的效果不佳，在評估中，重技術而人文意義，忽視公眾的利益與訴求，這樣影響了城鄉規劃的公信力。

（三）城鄉建設規劃中侵犯公共利益的現象多。在現在的城鄉規劃實施中社會公共利益被侵犯的事件屢見不鮮。一些政府為了發展地方經濟，將一些用于城市綠化用的公用土地，賣與開發商作為發展經濟用的商業用地，或者將公用土地減少以滿足經濟發展的需要，這樣極大地損害了社會的公共利益。一些開發商為了獲得更多的經濟利潤，往往擅自更改規劃內容，增加商業用地，這些行為都是不符合可持續發展戰略要求的，極大地侵犯了社會的公共利益。在現行的法律中對于社會公共利益的保障沒有明確規定，使得社會公共利益在法律上缺乏保障。

（四）城鄉建設規劃地方特色不明顯。在城鄉規劃過程中大多數的規劃沒有體現城鄉的地方特色，比如，對于老城區的修建，只是單純地追求新的建筑，用大量的水泥、鋼筋堆砌起來的建筑滿目瘡痍，老城區的風貌遭到嚴重破壞，原有的歷史文化氣息與底蘊喪失，不能突出地方特色，這樣的城市規劃無疑是一種損失。

（五）城市建設規劃人性化不足。以人為本是科學發展觀、可持續發展戰略的要求，是城鄉規劃的重要原則。但是在實際的城鄉規劃中往往對于人性化的要求不夠重視，不少地方將城郊農用地變相地轉化為建筑用地，激化了人地矛盾。還有一些公共建筑沒有建設停車場，一些住宅小區缺乏公共綠地和地下停車場，這些都是不注重人性化要求的體現。有的城市只注重經濟效益，在城市規劃中到處都是高樓與道路，這樣的結果造成城市變成水泥與混泥土的天地，沒有生活的氣息，交通擁擠，最終造成生態環境的破壞。另外，還有的在規劃中不注意自然景觀與歷史人文景觀，使得社會效益與環境效益失衡，抹殺了人的親和感與安全感。這些問題的出現都是城鄉規劃的不合理與城市的快速發展給社會環境與交通帶來的壓力。

二、城鄉建設規劃管理可持續發展的實現途徑

城鄉規劃管理的可持續發展的實現是一項宏大的系統工程，既需要城市規劃的不斷更新又需要體制機制改革的強力推進。只有這樣全方位的改變，才能增強城鄉規劃管理工作的科學性。

（一）嚴格城鄉建設規劃管理的原則。在城鄉建設規劃中的原則是非常多的，只有嚴格遵循并且貫徹這些原則才能實現城鄉規劃管理的可持續發展。1.依法原則，依法原則是最基本的、最首要的原則，各政府與城鄉規劃部門必須依照憲法、法律的規定來進行其活動，對于規劃方案一定要依程序規定報請上級審批，正確處理局部利益與整體利益、近期建設與長遠發展、城鄉發展與環境保護、生態效益的關系，依法處理規劃過程中出現的矛盾與問題，在規劃范圍內，實現相關規劃必須服從并且服務于城鄉總體規劃。2.以人為本原則，城鄉規劃管理牽涉到人們的衣、食、住、行等方面，對于人們生活質量的提高有著非常大的關系。在城鄉規劃過程中，應該把人的利益放在第一位，增加城市綠化面積和停車場所的數量，對于居住區也要增加綠地，努力改善城市的環境，集中資金解決城市交通擁擠、環境質量差等問題，促進城鄉的協調發展。3.效率原則，提高城鄉規劃管理的效率是是實現可持續發展的一個重要環節，在城鄉規劃中，要充分考慮各個地區的自然、經濟、社會、人文環境，根據各自的特色來合理規劃空間布局，在規劃建設中要不斷地完善各種基礎設施，保留民族傳統與地方特色，滿足人們的物質與精神生活需要，營造高效、舒適的環境。4.公平原則，在現在的市場經濟下，強調公平性，在城鄉規劃管理中也牽涉多個利益主體，公民、開發商、規劃師、地方政府，要尊重不同主體的利益，達到公平的實現。

（二）加強城鄉建設規劃管理的監督制約作用。1.加強對城鄉規劃中土地使用情況的監督，對于土地的監督主要表現在這些方面，土地的性質、位置、范圍、面積等。對于文物保護單位和歷史建筑等控制范圍要嚴格監督，依法查處違法建設行為，對于用地實際情況與規劃許可證不相符合的要責令改正，各地方規劃部門要定期向上級部門匯報土地使用情況以及在使用過程中的重大問題。2.強化城鄉管理人員的責任意識，在城鄉規劃中，要推行工作責任制，實行責任到人的工作制度，明確每一級的責任，細化任務，從而加強對于城鄉規劃管理的監督。3.建立完善的規劃評估制度，現代的規劃評估制度一定要借助于現代的科學技術去實現，規范評估管理系統，借助于現代科學技術的規劃評估制度是一種重要的監督方式。

結語：在現在的城鄉建設規劃管理中，存在著許多的問題，如城鄉建設規劃的科學性不足、評估制度不夠完善、侵犯公共利益的現象眾多、地方特色不明顯、人性化理念不足等，這些問題的存在使得可持續發展得不到實現，面對著這些問題，需要從嚴格城鄉建設規劃管理的原則、加強城鄉建設規劃管理的監督制約等方面來解決，在這樣的不斷改革與更新中，將可持續發展理念貫穿在城鄉建設規劃管理中，這樣的城鄉規劃才是成功的規劃，實現了資源的持續利用，既滿足了當代又不損害后代人滿足其需求的能力。

參考文獻

[1]鄧碧泉；城鄉建設規劃應體現生態文明理念[J]；求是；2010年第10期

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[關鍵詞]城鄉建設；社會管理

中圖分類號：G252 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）04-0179-01

引言

城鄉建設對社會和諧及穩定發展具有重要作用，近年來，城鄉建設規劃步伐加快，但每一個城鄉發展情況不一樣，必須根據實際情況，做出相應的判斷，實現城鄉合理規劃，把握、處理好城鄉建設與發展中的各類矛盾與問題，堅持科學發展觀，圍繞加強和創新社會管理這一核心，采取維護社會和諧穩定、推動城鄉經濟的發展的有效措施，從而充分體現城鄉建設部門對社會管理與發展的職能。

一、城鄉建設中社會管理焦點問題

（1）規劃與建設的問題

城鄉規劃的實施者是政府部門，因此城鄉規劃的前提是符合基本法律法規的要求，并在此基礎上實現資源的合理利用。城鄉規劃對資源的合理配置不僅體現在對空間布局形式的規劃上，同時對人口密度，經濟發展和城鄉未來經濟藍圖也有很大的調控作用。合理的城鄉規劃能夠幫助城鄉建設達到最優化發展，促進城市的可持續發展。但目前，城鄉建設規劃及實施中存在諸多問題，城鎮亂挖亂占、亂搭亂建，規劃空設，不按規劃建設，只按領導意圖建設的問題仍然存在，重復拆建，資源浪費，城鎮建設標準不高、規模發展緩慢、環境污染嚴重，“零、散、亂、差”成了制約城鎮建設的癥結，規劃建設與管理的執行不力，致使設施服務條件改善不大，相應引發了一系列社會問題和群眾矛盾，導致城鄉建設的規劃實施受阻。

（2）公眾參與問題

隨著民主法制的發展，公眾參與城鄉規劃管理執法已經成為新行政執法形勢下的必然趨勢，公眾參與城鄉規劃的制定、審批和實施是行使憲法賦予人民的權利，可以更好地促進民主思想形成民主意識，建立公眾和政府對話的窗口，讓公眾了解城市建設，增進民眾支持和理解。但是目前城鄉建設中社會公眾管理的主體仍只限于政府，政府以行政手段直接對城市建設進行干預，由于社會、經濟和政治等問題的復雜性，很難對相互矛盾做出裁決。而且公眾參與城鄉建設缺乏相應的渠道和法律機制。政府實施規劃方案未征求當地居民的意見，對于公眾產生的意見往往采用行政手段服眾，這樣就很難實現公眾與政府平等對話的機會，城市建設缺少民主的監督機制。

（3）拆遷及住房保障問題

拆遷問題關系到城市建設的發展和城鎮居民的切身利益，如不妥善解決，必將影響正常的生活秩序和社會穩定，成為經濟發展和城鎮化建設中的障礙。而住房是人們最基本的生活需求，住房問題是重要的民生問題。人人享有適當的住房是城市住房建設的主要任務，也是城市住房建設追求的目標。城鎮房屋拆遷政策性強，影響面大，是政府經濟建設中所面臨的爭議最大、糾紛最多的一項工作。由于一些單位拆遷補償安置不到位、拆遷程序不到位，造成因城鎮房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加趨勢，影響正常的生產生活秩序和社會穩定。居民住宅建設是一直受到黨和政府的高度重視，其被視為社會發展的主要拉動力之一，但是應當看到，目前城鎮住宅緊張，仍然是一個比較突出的問題。

（4）公用服務管理問題

道路及排水設施、供水、供熱、物業服務等公用事業管理直接關系到社會群眾的切身利益，是社會管理重要內容。近年來，隨著城鄉基礎設施不斷完善，但是“重建設輕管理”的問題還沒有徹底解決，設施損壞及維修不及時，直接導致城鎮服務水平不高。同時，為了實施集中供熱，政府采取招商引資對城市供熱實行市場化動作，所引發社會問題及穩定風險已突顯。

二、解決對策

（1）完善城鄉建設規劃信息化體系，提高城鄉建設規劃管理水平？

擴大城鄉規劃強調規劃中的多視角切入。多視角切入不僅可以從多元因素考慮規劃的合理性，同時也能夠切實統一多學科的與多價值觀之間的合作，從而為規劃提供更寬廣的思路和更科學的規劃方法。這需要完善的城鄉建設規劃信息化體系作保障，即要整合應用數字化規劃，使用三維仿真技術，提高城鄉建設規劃決策的科學性。在城鄉規劃管理系統層次上，應加強與數字管理、數字監管、土地監管、數字房產、數字執法、數字規劃等信息化系統相互融合。三維仿真技術應用城鄉建設規劃信息化管理，不斷提高信息化管理效率，但隨著仿真系統的不斷擴大，也會出現一些問題，所以應合理應用，努力發揮其在城鄉規劃中作用，使得城鄉建設規劃逐漸完善。另外城鄉規劃影響到城鄉發展中的經濟發展、倫理建設、生態環境、空間布局等各個方面，若單純以規劃的角度進行城鄉規劃不僅不能夠統籌城鄉建設全局，同時這種狹隘的規劃思路也會影響到城鄉的可持續發展，另外制定城鄉建設規劃要重視各部門之間的利益協調。

（2）提高公眾參與

實現公眾與政府之間的平等對話，協調好公眾參與城市建設，需要從相關制度和法規入手，建立相應的機制以及完善相關的法規、提高民眾參與意識等來更好地實現公眾參與城鄉規劃和城市建設中來。其一，公眾參與需要受到規劃內容影響的公眾參加到規劃的編制和討論中來，規劃部門要建立相應的機制來聽取市民的意見，這是公眾參與規劃行為重要的組成部分。而政府則應當努力做好規劃咨詢以及規劃聽證等相應制度的完善。公眾參與作為主要的社會力量，在現代社會發揮著越來越重要的作用。要高效地實現城鄉規劃監督，還需要進一步完善公眾參與制度。其二，提高公眾參與意識，同時拓寬公眾參與管理的渠道。要實現公眾參與城鄉規劃，每位公民都要了解規劃、懂規劃，這樣才能更好地監督規劃的實施，所以需要公民提高規劃意識，了解規劃的知識，提高參與規劃的能力。

（3）強化公共服務

城鄉建設部門承擔著直接關系人民群眾切身利益，涉及社會管理的保障性住房、物業管理、供水、集中供熱及建設市場秩序等公共管理工作，因此，一定要強化公共服務。一是加快住房保障體系建設。強化政府責任，調動社會各方面力量，多方籌措資金，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區和農村危房改造，大力發展公共租賃住房，特別要進一步健全廉租住房制度，合理確定廉租住房保障標準，健全廉租住房保障方式，遏制房價過快增漲，緩解群眾住房問題。二是推選文明拆遷。以貫徹執行新頒布的城鎮房屋征遷法規為契機，大力實施文明拆遷，著力維護各方主體合法權益。要牢固樹立科學發展理念，工作中既要考慮城市建設發展的需要，更要考慮群眾切身利益的維護；既要堅持依法征遷，更要倡導有情征遷、和諧征遷；既要嚴格執行征遷政策，確保公平合理，更要顧及社會困難群體，體現“以人為本”工作理念，讓被征遷群眾率先享受城市建設成果。

三、結束語

隨著城鄉建設規模的不斷擴大，城鄉規劃及建設中逐漸暴露出來一些公共管理問題，這些問題成為阻礙城鄉建設進一步推進的焦點，必須建立完善的城鄉規劃建設信息化體系，擴大視角，制定合理的規劃，同時提高民眾參與度，以增進民眾的支持和理解，還要強化公共服務，推選文明拆遷，加快建設住房保障體系，從而充分發揮城鄉建設效能，推進城鄉一體化。

參考文獻

[1] 唐浩宇，陳上春.廣州市城鄉建設規劃信息系統一體化建設[J].市規劃，2009（08）：72～74.

[2] 蔣寧.綜論住房和城鄉建設管理會計[J].中國管理信息化，2011（13）.

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關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉

一、農村“宅基地換房”現象的出現

最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。

二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定

（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。

第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和省（區、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。

第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。

2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。

國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。

三、總結

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。

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一、縣（市）區城建檔案工作概況及存在的問題

就石家莊而言，石家莊市轄18個縣（市），其中辛集一個縣成立城建檔案館，館庫面積200平方米，配備3個專職人員，其它17個縣市區設城建檔案室兼職人員1名，庫房面積30平方米左右，庫存檔案6800萬余卷，城鄉建設檔案得到妥善管理，在城鄉規劃建設管理中發揮越來越重要的作用。雖然各個縣（市）區城建檔案工作取得了一定的成績，但在不同程度上仍存在如下問題：一是城建檔案管理的基礎設施不完善。檔案庫房面積小，檔案裝備不足，不能滿足需要。二是檔案管理人員配備不足，人員不穩定，城建檔案的接收、整理等業務技能不熟練，業務水平有待提高。三是沒有把建設工程檔案管理納入到建設管理程序，沒有與建設單位簽定城建檔案移交責任書，也沒有出具工程檔案認可文件，造成工程檔案接收難。四是接收的檔案不全，檔案缺項較多，沒有要求建設單位整理檔案。五是城建檔案開發利用不夠。

二、縣（市）區城建檔案管理對策

隨著新民居建設逐步深入和統籌城鄉、發展縣域經濟戰略的實施，必將大力推動縣（市）區域鎮化進程。在進行城鎮規劃、建設、管理活動中，相應地要產生與形成大量的城建檔案，管好用活城建檔案，對于推動城鎮化進程，促進縣域經濟又好又快地發展具有重大意義。針對縣（市）區城建檔案中存在的突出問題，擬提出如下對策，供工作探討。

1.加強縣（市）區城建檔案法規體系建設

加強城建檔案法規體系建設，是促進縣（市）區城建檔案工作有序進行的法制保障。一是國家應根據《城鄉規劃法》、《檔案法》、《科學技術檔案工作條例》、《建設工程質量管理條例》等法律法規精神，進一步建立健全有關縣（市）區城建檔案管理法規。二是縣（市）區人民政府和城鄉建設行政主管部門應根據國家有關城建檔案法律法規，結合本地實際，制定相應的城建檔案管理規范性文件和有關管理制度，務使縣（市）區城建檔案管理工作有法可依、有章可循。

2.建立健全縣（市）區城建檔案管理機構

加強城建動感管理機構建設，是做好城建檔案工作的組織保證。縣（市）區住房城鄉建設行政主管部門應高度重視城建檔案管理機構建設，要抓住縣級機構改革契機，根據《城鄉規劃法》、《科學技術檔案工作條例》、住房和城鄉建設部《關于加強中小城市城建檔案工作的意見》（建辦【2007】68號），主動爭取政府機構編制部門批準建立城建檔案館（室）和城建檔案工作辦公室，實行兩塊牌子，一套人馬的管理體制，履行建設（規劃）行政主管部門賦予的城建檔案管理和業務指導職能。按照國家有關檔案人員編制標準，結合城建檔案工作實際，配備一定數量的專職城建檔案管理人員，為開展城建檔案工作創造條件。

3.抓好城建檔案安全管理保護工作

沒有規范的城建檔案專用庫房和辦公用房，一旦發生檔案損毀，其后果不堪設想。縣（市）區住房城鄉建設行政主管部門應爭取將城建檔案館（室）建設經費列入財政預算，加大資金投入力度，按照建設部、國家發改委聯合的《城建檔案建設標準》（建標【2008】51號）要求，結合本地實際需要，建設符合標準的城建檔案館（室）用房，配置必要的設施設備，改善城建檔案的保管保護條件，確保城建檔案信息的絕對安全和有效利用。

4.著力強化城建檔案資源建設

豐富和優化城建檔案資源，是做好城建檔案工作的基礎，也是發揮城建檔案工作的前提。縣（市）區住房城鄉建設行政主管部門和城建檔案管理機構要把城建檔案資源建設提高到使館城鄉建設和城建檔案事業發展的高度來認識，采取必要的管理措施和手段，大力拓展城建檔案接受渠道，努力實現城建檔案的集中統一管理。

5.加大城建檔案規范化管理力度

加強城建檔案規范化管理，提高城建檔案管理整體水平和服務功能，是城建檔案館（室）業務工作的重要環節。一是縣（市）區城建檔案館（室）要利用現代管理技術，整合城建檔案信息資源，推進數字化城建檔案館（室）建設。二是開展城建檔案館（室）規范化管理目標認定工作。各級住房城鄉建設行政主管部門要將城建檔案館（室）規范化管理納入目標考核認定，不斷提高城建檔案規范化、現代化管理水平，推動縣（市）區城建檔案事業持續健康發展。

6.積極開展城建檔案信息資源開發利用工作

開展城建檔案信息資源的開發利用工作，是城建檔案工作的出發點和根本目的。城建檔案信息資源開發利用的效果如何，是衡量城建檔案工作水平高低的重要標志，也是關乎城建檔案事業賴以生存與發展的一個重要條件。縣（市）區城建檔案管理部門要樹立“有為才有位”的思想，增強大局意識、責任意識、服務意識，創新服務理念，積極開展城建檔案信息資源開發利用和城建檔案技術咨詢服務工作，提升城建檔案的社會效益和經濟效益最大化。

篇(5)

關鍵詞：住房和城鄉建設系統；人才退隊建設

中圖分類號：C961 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）06-0-01

作為全國建筑之鄉最多的泉州市，截止2012年底全市住房和城鄉建設系統全行業從業人員多達12.182萬人。近年來，泉州市住房和城鄉建設局大力推進全市住房和城鄉建設系統人才戰略，緊緊圍繞泉州城市建設與管理，建筑業和房地產業穩定、快速、健康發展的中心任務，加大力度推進高層次建筑專業人才隊伍的培養和建設，著力于提升建設系統人才隊伍素質，為順利完成我市的住房和城鄉建設、管理任務作出了一定的貢獻。但從發展的角度來看，我市住房和城鄉建設系統的人才梯隊建設方面還存在的前瞻性不夠、高級人才儲備不充分等現象，有待于今后在工作實踐中進一步加以完善。

一、我市住房和城鄉建設行業人才建設現狀

我市住房和城鄉建設行業人才隊伍建設基本狀況：我市全行業現有干部職工121820人，其中：行政管理人員4350人，占3.57%；專業技術人員31285人，占25.68%；經營管理人員6825人，占6.65%。行政管理人員中，大學本科1406人，專科1820人，中專796人，分別占32.32%、41.84%、18.3%；專業技術人員中，高級職稱人員1215人，中級職稱7286人，初級職稱22784人，分別占3.88%、23.29%、72.82%；經營管理人員中，大學本科2866人，專科3275人，中專492人，分別占41.99%、47.99%、7.21%，高級職稱216人，中級職稱1863人，初級職稱1689人，分別占3.16%、27.29%、24.74%。全行業干部隊伍中，以大學文化程度為主流，占78%。職工隊伍中，以初級職稱為主，占72.82%。

二、全市住房和城鄉建設人才隊伍存在的主要問題

一是技術力量不夠雄厚，技術素質有待提高。全行業專業技術人員31285人，占全部干部職工121820人數的25.68%，技術人員占全部干部職工人數比例偏低，技術力量不足，且初級職稱人員占了較大的比例，為72.82%。企業技術力量、整體技術人員素質目前跟不上我市住房和城鄉城鄉建設事業的高速發展。

二是人才的使用和管理體制、機制不夠完善。因城建項目建設沒有成熟的專業代建機構，目前各建設指揮部的專業人才都是從系統下屬各企事業單位調撥使用，使各事業單位本身的行業管理工作出現人手不足現象。而人才資源的引進、培養、使用由于人事、組織管理體制等因素限制，難以做到因事擇人、人盡其才；難以做到全行業統籌規劃、實現人才資源優勢共享。同時由于激勵機制不夠科學、不切實際，激勵的物質手段、精神手段力度不足，影響了高級人才和拔尖人才的脫穎而出、為我所用。

三是崗位設置不夠科學，外部環境不夠配套。市直住房和城鄉建設系統下屬事業單位的定編定崗工作，大多是90年代前后確定的。而目前實行的崗位設置、聘任情況與近年來我市住房和城鄉建設事業的高速發展相比有明顯的滯后現象，存在較為普遍的定編人數較少、高級專業人才設置少、高層次專業人才的引進無法實現等弊端。而隨著市場競爭機制的引入，在分配體制及工作、生活等外部環境的影響下，我市住房和城鄉建設專業技術人才辭職、外流現象比較嚴重。

四是經營管理人員隊伍的綜合實力不夠強。從總體上看，我市企業家隊伍建設還不能適應經濟發展的要求。理論功底扎實、管理能力高超、國際視野開闊、實踐經驗豐富、經營業績卓著的企業家數量不多。只有少數企業推行了職業經理人和現代企業制度等一些現代經營治理的理念，而更多的企業則仍然實行傳統的治理模式；部分的中小企業仍以家族式經營為主，沒有考慮到企業的長遠發展規劃，很少考慮通過引進一些經營治理人才來治理和發展企業。大部分企業引進人才時僅考慮專業技術人才，而輕視了管理人才的引進培養。

五是各類職業技術人才短缺，培養模式有待改進。受傳統擇業觀念的影響，仍然有不少人輕視職業技術教育，不愿當一線技術工人；職業技術教育辦學機制不夠靈活，與企業生產實際的結合度有待于進一步提高。學校、企業和培訓機構之間在專業設置、課程安排、教學方式、實習培訓等方面還需要進一步加強合作。

三、今后住房和城鄉建設各類人才發展方向

1.形成良好的專業人才梯次結構。高級職稱人才力爭在5年內總數達到2100人，年遞增7.95%；中級職稱人員力爭在5年內總數達15000人，年遞增10.39%。

2.進一步調整、優化和完善人才隊伍的知識結構、智能結構、專業結構和年齡結構。形成適合我市住房和城鄉建設事業發展需要的年齡梯隊、學歷梯隊、資格梯隊、閱歷梯隊、能力梯隊、黨派梯隊、性格梯隊和性別梯隊等等。

四、今后建立適應住房和城鄉建設事業發展要求人才隊伍梯次的對策與措施

1.要營造良好的社會環境，充分發揮市場經濟在資源配置方面的基礎性作用。采取適當的行政手段、經濟手段引進市住房和城鄉建設事業急需的城市規劃、建筑結構、市政工程、工程測量等方面的高級人才。在國家宏觀調控的大環境下，住房和城鄉建設行業面臨著難得的機遇的同時也承受著較大的挑戰，應積極引進一些高校研究生或在職高級專業技術、管理職稱人才，打造“老、中、青”高級人才隊伍，保證我市住房和城鄉建設事業的良性發展。一是必須加大人事制度改革力度。要更新觀念，完善用人機制。要充分認識到高素質人才資源的獨特作用，高素質人才是促進經濟增長的主要因素，高素質人才的勞動是一種探索式的智力勞動，具有前沿實進性和開拓作用，為此，要結合我市行業特點，加大人事制度改革力度，加強高素質人才資源的開發性工作。二是切實加強行業崗位技能培訓教育工作。要樹立行業意識和全局觀念，發揮市建設系統培訓中心的培訓基地作用，切實加強崗位技能培訓教育工作，不斷提高行業崗位技能素質，全面提升我市住房和城鄉建設行業從業人員技能水平。

2.要著眼于激勵機制的創新，調動人才創業的積極性。當前，要著力于四種機制的創新。一是柔性管理機制。加快企事業單位人事制度改革，推行聘用制和崗位管理制度，改變目前仍存在的因編制管理等原因造成的人才難進難出，聘任待遇能高不能低的狀況，鼓勵專業人才在崗位上的合理流動。二是競爭性創業機制。從應對全球化需要出發，為專業人才創造公平競爭秩序，尋找科技創新機遇。三是績效掛鉤的分配機制。堅持效率優先，兼顧公平，逐步形成重實績、重貢獻，向優秀專業人才和關鍵崗位傾斜的分配激勵機制。四是社會化的評價機制。把專業技術資格與崗位管理結合起來，繼續深化職稱評聘制度改革，推行職稱評聘工作的社會化。

篇(6)

剛才，王局長就2012年全州住房和城鄉建設工作進行了全面總結，對今年的工作作了安排部署，我完全贊同。會議表彰了2012年度住房和城鄉建設工作、保障性住房建設、農村危舊房改造和建設工程安全生產工作考核先進縣市，希望受表彰的縣（市）和單位繼續發揚成績，再接再厲，再創佳績。稍后，州委常委、紀委王書記還要做重要講話，希望各縣市、各有關部門會后認真抓好貫徹落實，共同推進全州住房和城鄉建設工作再上新臺階。下面，我講三點意見，供大家參考。

一、肯定成績，準確把握住房和城鄉建設工作面臨的新形勢

住房和城鄉建設是經濟社會發展的重要領域，是造福群眾的重要平臺，是落實科學發展觀的重要方面。加快住房和城鄉建設，是促進發展的需要，是改善民生的需要，也是優化環境的需要，更是提升城市品位和建設新農村的需要。住房和城鄉建設系統在保增長、擴內需、調結構、促民生方面，肩負著重要職責，做好住房和城鄉建設工作，是我們一項緊迫而艱巨的任務。

一年來，在州委、州政府的正確領導下，全州住房城鄉建設系統深入貫徹落實科學發展觀，堅決執行中央和省委、省政府及州委、州政府的決策部署，科學務實，積極作為，住房和城鄉建設事業“十二五”開局良好，為全州經濟社會平穩較快發展做出了重要貢獻。全州保障性安居工程開工建設1.5萬多套，超額完成全年目標任務；房地產市場運行平穩健康，房價過快上漲勢頭得到有效遏制；農牧村危舊房改造任務如期完成，1.6萬農牧民群眾從根本上改善了居住條件和生活環境；城鎮化水平提高到24%，以城鎮居民為主體的現代社會結構開始形成；建設領域節能減排成效顯著，供熱計量改革與既有建筑節能改造深入推進；城鎮基礎設施、房地產、村鎮建設對促進經濟增長、完善城鎮功能、滿足人民群眾需求的作用更加明顯。這些成績的取得，是州委、州政府正確領導的結果，是各縣（市）、各部門共同努力的結果，更是全州住房和城鄉建設系統廣大干部職工扎實苦干的結果。在此，我代表州政府向與會的同志們、向全州住房和城鄉建設系統的同志們以及大力支持建設工作的各級各部門的同志們，表示衷心的感謝！

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，由于我州經濟文化不發達，諸多主、客觀因素制約，我州住房和城鄉建設工作還存在一些突出的問題和不足，主要有以下幾點：一是水平低。全州城鎮化水平為24.3％，低于全省13個百分點；城鄉規劃執行不力的問題仍然存在；城市建設中缺少精品工程。二是欠賬大。由于我州城市建設起步相對較晚，近年來，隨著經濟發展的不斷加快，城市建設才有了較快發展，所以基礎設施不配套，城市功能不完善，基礎設施建設任務十分艱巨。三是融資難。城市建設投資需求量大，而地方可用財力又十分有限，城市經營的空間也很狹窄，仍處在探索階段，資金短缺仍然是當前制約全州城市建設的瓶頸。對這些問題，在今后的工作中，必須引起我們的高度重視，采取有力措施認真加以解決，不斷促進全州住房和城鄉建設工作邁上新臺階。

二、明確重點，全面推進住房和城鄉建設事業健康發展

今年是實施“十二五”規劃承上啟下的重要一年，做好今年住房和城鄉建設工作意義重大。各縣市和各有關部門一定要認清新形勢，明確新任務，把握新要求，突出重點、抓住關鍵，努力開創住房和城鄉建設事業新局面。

（一）加強城鄉住房保障工作，高質量完成省定目標任務。

住房問題是十分重要的民生問題，“住房難”更是城鎮低收入群體最關心、最直接、最現實的利益問題，我們應當把解決住房問題擺在工作的突出位置，抓緊抓好。

一要加大廉租住房建設力度。要進一步建立健全廉租住房工作機制，切實加強對廉租住房建設的組織領導。按照中央和省、州要求，對符合住房困難規定條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭，要做到應保盡保。各縣市要根據實際，采取新建、改建等多種方式籌集房源，完成實物配租任務。要按照公平、公正、公開的原則，抓緊實施廉租住房的租售工作。要繼續抓好廉租住房租賃補貼發放，確保城鎮低收入家庭應保盡保。對此，各縣市要結合實際，下大力氣，精心組織，精心實施，切實解決好城鎮中低收入家庭的住房問題，確保目標任務圓滿完成，讓人民群眾安居樂業。

二要加快棚戶區改造進度。棚戶區改造關鍵要落實好房屋拆遷補償及安置政策，最大限度地讓利于民。棚戶區改造工作的切入點、平衡點和關鍵點，就是要讓棚戶區居民得到實實在在的好處。各縣市、各有關部門在拆遷、補償、安置、施工、回遷等各個環節，要超前考慮，多為群眾著想，把工作做深做細。城市和國有工礦棚戶區改造是保障性住房的重要組成部分，關系群眾切身利益，涉及面廣，政策性強。在改造過程中要加強對群眾權益的保護，加強工程質量監管，加強安置住房和保障性住房的分配管理，更要加強資金監管。

三要抓好農牧村危舊房改造工程。加快農牧村危舊房改造工程建設，解決農牧村群眾住房困難問題，是各縣市政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容，也是建設部門義不容辭、責無旁貸的一項重要責任。各縣市要全力籌措資金，整合資源，強化措施，確保全年目標任務的實現。在危房改造建設中，要注重科學規劃、注重地方特色、注重群眾意愿、注重質量安全，要與“生態文明村”建設、農牧村旅游發展等相結合，確保整體效果，突出民族特征和地域特色。

四要積極推進和規范物業管理。要大力推行物業管理項目的招投標制度，完善物業管理制度體系，引導物業管理企業不斷規范服務行為，提高管理水平，努力把住宅小區建成居家安全、出行方便、環境整潔、生活舒適的文明社區。全州住房和城鄉建設系統要深入調研，積極借鑒先進地區經驗，結合實際，抓緊制定我州物業管理辦法，加強對物管行業的監督和管理。

（二）強化工程建設質量監管，促進建筑產業持續健康發展。

工程建設項目，投資大，建成和使用期限長。工程質量是建設項目的根本，更是建筑精品誕生的必要前提。各縣市、各有關部門要高度重視建設工程質量問題，切實做好建設管理、指導、協調和服務工作，強化質量管理。

一要規范建設市場秩序。州、縣市建設行政主管部門要依照相關法律法規，充分發揮建設行政執法作用，加大對違法違規行為查處力度。要堅決制止違背規律的最低價中標、縮短工期、拖延結算、拖欠工程款等現象，加強對企業市場行為的動態監管。要做到嚴格把關、嚴格執法，該清除的必須堅決清除，切實維護建設市場的正常秩序。

二要強化質量和安全管理意識。今年，州慶項目全面進入建設關鍵時期，舟曲災后恢復重建更是進入決戰之年。這些工程建設規模大、施工項目多、涉及領域廣、工期要求緊、質量標準高。各縣市、各有關部門要堅決執行國家有關工程項目的管理程序，嚴格執行國家強制性標準，加大監督檢查力度，全力確保工程質量。要切實做好建設領域各類安全事故隱患排查和整治工作，健全重大隱患治理、重大危險源監控制度，完善預報、預警、預防和應急救援體系，著力從源頭上遏制重特大質量安全事故發生。

三要積極推進節能減排工作。要認真抓好建筑物供熱計量和節能改造工作，加大對規劃設計、施工監理、竣工驗收等環節的監管，嚴格查處違反建筑節能設計標準的違法行為，確保改建、擴建和新建建筑達到節能標準。大力推廣應用新技術、新產品、新材料，增加建筑節能的科技含量，全面推進建筑節能工作。

（三）堅持房地產市場調控政策不動搖，確保房地產業穩定健康發展。

中央和全省經濟工作會議明確提出，要堅持房地產調控政策不動搖，促進房價合理回歸，加快普通商品住房建設，擴大有效供給，促進房地產市場健康發展。各縣市要嚴格貫徹落實國家和省上已經出臺的各項措施，進一步改進和加強房地產市場調控。要認真落實調控政策。合理逐步執行房地產差別化稅收、信貸政策及住房限購政策等，支持自住性住房需求，著力抑制投資性、投機性購房。要有序調節住房供應。在抓好保障性安居工程建設的同時，充分考慮群眾改善住房條件的現實需要，切實增加普通商品住房建設用地，加快規劃、建設和銷售審批，全力增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，支持居民的合理購房需求。要加大房地產市場監管力度。加強對房地產開發企業經營行為的監督檢查，健全完善前期建設條件、中期預售把關、后期綜合驗收備案的全過程監管體系。

（四）大力推進新型城鎮化，促進城鄉統籌協調發展。

城鎮化是擴大內需的最大潛力，是經濟發展的重要引擎。全省經濟工作會議明確提出，要切實把新型城鎮化擺在全局工作的突出位置，健全推進機制，加大工作力度，促進城鎮化發展加快速度、提高水平，力爭今年城鎮化率提高1個百分點以上。各縣市要繼續堅定不移地實施新型城鎮化戰略，使其成為擴內需、穩增長、調結構的重要依托。要促進縣市城區和小城鎮協調發展。各縣市要加大縣市城區控規的報批和詳規的編制以及鄉鎮、村莊建設規劃的編制力度，嚴把規劃審批關，確保城鎮依法建設。要加快縣城和小城鎮建設。大力實施縣市基礎設施建設和改造升級工程，努力增強縣域經濟和人口承載力。把小城鎮作為統籌城鄉的重要節點和繁榮農村、服務農業、集聚農民的重要載體，加大投入，加快發展，促進農村人口就地就近轉移。對區位優勢明顯，有特色產業支撐的中心鎮，要予以重點扶持。要大力推進新型農牧村建設和村容村貌整治。繼續推行城鄉環衛一體化，深入開展村容村貌整治，大力治理臟亂差，改善農牧村人居環境。要落實好城鎮化有關政策。全面落實省政府關于推進戶籍管理制度改革相關政策，及時將符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，逐步擴大住房保障覆蓋面。

三、加強領導，確保住房城鄉建設各項工作任務順利完成

面對新形勢、新任務、新要求，全州住房和城鄉建設系統要切實把思想行動統一到州委、州政府的決策部署上來，增強事業心、責任感，創新工作方式方法，提高行政效能，確保各項工作任務的圓滿完成。

一要加強學習，提高水平。城市建設是一門學問，有其自身的規律，好的城市作品是財富和驕傲。各縣市和各相關部門要拿出必要的時間學習建筑、管理、美學等方面的知識，不斷提高綜合素質。要多聽專家和內行的意見和建議，多聽社會各界特別是廣大群眾的意見，不能用行政思維讓專家服從自己的主觀意志。重大的城市建設項目要廣泛聽取意見，列出多種設計方案，博采眾家之長，確定最優方案，不斷提高城市建設和管理的水平。

二要強化領導，狠抓落實。城市建設的每項工作都是實實在在的，一些重大的建設項目還涉及到不少矛盾和問題。各縣市分管領導必須清醒地認識到自己的責任與義務，統籌安排部署好各項建設工作任務，及時協調和解決好工作中遇到的問題與矛盾，為建設工作創造良好的環境。州、縣市住房和城鄉建設行政主管部門要充分發揮職能作用，為政府當好參謀助手。對于承擔的各項任務，主要領導要親自抓，要帶頭講正氣、講團結、講大局，關鍵時刻沖在前頭，切實負起總責。分管領導要深入一線，靠前指揮，親自協調解決工作中的具體困難和問題，確保各項建設工作的順利推進。各相關部門也要發揮團結協作的精神，緊緊圍繞中心工作，主動配合，形成推動城鄉建設的強大合力，確保各項任務圓滿完成。

篇(7)

關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；規劃選址

中圖分類號： F291 文獻標識碼： A

引言

隨著社會的發展，國家針對出現的城鄉建設用地矛盾問題出臺了城鄉建設用地增減掛鉤宏觀政策具有重要的理論和現實意義，不僅能夠大力推進經濟建設的進一步發展，也能提高我國城鎮化進程的節奏，同時有利于實現“保持耕地總量動態平衡”這一目標和加快我國新農村建設的步伐。

1、城鄉建設用地增減掛鉤概念

城鄉建設用地增減掛鉤是指進行城鄉建設的時候用地的增加和農村居民用地的減少他們之間的一種關系。到目前為止，我國已經制定了相關城市建設用地的規定，即根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發[2008]138號)規定，對城鄉建設用地增減掛鉤主要是依據土地利用總體規劃，將若干個擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成一個建新拆舊項目區(以下簡稱項目區），并采取相應的措施對土地進行新建和整理復墾，在確保項目區內各類土地面積達到平衡的狀態，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質量得到提高，節約集約利用建設用地，更好的實現城鄉用地布局合理。

2、城鄉建設用地增減掛鉤的原則

城鄉建設用地增減掛鉤的指導基礎是科學的發展觀，從保護耕地、保護農民的合法權益為根本出發點，使得農村、農民的生產以及生活條件在很大程度上得到提高，統籌城鄉發展目標，將用地結構進行優化以及對布局進行調整作為重點。那么實現城鄉建設用地增減掛鉤要堅持以下原則：

①合理規劃和統籌相關工作，合理優化城鄉用地，優化布局，最大程度上實現土地節約化，同時促進城鄉土地利用協調發展。

②建新拆舊規模主要的目標是以掛鉤周轉指標安排項目區作為建設，對實施進度進行相應的調控，對計劃目標進行考核。

③項目區實施是整個部分的重點，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項目能夠進入正常實施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質量得到很大的提高，但是要保證建設用地總量沒有突破原有規模。

④因地制宜，對其進行統籌的安排。

⑤維護人民群眾的利益。

⑥促進城鄉經濟的協調發展，堅持以工帶農，以城帶鄉的發展道路。

3、城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

3.1、對掛鉤政策的認識存在偏差

主要是從兩個方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認為其是增加城鎮建設用地指標的一種方式方法，在城鄉一體化發展和建設新農村的具體統籌上存在著很大的誤區。或者是對于周轉指標的關注度過高，期望值過大，就存在只是片面的進行周轉指標的爭取。而另外一個方面是工作沒有按照相關的標準和要求進行，造成了各地村鎮建設規劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃存在很多的問題，銜接不夠。進行試點工作的時候，對于當地農民就業、產業的發展以及建設新農村的工作的相應工作都沒有做好，不能更好的推進整體的發展。

3.2、城鄉二元結構導致利益偏向城市

城鄉建設用地增減掛鉤的主要內容是將城市建新區與農村拆舊區整合在一起形成一個總的項目區，項目區內的耕地不發生變化作為前提，使得城市建設用地的供給可以大幅度的增加。從我國城鄉發展狀況看，我國的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進行項目實施的時候，地方政府更注重城市利益的保護，違背了城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷，加上對農村利益的侵犯，因此很難實施增減掛鉤項目，并給社會造成不穩定因素。

4、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案

4.1、城鄉建設用地增減掛鉤拆舊供給區域時序分析

農村建設用地級差指數分析土地的肥沃程度對農業用地的影響較大，但對于建設用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對于建設用地級差地租的影響，但是好的區位條件能夠為經濟建設帶來較大的貢獻，所以應該將區位條件定為影響建設用地級差地租的主要因素。一般而言級差地租高的區域，其區位條件較好，如區位條件好的區域主要用于能夠獲得較高經濟收益的商業、區位條件差的主要用于農業用地。因而，級差地租在一定程度上能夠客觀表征已經利用的農村建設用地的經濟條件和區位條件。因此可以從區位條件、經濟條件、農戶意愿以及社會環境等四方面構建指標體系計算農村建設用地級差地租指數。其中選取到縣城中心的距離、交通通達度以及鄰近斑塊數以表征農村建設用地的區位條件，選取投資強度、財政收入、城市化率以及人均收入作為表征農村建設用地經濟狀況的指標，選取愿意參與城鄉建設用地增減掛鉤農戶比例作為代表農戶意愿的指標，選取教育水平和刑事案件發案率作為表征社會環境的指標。采用層次分析法得到各指標的權重，繼而通過綜合評價模型計算各鄉鎮農村建設用地級差地租指數。

4.2、城鎮建設用地需求區域時序分析

城市化進程中，城鎮建設用地規模的擴大必須是質和量的同時提高，即在投入中要避免盲目擴大城鎮建設用地規模，而應該將資本、人力、土地等投入資源按恰當比例投入以獲得合理的預期產出，走理性的發展道路，避免不必要的重復投資。城鎮建設用地需求區域的時空排序一定是在研究區域中土地利用效率較高、資源環境容量大、發展需求旺盛的區域的基礎上進行的，同時在城鄉建設用地總量保持不變的前提條件下，可以將農村建設用地拆舊形成的指標優先使用到城鎮建設用地供需矛盾突出且城鎮建設用地效率較高的區域，以理性擴大城鎮建設用地的規模。

4.3、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案確定

城鎮建設用地需求區域和農村建設用地拆舊區域的時序安排，本著統籌規劃、優化配置，突出重點，分步實施;實施城鄉建設用地要本著使成本最小化，讓項目區內的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產環境的基本原則，把城鄉建設用地增減掛鉤在所開展的區域內分為近期、中期和遠期的階段進行規劃。對于拆舊供給區域的近期規劃鄉鎮，根據相關數據的計算結果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開展拆舊整理復墾條件、農戶拆舊的意愿較為強烈的地區，具有特色農業優勢、存在較大整理潛力、耗費工程量和工程成本較低、投資強度較弱的區域選定作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃的近期拆舊區，主要用將空心村和危房進行改造的模式開展拆舊整理。選取幾個鄉鎮作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃中期拆舊區域，因為這些鄉鎮是全縣所有鄉鎮中以農業用地為主，并且經濟基礎較好、能夠釋放較大農村建設用地整理潛力的鄉鎮，在這些鄉鎮中，可采用片區化的整理模式，把空心村改造、遷村并點作為整理的重點在規劃中期進行。最后選擇幾個重要的城鎮作為規劃遠期的鄉鎮，需要注意的是通過走訪調查了解這些鄉鎮的農戶的參與城鄉建設用地增減掛鉤的規劃的意愿，并且根據居民點的具體狀況緊張整改，即使不能在規劃近期和中期將這些鄉鎮作為拆舊區域，也應該考慮在遠期將其納入規劃中。

5、政策措施

5.1、行政措施

1）、統一思想，加強領導；2）科學規劃，分步實施；3）分類指導，完善政策；4）注重環保，保護傳統；

5.2、經濟措施

1）建立多元化融資渠道；2）試行農村建設用地整理股份機制；3）激勵農村居民的搬遷意愿

5.3、技術措施

1）監督規劃的貫徹實施；2）合理估算農村建設用地價格；3）推行先進的方法和技術手段

結束語

城鄉建設用地增減掛鉤的推行，有利于滿足我國建設用地的需要，同時，也很好地保護了現有耕地。

參考文獻