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試論我國城鎮住房保障的制度并軌全文如下：

摘 要：嘗試性地提出住房保障制度并軌的觀點， 認為這種并軌應該包括短期并軌和長期并軌兩個層面。 在短期內， 應該推進租售并舉的經濟適用房發展模式， 提高租賃型住房保障比重， 逐步將租賃型經濟適用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障體系; 公積金管理實施準銀行式 的模式， 實現保障資金的跨區域流動; 長期內， 應該構建多層次、 梯度性、 差異性的租房保障體系。 同時， 推進租房保障資金的準商業化、 市場化運行模式， 提高保障資金供給的可持續性。 關鍵詞： 住房保障; 保障制度; 制度并軌。

國家十二五 規劃中提出， 未來五年內， 我國將擬投資 1.3 萬億～1.4 萬億用于 3,600 萬套保障性安居工程的建設，使保障房的覆蓋率達到 20%。 如何從制度層面上保障十二五 住房保障規劃的順利進行， 需要我們思考。 為此， 本文嘗試性地提出未來住房保障制度并軌的觀點， 并設計了住房保障制度并軌的長短期路徑， 以期為解決中低收入群體的住房問題提供理論參考。

一、 城鎮住房保障制度并軌的總體思考。

住房保障制度并軌是以構建廣覆蓋[2]、 無縫隙、 多層次、 動態性的租賃型住房保障體系的改革， 其主要目的為提高住房保障制度的運行效率，改變居民的住房消費習慣， 優化住房市場結構，促使房地產市場的良性發展。 制度并軌后的保障對象， 不僅要涵蓋現行保障制度的保障群體， 更要涵蓋夾心層、 潛在城鎮人口 (具有遷居意愿的農村人口)[3]、 短暫流動人口、 被城市化 的農村人口中的住房弱勢群體， 以及因市場因素造成的住房弱勢群體[4]。鑒于我國住房保障制度發展的特點， 我們認為： 制度并軌后的保障方式， 短期內應該堅持產權式、 使用權式保障并存的形式， 長期取消產權式保障， 著力實現使用權式保障方式。 制度并軌后的保障水平， 應呈現出層次性、 差異性、 梯度性。 保障水平在地區間、 保障制度設計間都存在差異。 一方面， 保障水平的設定必須同當地的經濟社會發展程度相掛鉤; 另一方面， 短期內， 保障水平在廉租房、 公租房、 經濟適用房之間應呈現出差異; 長期保障水平在廉租房、 公租房等租房體系內應呈現出差異。

二、 城鎮住房保障制度的短期并軌。

1. 城鎮住房保障制度的短期并軌路徑。

(1) 經濟適用房實施租售并舉的方針， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租賃性的住房保障比重，[5]實現購房保障向租房保障思維的轉變， 將租賃型經濟適用房并軌到租房保障體系。對于出售型的經濟適用房， 暫時適當限制其發展。這一觀點的提出， 主要基于以下因素的考慮： 一方面， 在一定程度上， 出售型經濟適用房， 可以增加房地產低端市場的供給; 另一方面， 出售型經濟適用房的問題突出， 但是， 尚存在一定的發展空間， 直接取消經濟適用房的時機不成熟， 容易產生諸多負面效應。

(2) 公積金實行準銀行式 的運營模式，即管理中心 + 商業性機構 的模式。 中央公積金管理中心主要負責宏觀政策的制定、 資金風險的管理， 以非營利性為目的。 而地方公積金管理可以進行部分商業化、 市場化運作， 強化公積金的盈利性， 提高公積金的保值、 增值空間， 為住房保障體系提供長久穩定的資金支持。 同時， 對公積金進行動態管理， 即實施保障資金跨區域流動。 一方面， 地方間公積金實施跨區域流動， 合理配置區域間的公積金， 提高公積金的配置效率;另一方面， 個人公積金賬戶實施資金跨區域流動，可以結束長期以來地理空間限制， 加快公積金和人力資源的混合、 同期合理流動。

(3) 大力推進廉租房的發展， 將廉租房并入到租房保障體系。 短期內， 廉租房在租房保障體系內， 仍是保障供給的主體。 隨著公租房供給保障力度的加大， 出售型經濟適用房比重的增加，廉租房在租房保障體系中的比重會適當降低， 廉租房仍將對低收入群體實施保障。

(4) 加快公共租賃住房的建設， 將其并入租房保障體系。 隨著近年來房價的攀升， 游離在保障和市場之外的夾心層， 其住房難問題成為了各方關注的焦點， 為了解決夾心層 的住房問題， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租賃房能夠應運而生， 是因為其自身上具有諸多的新特點。 其一， 從產權的角度來講， 公租房的所有權歸屬于政府， 而其他的房屋側重于強調房屋的私人所有權， 如經濟適用房、 限價房; 其二，公租房同廉租房也存在著明顯的不同。 公租房側重于解決夾心層 群體的住房難問題， 而廉租房著重于解決城市最低收入群體且住房困難的住戶; 其三， 公租房的保障方式是租賃方式， 而不是傳統的購房方式。

2. 城鎮住房保障制度短期并軌的效應。

(1) 通過制度的短期并軌， 可以糾正現行經濟適用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并軌路徑中， 對出售型經濟適用房制度實施暫不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，這一方面可繼續發揮現行經濟適用房的部分優勢;另一方面可減少由可交易性所帶來的效應流失。同時， 制度的短期并軌是建立在現有住房保障制度的基礎之上。 這不僅有利于新舊保障體系的平穩過渡， 避免過大的波動， 而且可以減少制度并軌過程中的障礙。

(2) 通過制度的短期并軌， 一定程度上， 可緩解住宅市場結構不合理的局面。 租賃型經濟適用房的發展， 可以推進住房二、 三市場的繁榮;出售型經濟適用房可以幫助中低收入群體解決住房困難， 增加小戶型住房的供給， 調整當前的住房市場供給結構， 平抑房價的過快攀升。

(3) 通過制度的短期并軌， 可以加快解決夾心層 住房問題， 填補制度設計的盲區。短期內， 通過建立涵蓋經濟適用房、 廉租房、 公租房的多層次、 梯度性的租賃型住房保障體系，可以實現對不同的保障群體實施保障， 解決夾心層 的住房困難。

(4) 通過制度的短期并軌， 可以緩解保障制度的資金不足的局面， 提供更為穩定的資金來源。無論是從行政手段強化保障資金與財政收入 (土地收入、 稅收收入) 的聯動， 還是對公積金實施準銀行式 的運行模式， 在一定程度上， 都會緩解保障制度的資金約束。

(5) 通過制度的短期并軌， 可以在發展公租房市場的過程中， 促進真正的房地產二級市場的發展。 這在一定程度上， 鼓勵和促進了租房市場的發展， 從而改變了長期以來房地產市場單條腿走路重購房、 輕租賃的狀況， 形成兩種市場并存的房地產市場體系。

三、 城鎮住房保障制度的長期并軌。

長期并軌指， 由政府保障性租賃向住房租賃市場轉變; 在長期并軌過程中， 通過政府 + 社會 運行模式 (政府從宏觀上對租賃型住房保障體系進行管理， 社會中的企業從微觀上負責租房保障體系的運行) 建成長期租房保障體系。 最終， 建成涵蓋具有政府保障色彩的長期租房保障體系、 純粹的住房租賃市場相結合的租賃房體系 (見圖 1)。

圖 1 住房保障制度并軌的長期路徑。

1. 城鎮住房保障制度長期并軌的路徑。

長期取消出售型經濟適用房的發展， 逐步將其并入到商品房低端市場; 在租賃型住房保障體系獲得發展的基礎上， 逐步縮小政府干預市場的力度， 發揮市場的資源配置作用， 通過租賃市場提高住房保障政策的運行效率。 在短期并軌完成后， 公積金制度等相關的租房保障資金來源， 會為長期租賃房保障模式提供所需的資金支持。

2. 城鎮住房保障制度長期并軌的效應。

(1) 政府 + 企業 的租房保障運行模式，有利于緩解政府的財政壓力， 提高社會資本進入保障房體系的積極性。 宏觀上， 政府對租房保障體系的建設、 資金籌集、 房源籌集進行宏觀管理，政府可以發揮其宏觀優勢; 微觀上， 企業對租房體系的運行微觀管理， 可以發揮其微觀優勢。 最終， 實現政府、 市場兩只手 的協調， 有利于效率的提高和住房公平的實現。

(2) 通過住房保障制度的并軌， 可以建立租賃房保障體系、 繁榮租賃房市場， 也可以從根本上， 扭轉長期以來居民過于強調購買住房， 而輕視租賃住房的傳統觀念。 住房觀念的改變， 反過來又推動了租房保障體系的發展。 在長期并軌的過程中， 取消經濟適用房制度，[7]將其并入到商品房低端市場， 可以增加商品房低端市場的供給， 平衡商品住房市場的供求平衡， 優化住房供給結構。

四、 結 語。

在當前的經濟形勢下， 解決住房保障問題，需要轉變住房保障思維， 強調租房保障的重要性，大力度推進租賃型住房保障制度的建設和發展。筆者認為， 通過城鎮住房保障制度的并軌， 可以建立完備的租房保障體系， 實現對住房弱勢群體的無縫隙、 分層次、 廣覆蓋、 動態性的保障目標。

然而要實現住房保障制度的并軌運行， 還需要克服一些障礙。 如短期并軌中， 經濟適用房租售并舉是建立在明確的租售分割比例的基礎之上的， 這需要依靠科學的實證數據的支持。 層次性、梯度性租賃型住房保障體系的構建， 需要從數量、質量等多個維度對保障標準進行設計。 保障房之間的差異程度， 既不可過大、 也不可過小。 另外，公積金準銀行式 的管理模式， 需要配套的制度改革和創新， 如完備的個人信息以及動態的的戶籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并軌， 會增加政府的財政支出， 如租賃房相關的投資、 管理、 運營、 補貼支出。 在一定程度上， 上述問題都會影響住房保障制度的并軌進程。

住房保障制度長期并軌的難點表現在： 在住房保障制度并軌的過程中， 一方面需要處理好具有政府保障色彩的租房、 住房租賃市場的關系;另一方面， 需要處理好商品房市場同租房保障體系的關系。 如何吸引社會資本參與住房保障? 如何更好的發揮政府和社會力量的優勢?這些問題都會阻礙住房保障制度的長期并軌。

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住房公積金個人貸款風險準備金是抵御風險的最有效途徑之一，當前對其準備金的金額總數是否完備、提取的方式和使用是否合理的這些方面的問題還是有很多的不同意見。可想而知這些問題處理的妥善與否直接關系著貸款風險管理的合理與否。所以，本文就是基于住房公積金貸款需要面臨的風險和其機構當前擁有的風險管理的系統問題考慮，分析研究合理的準備金提取的辦法，從而找到貸款風險管理的相應策略和辦法。

自1992年以來，住房公積金制度在全國設區城市陸續建立起來，不僅深受廣大城鎮職工的歡迎，而且逐漸顯示出強大的生命力。截至2008年底，全國住房公積金繳存職工達11184.05萬人，繳存總額20699.78億元，累計為961.17萬戶職工發放個人住房貸款10601.83億元，住房公積金使用率達到72.81%。住房公積金制度已經成為關系國計民生、構建和諧社會的重要制度。隨著住房公積金使用率的不斷提高、個人貸款業務的不斷發展，其風險也不斷加大。

《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)規定，住房公積金本金用于繳存職工的提取、個人住房貸款和購買國債。因此，住房公積金在運作過程中面臨的風險主要有個人貸款風險、利率原因造成的國債投資虧損風險、住房公積金管理中心在進行資金操作時的違規形成的損失及具體操作人員工作失誤產生的損失等運行風險。因為住房公積金這樣的貸款還貸款的時間較長，所以隨著時間的逐漸推進，貸款人的實際收入、還款金額的出處和房產市場這些多方面的因素的變化，都是使住房公積金貸款面臨的風險更加的多樣和復雜化的因素。所以做好這些方面問題的處理，找到更好的規避風險的處理策略才是住房公積金貸款管理風險系統需要做的，需要面對的問題。

第一，住房公積金有其自身的政策特性，這就制約了其發放貸款的人員不可能像商業性的銀行那樣可以隨便的選擇，它依靠的是那些繳納住房公積金的廣大職工，更加重要的是很多職工收入不多，伴隨著經濟的發展和企業用工制度的發展，職工的工作調動變化逐漸的加快，工資的收入自然也就不能穩定，在加上其貸款的時間很長，還款人員在此期間有著不能預想的變化，這樣勢必會影響貸款的安全和質量。

可見正是因為住房公積金貸款這樣的特征，其貸款人員特殊的類型，以及還款方式的不同造成了很多不確定的因素影響著住房貸款管理的成果和貸款質量的提高，那么這就需要相應的策略和計劃做好這方面的工作，盡量減少這些不確定因素對住房公積金個人貸款風險管理的影響。

第二，住房公積金抵押貸款中，比較嚴重的風險就是信用，那是因為當前國內沒有對職工個人建立一個完善的資信情況的研究，估計組織，這樣在具體的借款中就只能依靠借款人提供的具體信息作為資信的情況來實行檢查，這樣對于借款人真正的收入情況沒有一個確切的評估，即便是合同簽訂之時借款人是有還款的能力的，但是正是因為住房公積金規定還款的時間較長，那么這樣期間還款人的收入變化和信用情況是不能估計的，所以對于住房公積金管理機構來說是不能對貸款的具體內容予以說明和控制的。

第三，住房公積金必須嚴格按照《條例》的規定運作，貸款業務單一、動作范圍狹窄，不能像銀行那樣可以根據自己的資產狀況及風險水平設計相應的貸款品種，以分散風險。房地產市場的波動直接影響住房公積金貸款的風險，房地產業直接受宏觀經濟和政策的影響，因此，住房公積金個人住房貸款也是一種宏觀性的、系統性的風險。他的產生是按照時間不同來分布的，這就是說有可能某一個時間段內什么都不會發生，這個時間段甚至可以是十年，但是在其他的時間內發生了。正是因為整個系統存在這樣的不穩定的發生危險的概率，所以對于將要發生的風險的可能和具體損失的情況都是很難進行估計的，從而對于這樣的系統存在的風險沒有比較合適的辦法進行防范。

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② 李琮主編《西歐社會保障制度》，中國社會科學出版社，1989年版，第145頁。

③ 周弘《福利的解析――來自歐美的啟示》，上海遠東出版社，1998年版，第8頁。

④ T.H.Marshall， social policy， London， Hutchinson univ. library， 1965，p.7.

⑤ 韓楓《大眾媒體與鄉村文化福利構建》，遼寧大學碩士學位論文，2009年。

⑥ 呂效華《流動人口文化福利支持機制構建研究》，《理論探討》，2012年第1期。

⑦ Cultural Well-Being and Local Government Report 1： Definitions and contexts of cultural wellbeing。http：//mch.govt.nz/search/site/cultural%20wellbeing，2012.

⑧ 胡象明《廣義的社會福利理論及其對公共政策的意義》，《武漢大學學報》，2002年第4期。

⑨ 同⑥。

⑩ 李占樂《現代城市社會福利事業的興起――變遷與模式轉換――以武漢市為個案的制度考察》，華中師范大學博士學位論文，2005年。 B11 侯志陽、孫瓊茹《農村文化福利資本與文化福利治理》，《改革與發展》，2013年第3期。

B12 方福前、呂文慧《中國城鎮居民福利水平影響因素分析――基于阿馬蒂亞?森的能力方法和結構方程模型》，《管理世界》，2009年第4期。

B13 Jarrod M. Haar，Dave M. Brougham ：An Indigenous Model of Career Satisfaction： Exploring the Role of Workplace Cultural Wellbeing ，Soc Indic Res，2013.110：873890 .

B14 也包括在城鎮、城鄉之間的流動人口以及短時居住在城鎮的居民。

B15 歐文?休斯認為對于公益性部門的績效評估除了應該有關于目標的全面進展情況，或者關于財政目標的成就指標之外，還應該有關于顧客或委托人滿意程度的指標。[澳]歐文?E.休斯《公共管理導論》，中國人民大學出版社，2001年版。

Factors Influencing the Townsfolk's Cultural Benefit Level in China：

Based upon the Perspective of Public Cultural Facilities Opening for Free

CHEN Bo

（Research Center of National Cultural Innovation，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072）

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論文關鍵詞：住房公積金,閑置資金,廉租,收益率

廉租房制度是我國重要的住房保障制度之一，它是專為保障城市低收入住房困難家庭而設計的住房保障政策。實物配租是廉租房制度的重要方式之一，但是當前廉租房建設面臨巨額資金缺口問題。REITs（房地產信托基金）作為一種國際上重要的融資手段，在我國大陸還沒有嘗試。巴曙松（2006）、何芳（2007）、胡金星（2009）等認為，如果能夠利用REITs為廉租房融資，則既能夠解決廉租房的資金瓶頸問題，又可以提高REITs的政策獲準可能性。

一、我國廉租房建設實施的瓶頸問題

1．廉租房建設時間短任務重，資金缺口巨大

根據住建部的規劃，廉租房的建設資金主要來源為：中央和省政府補貼；地方土地出讓金不低于10%；住房公積金增值凈收益等。盡管住建部指明了地方政府廉租房建設的資金來源，但是資金遠遠不夠，目前很多地方政府因資金緊張通過發行債券融資而債臺高筑，截至2010年底地方政府債已經高達6萬億；加上廉租房巨大的投入與微薄租金收入形成強烈的反差，導致地方政府沒有動力為廉租房建設融資。資金缺口不彌補，廉租房建設規劃很難如期完成。經過前兩年廉租房建設，各地可用資金基本消耗完了，面對持續的廉租房建設，資金緊張嚴重困擾著地方政府，如何吸引社會資金進入廉租房建設成為一個全新的探索。

2．安順市廉租房建設資金情況

根據貴州省政府下達的工作任務，安順市在2009～2011年內要完成新增實物配租19910戶、新增租賃補貼戶8140戶的任務，其中2011年須完成新增建設10493套廉租房。

安順市2011年土地出讓金約1個億，其10%為1000萬作為廉租房建設資金，加上住房公積金增值凈收益約1800萬，合計2800萬可用于廉租房建設。當地廉租房建設成本為1400元/m，除去中央和省政府的800元/m的補貼，安順政府的配套成本約600元/m，則1600萬只能建廉租房530=16000000/(600*50)套,相比2011年的任務量10493套，這無異于杯水車薪；要完成2011年的任務大約需要資金3.1億，缺口為2.94億，因此廉租房建設首要的難題在于資金籌措難。

迫于資金壓力，安順市2008年11月開始采取廉租房出售的政策，將廉租房以600元/m的地方政府配套成本價出售給廉租戶，2010年售價上漲到1300元/m。在價格上漲的背后，一方面銷售情況并不理想，另一方面，低保戶家庭收入本來就極度困難，購買廉租房后原本困頓的生活將更加困難，因此廉租房改銷售實際上是一種被逼無奈的下下策。

二、我國住房公積金的現狀與主要問題

住房公積金制度是國家法律規定的主要住房社會保障制度之一，具有強制性、互、保障性等特點。職工個人繳存的住房公積金以及單位為其繳存的住房公積金，實行專戶存儲，歸職工個人所有，并實行個稅免征，優先低息貸款購房的優惠政策。按照《住房公積金管理條例》的規定，住房公積金管理機構的資金運作方式主要集中于公積金個人住房貸款、國債投資和定期存款。

1．全國住房公積金繳存用總體狀況

截至2008年底，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%；繳存余額為12116.24億元，使用率為72.81%，同比降低1.78%；全國公積金閑置規模達到5616.27億元。從2004到2008年間，繳存總額、繳存余額、專戶存款余額即閑置資金不斷增加，增值收益率始終維持在1.5%以下。總的來說，全國住房公積金的特點是資金池迅速擴大，閑置資金大量增加，增值收益率低位徘徊（見表1）。

表1全國住房公積金近年來總體情況

繳存總額

（億元）

增長率%

繳存余額

（億元）

增長率%

專戶存款

余額（億元）

增長率%

增值收益

（億元）

增值收

益率%

2004

7400.29

4893.5

2086.3

48.6

0.99

2005

9759.5

31.88

6259.5

27.90

2907.9

39.38

72.81

1.16

2006

12687.37

30.00

7870.96

25.74

3520.02

21.05

101.9

1.29

2007

16230.3

27.92

9605.11

22.03

4107.58

16.69

99.61

1.04

2008

20699.78

27.54

12116.24

26.14

5616.27

36.73

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【論文摘要】住房問題是關系國計民生的熱點問題，也是重大的社會問題和政治問題。解決好城市中低收入群體的住房問題，是城鎮住房的重點和難點，也是政府的重要職責和住房政策的主體目標，各國政府在城鎮居民住房保障制度方面都進行了積極探索。學習和借鑒國外的成功經驗，對加快完善我國的住房保障制度有著重大的啟迪意義。

住房作為人民群眾的基本生活資料，具有一般商品和公共產品兩種特征屬性，是一種基本的社會保障品，也是實現社會公平的標志之一。中低收入群體由于受支付能力的限制而無力通過市場機制解決自己的住房，他們更加需要政府的政策性幫助。因此，要實現社會的公平與正義，構建和諧社會，必須切實做好中低收入人群的住房保障工作。經過多年來的改革與實踐，我國已經初步建立起了以經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金為主要內容的住房保障制度。自去年8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布以來，住房保障問題被提到了空前的高度。國家接連出臺了《廉租住房保障辦法》、《經濟適用住房管理辦法》以及《經濟適用住房開發貸款管理辦法》。許多地方按照中央要求，制定并公布了住房建設計劃，對保障性住房的建設規模做出了明確要求，力度頗大。除了國家所明確要求的廉租房和經濟適用房，很多地方還積極嘗試、創新經濟租賃房、限價房等多種形式的保障措施。雖然住房保障政策受國家政治制度、經濟發展水平等因素制約，但是其中規律性的先進經驗對完善我國住房保障體系有重要的啟示作用。本文選取了美國、日本、新加坡三個國家進行比較分析。

一、國外住房保障制度的經驗及做法

1、美國

美國在住房保障方面最具特色的是通過立法保障來實施各項措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與城市發展法》等，對住房保障做了相應的規定。

美國住房保障內容可以概括為六方面。一是擴大房屋抵押貸款保險。除少數富人家庭外，很少人能一次付清房款，通常支付房價25%現款，其余部分以房屋為抵押向銀行和放款協會尋求貸款。二是提供較低租金公房。《住房法》規定，政府必須為低收入者提供較低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低息貸款建房。《國民住宅法》規定，政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資低收入家庭公寓住宅建設，建成后的住房將優惠提供給因城市重建或政府公共計劃喪失住所的家庭。四是提供房租補貼。家庭收入為居住地中等收入80%以下者均可申請此項補貼。五是幫助低收入家庭獲得房屋所有權。六是禁止住房中的種族歧視。

發達的房地產金融是美國住房保障的制度基礎。美國的各類金融機構積極地參與住房建設，其私人金融機構和政府金融機構都經營房地產貸款，特別是個人住房抵押貸款，大多數人購房往往通過向金融機構抵押貸款來支付房款。另外，美國政府還采取了一系列優惠措施鼓勵個人買房，如對購買住房實行貼息貸款和貸款擔保、采取減稅政策等。

2、日本

二戰結束后，日本住房短缺達420萬戶，約2000萬人無房可住，占到當時人口的1/4。日本政府為了緩解住房短缺狀況，先后制定了《住房金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》。此后日本政府又陸續制定了一系列相關法規，通過建立健全住房保障的法規，日本住房保障制度逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住房需要。

其住房保障措施主要包括三個方面。一是以低息貸款促進企業從事民間住宅建設。日本銀行為促進企業建住宅，于1985年10月以后，將利率從8.88%降為7.35%，全國銀行同期放款7789億日元的住宅信用貸款。二是政府以低稅和免稅優惠促進私人住宅的興建與購置。政府曾舉辦一種50萬日元以內的免稅利息的“住宅零存整取郵政儲蓄”，在不動產稅、固定資產稅等方面對住宅用地實行優惠。三是建立健全公營住宅體系。日本公營住宅體系在解決低收入家庭住房問題上發揮了重要作用，其運作的核心在于一切建立在公營住宅法的基礎上，合理界定受益對象的收入標準、制定多檔次房租水平，以及國家對公營住宅保持相對穩定的資金投入。由于申請這種住宅的人比較多，而住宅數量有限，取得公營住宅需要相當長的時間。1996年日本對《公營住宅法》進行了修改，提出公營住宅房源新思路，即：由地方公共團體建設公營住宅，由地方公共團體收購民間住宅，由地方公共團體租用民間住宅。

3、新加坡

新加坡在住房保障制度方面的政府干預和介入程度很大，可以說新加坡的住房保障體制是計劃和市場相結合的典范。

其住房保障制度具有許多特色。一是制定長遠規劃，政府出資建房。1960年成立了房屋發展局，專門負責住宅建設的規劃、開發和管理，并把實行“居者有其屋”當作國策。二是實行住房公積金制度。公積金制度是新加坡于1955年建立的一項強制性儲蓄制度，經過發展和完善，中央公積金制度己經成為新加坡的基本社會制度之一，涉及到養老、醫療、住房、教育、投資等社會生活的各個方面，是一種綜合的社會保障儲蓄制度。三是分級提供公有住宅補貼，嚴格按家庭收入情況來確定享受住房保障水平。在住房短缺時期，政府規定只有月收入不超過800新元的家庭才有資格租住公用住宅。政府對購房補貼也采用分級的辦法，例如：一室一套，政府補貼1/3；三室一套，政府只補貼5%；四室一套，政府不僅沒有補貼，而且按成本價加5%的利潤；五室一套，政府按成本價加15%的利潤。四是公有住宅的合理配售政策。為確保公共住房的可承受性，房屋發展局根據中低收入居民的實際負擔能力來確定組屋的價格，在社會發展的不同階段，歷經了低于成本價、成本價和略高于成本價的調整過程，并逐漸形成較為合理的定購制度。

二、對我國的啟示

從以上住房保障制度的經驗和做法來看，我國應在結合實際的基礎上按照統籌規劃、市場導向、適度保障、動態調整的原則，多渠道建立起覆蓋廣大中低收入家庭的住房保障政策體系。

1、盡快建立完善的住房保障法律體系

自2003年《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》中提出要“加快建立適合我國國情的住房保障制度”以來，我國至今僅出臺了《廉租住房管理辦法》和《經濟適用住房管理辦法》兩部全國性的政策法規文件，尚無全國性的住房保障法律法規問世，甚至連基本的《住房法》都沒有頒布。因此，應盡快制定出符合我國國情的相關住房保障法規，從法律上對我國住房保障的目標、框架和保障對象、標準、范圍、資金來源及機構設置等作出明文規定。各地方應當結合本地經濟發展的實際，制定出地方性的住房保障法規，并針對住房保障的不同對象，提供多種不同方式的住房保障。

2、健全以政府為主體的住房保障體系

由于住房作為商品所具有的特殊性及住房市場所存在的缺陷，只依賴市場機制難以解決為數眾多的中低收入群體的住房問題。政府作為一國宏觀調控的主導者和政策的制定者，擔負著促進社會全面發展的職責，理應成為構建住房保障體系的主體，并應自覺、主動承擔起住房保障的各項職責。同時，改變當前的政績考核機制，建立一個涵蓋政府各項職能的科學的指標體系，著重凸現政府的公共管理與社會保障職能，住房保障制度的落實情況應該成為其中的一個重要指標。

3、建立健全廉租住房制度

從國際經驗和我國當前的實際來看，廉租房的建設和制度完善應該成為當前我國住房保障制度的核心。在我國廉租住房制度實施中，存在著門檻過高、覆蓋范圍過低、資金瓶頸等問題。以國內廉租住房制度實施最早的城市上海為例，目前上海廉租住房制度采取的家庭人均住房居住面積和人均收入認定標準分別為7平方米和600元/月，累計受益家庭僅3萬戶左右，占家庭總戶數比例不足1%。

首先，有必要加快放寬廉租住房政策標準，適當降低準入門檻，擴大廉租住房對象覆蓋面，把更多的困難家庭納入廉租住房保障范圍，爭取實現全部城鎮低收入家庭的“應保盡保”。其次，拓展廉租房來源，拓寬廉租房建設資金融資渠道，解決資金瓶頸問題。其中，鼓勵民營企業擴建廉租房也不失是種好思路。最后，建立和完善進入退出機制，加強廉租房分配的監督和管理。比如，原廉租住房的居民，收入提高到中等收入水平時，就應該立即搬出原廉租住房；未達到中等收入水平，也應該按照收入增長適當調整租金水平。

4、改進和規范經濟適用住房制度

經濟適用住房制度是解決困難家庭住房問題的重要途徑，但目前在經濟適用住房制度實施過程中還有很多亟待完善之處。如政策實施監管不力、享受對象界定不明、資格審查不嚴等等，出現“開寶馬住經濟適用住房”的怪現象，使政策實施效果大打折扣。必須針對當前我國經濟適用住房制度實施中出現的問題，進一步完善政策措施。一是明確保障對象。要明確規定經濟適用住房供應對象為城市低收入家庭，且要與廉租住房保障對象相銜接，購房人擁有有限產權。二是依法嚴格監管。關鍵要加大經濟適用住房建設力度，提高供應和管理的透明度，嚴格執行經濟適用住房供應審核、輪候、公示等各項制度，嚴格執行60平米左右的小戶型建設標準，加強全社會監督。三是完善退出機制。鼓勵條件改善的家庭在補交必要的土地出讓差價后出售經濟適用住房，政府優先回購用于補充經濟適用住房房源。限價房可比照經濟適用住房制度實施。

5、綜合運用各種配套手段

（1）稅收政策。即運用各種稅收手段支持住房保障體系的建設。如適當減免廉租房和經濟適用房建設中的相關稅費，對個人購買經濟適用房不足5年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅和適時出臺物業稅等，以期達到“正稅、明租、清費”的目標。

（2）補貼手段。目前我國各地享有住房補貼的人口比例低，覆蓋面窄。隨著住房分配貨幣化改革的深入，應把對保障性住房的建設補貼逐步轉化為對中低收入家庭的直接貨幣補貼，變暗補為明補，變補“磚頭”為補“人頭”。這樣可以大大提高補貼資金效率，使補貼無法產生對高收入家庭的溢出效應，減少補貼額，能更有效地解決“夾心層”的住房問題。

（3）金融配套措施。在目前的住房公積金制度基礎上完善政策性住房金融體系，加大住房金融對住房建設和住房消費的支持力度。適當提高公積金的繳存比例，提高公積金歸集水平，增加公積金的歸集總量；借鑒國外經驗，吸收外資和民間資本組建住房銀行，開辦住房儲蓄業務，為符合條件的居民提供低利率的住房貸款；積極推行個人住房抵押貸款證券化，建立住房貸款擔保制度。

【參考文獻】

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[2]尚教蔚：我國住房保障制度存在的問題[J].城鄉建設，2006（3）.

[3]萬婷：完善我國住房保障制度的政策性建議[J].中國房地產,2005（10）.

篇(6)

關鍵詞：農民工；保障性住房；供應機制

中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）01-0-02

改革開放三十年，中國經濟飛速發展，取得了令人矚目的成績，城市化進程加快。農民工為中國經濟的發展做出了巨大貢獻。加快城市化進程的關鍵，是要保證農民工的基本住房條件，促使農民工真正融入城市社會。解決和改善進城農民工的居住問題，涉及到怎樣使農民工租到或買到舒適而又經濟的住房，在解決住房問題的實際操作過程當中，農民工家庭卻無法得到與城市居民同等的住房保障，他們在城市的居住環境還存在比較嚴重的問題方面。在住房保障面不斷擴大背景下，加強農民工住房問題研究，解決他們的實際住房困難等問題，對維護社會穩定、建設和諧社會有重要的現實意義。

一、成都市農民工居住現狀

成都是我國西部地區的中心城市，近年來經濟高速增長，是四川省內人口的凈流入地區。流入的省內外農民工主要是從事第二產業和第三產業工作。據統計，2009 年成都市“80后”、“90后”的新生代勞動力已經占全市勞動力總數的30% 左右，成為新增市場勞動力的主體。但成都市農民工的居住條件差，如2008年調查的農民工人均住房面積不足10平米的占66.9%，20平米以下的占總體比例的89.4%。并且相當部分民工的住房不能提供滿足其基本生活需要的設施，他們的住房質量與城鎮居民相比存在較大落差。①

1.以租賃住房為主要居住形式。根據調查，目前，成都市最低價的商品房在6000元/平方米，二手房最低價在4500元/平方米，這個價格遠遠高于大多數農民工的經濟承受力，大部分農民工只能選擇個人或家庭從市場租賃住房。與城市居民相比，農民工的居住方式形態眾多，主要包括4類：自行租賃、用人單位提供住宿條件（包括用人單位提供集體宿舍或住在雇主家中，如保姆）、居住在工棚等工作場所、其他類（包括自購及投親靠友借住等）。其中自行租賃比例最高57.2%，用人單位提供宿舍占26.5%，建筑工地工人集中住在工棚中占11.6%。其他類的主要包括兩種：一是在城市里工作多年，有了積累的農民自購住房；二是短期投親靠友借住，這兩項占到4.7%②。總的來說，成都市農民工以自行從市場租賃住房為主要的居住形式。

2.居住地主要集中于城鄉結合部。根據調查數據估計，在城鄉結合部居住的農民工約占農民工總數的五分之四。這個現象可以從以下幾個方面進行解釋：一是農民工的文化水平普遍偏低，而且缺乏專業技能。因而較少有機會在繁華市區工作。二是由于農民工在這些地區比較容易租到廉價的住房，可以降低城市生活成本，這與農民工的低收入狀況是密切相關的。三是城鄉結合部在觀念意識、文化習俗、生活方式等方面一定程度地延續了農村的許多特征，農民工在這里容易找到心理認同，能夠較快地融人新環境。③

二、成都市農民工居住現狀的問題分析

農民工住房問題的原因主要有以下幾方面：

（一）社會保障權益的缺失

目前，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》只規定了，有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房。但這個規定不是強制性的，很多用人單位基于節約經營成本的原因并沒有給農民工繳存公積金。住房公積金制度作為實現職工住房社會化、商品化的一種重要方式，雖然還需要不斷完善，但十多年的實踐經驗證明，認這是一項比較適合城鎮居民的住房保障制度。然而，隨著目前城市中低收人群體中農民工的出現，住房公積金制度缺乏適應這一群體的措施。如果將農民工納入到住房公積金體系，大部分農民工的收入還遠不可能達到在城市購房的水平；另一方面異地之間公積金提取和轉移等問題給農民工使用公積金造成一定的障礙。對他們而言，公積金的實施可能會使他們現時收入降低而導致其生活水平降低。從上面的分析可以看出，農民工的住房消費水平非常低，如何讓農民工享受住房公積金制度的保障功能同時又不加大農民工雇主的負擔是政策所要考慮的問題。因此，新的住房公積金制度必須做出對策來解決或者緩解這個難題。

（二）低收入和高房價的矛盾是阻礙農民工定居城市的重要因素

收入偏低是制約農民工在城市定居的主要因素。在知識與技能日益重要的今天，農民工由于學歷低、經驗少，只能選擇在工資較低的行業工作，有限的工資除了要支付基本生活需要、教育、醫療和娛樂之外，已經所剩無幾。④在經濟高速發展的當今社會，農民工的工資水平雖有所提高，但受通貨膨脹的影響，農民工的實際生活質量可能還不升反降。同時，由于經濟發展，人們物質生活水平的提高，農民工的消費需求日益增強，生活成本的加大同樣成為阻礙農民工在城市定居的主要因素。城市較高的房價與農民工較低的工資水平之間的矛盾，是阻礙農民工在城市定居的主要障礙。

三、解決農民工保障性住房的對策

農民工住房保障是解決農民工定居城鎮的重要舉措，其政策設計應堅持公平、公正原則，堅持以人為本，強調可持續發展。同時也要注意效率，不但要注意農民工住房保障建設的效率，還要注意整個社會建設和經濟建設的效率。⑤構建多層次農民工保障性住房供應體系，需要完善的、相互配套的政策體系支持。⑥

1.逐步將農民工納入城鎮住房保障體系

要逐漸擴大住房保障體系的范圍，將農民工納入城鎮住房保障體系，讓符合條件的農民工也能享受廉租房和經濟適用房政策模式。城鎮保障性住房中的廉租房、經濟適用房、限價房應當逐步取消對農民工的戶籍約束，降低申請條件，擴大其保障對象的范圍，以使廣大農民工這一確實需要保障的低收入弱勢群體可以享受城市的保障性住房。⑦允許包括農民工在內的城市流動人口，在能夠提供一定時期的居住證明、住房困難證明和收入證明的情況下，申請廉租房，以實現社會公平性。比如可以要求購房者連續繳納綜合社會保險或城鎮職工社會保險2年以上；首次在城鎮購房等。對戶籍的限制可考慮逐步放寬。在城鎮保障性住房還不能滿足城市低收入群體需求及二元戶籍障礙沒有消除的情況下，可以由政府或用工單位興建專門用于農民工的廉租住房。將農民工居住問題納入城市住房建設規劃，為農民工住房問題的解決提供了長遠的保障，對農民工來說是件值得期待的好事。

2.健全農民工住房公積金制度

雖然大多數農民工沒有購房能力，但少數高收入農民工具備購房能力。調查顯示，有購房能力的農民工 對于在城市買房的房款籌集方式，接受公積金貸款和銀行貸款的農民工分別占到47.7%和32.5%。⑧少數高收入農民工，尤其希望通過公積金貸款來提高自身的支付能力。因此，健全農民工住房公積金制度已勢在必行。當前，很多農民工的雇主對交納農民工的住房公積金積極性不強。要讓住房公積金覆蓋到農民工群體，政府要設立相應的法律和法規，嚴格地規定企業交納其雇傭的農民工的住房公積金。同時，為了能提高企業為農民工繳納公積金的積極性，政府可以采取政策等相關激勵措施。農民工住房公積金可采取“低水平、多層次、廣覆蓋”的原則。首先要保證每個有正當穩定職業的農民工都有條件進入住房公積金體系。其次，為了不給企業增加更大的負擔，在實施初期，住房公積金的繳納標準初期可以根據企業的經濟效益制定不同層次的標準，主要是要保證全面性的覆蓋率。對農民工申請住房公積金貸款的條件可以逐步和城鎮居民靠攏，符合條件的，就可以申請住房公積金貸款，還可以允許其因工作變動等正當理由一次性提取公積金用于購房或支付房租。同時，農民工群體的高流動性是也是住房公積金制度需要考慮的問題。⑨隨著社會經濟的不斷發展，農民工群體的流動性將更加迅速，要解決農民工走到全國各地都可以查詢個人住房公積金繳存情況的問題，就需要建立一個高效的全國性的住房公積金全國轉移支付制度和信息管理系統。要增強異地公積金轉移機制的可操作性，農民工因工作地點變更的，其個人公積金賬戶可以隨其他社會關系同時轉移。只有實行了公積金制度的一系列改革，住房公積金才能真正惠及農民工，并為農民工提供切實有效的保障。

3.分類解決農民工住房問題

農民工就業流動性強，因此在構建面向農民工的住房保障政策時，不應采取“一刀切”模式，而只能根據農民工的需求與政策建設的可能性來分類保障，優先解決突出的、基本的保障問題。所謂分類是根據農民工所從事的職業特點、收入狀況、流動程度及定居城鎮的意愿等標準，將農民工分為不同類別。對農民工實施的住房保障，在現階段就需要體現多元化原則。

2010年11月，成都市政府《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》。該意見明確提出，區（市）縣將分別建立統一的城鄉住房保障體系，把符合住房保障條件的家庭，統一納入城鄉住房保障體系，以廉租住房、公共租賃房、建房補貼等方式解決其住房困難。大規模推出廉租住房、公共租賃住房，是成都市消除因收入差距導致居民基本居住權益不平衡的有效舉措。以龍泉驛為例，2011年2月25日龍泉驛區房管局公布的數據，當年全區將建設廉租住房500套、公共租賃住房1500套；“十二五”期間，總共建設14000套公共租賃住房，以解決經開區產業工人和城鄉中等及中等偏低收入家庭的住房困難。⑩廉租住房不僅較好的解決連續性和流動性的問題，而且在制度設計上具有自我生存能力。隨著政府投入財力的增大，經濟租用房存量可以快速增長，非常有利于擴大受益者群體。從而提高保障性住房制度公平性和有效性。住建部近期提出“公租房并軌”的方案。“公租房并軌”是指公租房與廉租房并軌運行，然后通過財政發放房租補貼的方式，區別對“城市低保人群”“城市中低收入人群”等進行住房保障的手段，逐級根據保障對象收入水平，制定與之對等的租金補貼政策，從而完成對應人群的住房保障。

4.增加城市農民工收入，改善自身購房支付能力

城市農民工能否在城市安居樂業，是由多種因素綜合作用的結果。城市農民工單靠自身的力量來解決在城市的住房問題不太現實，還需要多種外在因素的支持才可能實現在城市的定居問題。外在的因素很多，如提高政府的監督能力控制房價，讓農民工也有可能實現購房的夢想；完善住房租賃市場讓農民工能順利租房；完善法律制度使城市農民工能享受城市公共住房的優惠。農民工自身的一些原因造成農民工難以定居城市，比如由于農民工自身受教育程度較低，文化素質以及工作技能水平低所造成的，同時接受新事物的能力不強，他們所掌握的知識水平在很大程度上限制了職業選擇，導致擇業范圍狹窄，往往集中在一些層次較低的服務業、制造業、建筑業等社會基礎行業。但穩定性不好、短工制、收入不高、無保障或者保障不完全的工作特征會導致外來務工人員為了工作方便而頻繁更換居住地。⑾因此只有加強對外來務工人員的再教育和培訓，努力提高農民工素質，改變他們的知識結構和主要靠出賣體力勞動賺取收入的工作現狀，才能幫助他們在社會中找到更有利的位置。同時也有利于國民整體素質的提高。還可以以此來提高各階層收入分配的合理化，縮小貧富差距，促進社會進步和諧發展。

注釋：

①郭正模，李曉梅.新生代農民工定居城鎮的制度創新與政策突破[J]社會縱橫.2012（8）：163-164.

②阮可.杭州農民工安居保障問題對策研究[J].現代城市，2012，11：50-52.

③梁燕平. 農民工居住問題現狀及對策研究——基于桂林市的調查.[D]廣西師范大學碩士論文，2008，04：20.

④郭正模，李曉梅.新生代農民工定居城鎮的制度創新與政策突破[J]社會縱橫.2012（8）：163-164.

⑤康海華.完善農民工住房保障政策研究—一個社會公正的視角，[D]湖南師范大學碩士論文，2010，05：15-16.

⑥任興洲，廖英敏，劉衛民.適合農民工特點的住房供應體系.[J].重慶理工大學學報（社會科學版），2011，25（10）：4-5.

⑦王艷霞.我國農民工住房保障問題探析[D].山西財經大學碩士論文，2009，03：19.

⑧《我國農民工工作“十二五”發展規劃綱要研究》課題組.住房態勢及其政策框架[J].社會與人口，2010（10）：70.

⑨葉文彬.我國沿海發達地區農民工保障性住房機制探討[J].現代經濟信息，2011（4）：236.

⑩成都加快保障房建設 關注畢業生農民工住房難[N].四川日報，2011.03.07.

⑾孟研.我國城市農民工住房保障的現狀及對策研究[D].河北大學管理學碩士論文.2012.06：30-33.

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篇(7)

關鍵詞：房地產業發展；級差地租；土地供給行為；土地制度；長效機制

一、 引言

住房問題既是民生問題也是發展問題，既關系到人民“住有所居”目標的實現，也關系到經濟增長的健康可持續，更關系到社會的和諧與穩定。1998年城鎮住房市場化改革以來，我國房價一直處于上漲態勢，尤其是2006年以來商品住宅價格逐漸偏離了城鎮居民的住房支付能力。國家統計局的《70個大中城市住宅銷售價格變動情況》（按月）顯示，2006年1月全國城市住宅銷售價格同比上漲5.5%。2007年1月～11月，70個大中城市房屋銷售價格同比漲幅均超過5%。房價歷經2008年的短暫回落后，繼續一路上揚。截止到2013年11月，70個大中城市中，同比價格上漲的城市有69個，下降的城市僅有1個；同比最高漲幅高達21.9%，最低下降僅為1.2%。全國房價的普遍上漲給我國經濟的可持續發展帶來越來越大的負面影響。

城市住房價格普遍、持續上漲的原因何在？一些民眾將責任歸咎于開發商，認為開發商追求暴利的行為推高了商品住宅價格。然而，深入思考后就可以發現，彼此進行激烈競爭的開發商并不具備在全國范圍內將房價持續推高的能力和條件。也有部分學者將房價上漲的原因歸于住房需求過量。誠然，住房價格上漲部分地源于旺盛的住房需求，但是住宅價格是由需求和供給兩方面的因素共同決定的。除了需求方面的因素外，房價的普遍持續上漲也與住房供給成本的持續增加密不可分。而住房建設所用土地成本是住房供給總成本中占比最大的成本。地方政府追逐級差地租的沖動推動住房建設用地價格的上漲，進而推高了房價。因此，從級差地租角度思考房價上漲的原因及房地產業可持續發展的對策顯得尤為必要。

二、 兩種社會體制下級差地租的比較

首次提出級差地租概念的是威廉?配第，而級差地租理論的真正創始人則是詹姆斯?安德森。大衛?李嘉圖則將級差地租理論與勞動價值理相融合，進一步地研究地租問題。其后，馬克思在既有級差地租理論的基礎上，擯棄級差地租理論的不合理成分，吸納級差地租理論的科學成分，結合西歐各國尤其是英國級差地租的經濟現實背景，創造性地構建了資本主義級差地租的理論體系。

在馬克思關于級差地租理論的論述中，地租是土地所有權在經濟上借以實現增殖價值的形式，級差地租I和級差地租II是級差地租的兩種存在形式。級差地租I的產生源于兩個原因，一是土地肥力，二是土地位置。無論土地肥力，還是土地位置均會隨著經濟發展水平的改變而改變，因而土地產生的級差地租也會隨著經濟發展水平的改變而相應改變。資產階級的土地所有權壟斷、商品經濟、土地肥力不同，以及土地位置不同均是級差地租I產生的條件。與此相比，級差地租II產生的原因則是對同一地塊土地的連續投資。在馬克思的論述中，級差地租II的產生是在實行集約經營的條件下，在同一地塊上投入較多的資本，采用先進的技術和管理手段以提高總的生產效率，從而產生超額利潤。

社會主義中國級差地租的產生與資本主義級差地租的產生有相似之處，也有特殊之處。其一，社會主義中國級差地租與資本主義級差地租存在相似之處。在社會主義條件下，土地所有權的實現、土地使用權的轉讓、土地肥力和土地位置的差異等均與資本主義級差地租并無實質性的差異，只是在中國的現代化進程中，級差地租現實地表現為土地的溢價。諸多因素均會引致土地溢價（級差地租）的產生，比如說，土地資源的稀缺和土地二級市場供應的壟斷均會引致級差地租I的產生及增加，商品經濟的存在以及整個社會勞動生產率的提高均會引致級差地租II的產生及增加。其二，與資本主義下級差地租的產生相比，社會主義中國級差地租的產生有其獨特之處。中國級差地租是在中國土地所有制與社會主義商品經濟共同作用下產生的。（1）社會主義中國的土地所有制與資本主義土地所有制截然不同。資本主義社會的土地一般是由私人壟斷性占用。社會主義中國的城鎮土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。所有權執行人不同，其權利行使的方式不同，級差地租也相應不同。（2）我國法律規定，農村集體所有的土地不能進入土地交易市場，不能直接用于商品房建設。只有地方政府經過土地征收將集體土地轉化為國有土地，才能用于商品住宅的開發建設。因此，征地是獲得商品房建設用地的唯一途徑，地方政府對土地建設用地供應具有壟斷性。（3）資本主義條件下，市場化程度較高，土地市場價格主要由市場決定。而社會主義的商品經濟脫胎于計劃經濟，市場化程度不高，土地市場、城市化過程中的土地增值程度受到的政府行政干預較多，或者說主要受地方政府控制。

三、 級差地租對房地產業發展的影響機制

我國地方政府控制著土地要素的流向與價格，影響著土地資源的配置效率與配置方式，影響著商品住宅價格的形成與走勢，對房地產業的可持續發展起著關鍵性的作用。具體而言，地方政府對級差地租的追求主要從以下三個方面影響著房地產業的發展：

（1）土地出讓金提高了住房的供給成本。由于我國城鎮土地歸國家所有，土地出讓由地方政府完全壟斷，房地產開發企業需要通過“招拍掛”方式向地方政府交納一定金額的土地出讓金才能獲取土地使用權。《中國國土資源統計年鑒》數據顯示，1998年地方政府的土地出讓收入為67億元，2010年地方政府的土地出讓收入躥升至29 109.94億元。同時，土地出讓收入占地方財政收入的比重在十幾年間發生了較大的變化。1998年～2000年土地出讓收入占地方財政收入的比重均在10%以下，而2001年～2013年平均占比超過了50%。由此可見，土地出讓收入日益成為地方政府財政收入的最重要組成部分。地方政府的土地出讓收入（級差地租）大幅度提高了住房供給成本，抬高了住房銷售價格。

（2）房地產稅費提高了住房的供給成本。地方政府可以從房地產開發經營中獲取營業稅、城市維護建設稅、教育附加費、企業所得稅、固定資產調節稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅等大量稅收。通常情況下，上述12項賦稅占到房價的30%～40%，上述12項賦稅加上土地出讓收入占到房價的50%～80%。相比而言，歐美國家的房地產相關稅費與地價的總和僅占到房價的20%左右。橫向對比后可以看出，我國地方政府獲取的房地產稅費占比更高，由此取得的級差地租更高，由此增加了我國商品住房的供給成本，抬高了商品住房的銷售價格。

（3）囤積土地等操縱土地的行為影響到了房地產業的健康發展。房地產業的產業關聯性強，產業帶動性廣，房地產業的發展能夠快速推動經濟增長。目前，經濟增長程度是中央政府考核地方政府政績的重要指標。因而，地方政府非常熱衷于房地產業。土地供給數量基本保持不變，而經濟社會發展對土地的需求數量越來越多，所以土地資源會變得越來越稀缺。大型國有房地產企業通過囤積土地等操縱土地供給，壟斷土地二級市場，增加級差地租收入，從而在房地產開發中獲取暴利。由此可見，地方政府對級差地租的控制提高了住房供給成本，抬高了住房銷售價格。

四、 現行土地制度下地方政府土地供給行為及其根源

在中國現行土地管理體制下，城鎮土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。我國城鎮國有土地所有權由國務院代表國家行使，但是，土地所有權并不是由國務院實際行使，而一般是由地方政府行使，其現實表現為：城鎮國有土地使用權的出讓或劃撥由地方政府具體負責執行。由此可見，城市土地的一級市場實際上被地方政府所壟斷。在我國現行土地管理制度下，用于我國商品房開發的土地一般只能是國有土地，集體土地不能直接用于商品房的開發使用。具體而言，地方政府征收農民集體所有土地后，再將其通過“招拍掛”的出讓方式出讓給房地產開發企業。因而，地方政府可以影響土地二級市場交易，控制土地出讓的數量、土地出讓方式，以及土地出讓價格。

我國進行分稅制改革后，地方政府的財政支出責任與之前相比沒有發生實質性的變化，唯一改變的僅僅是中央政府與地方政府之間的財政收入權限和范疇的變化。地方絕大多數的基本公共物品的供給仍然需要地方政府來負責，所以地方政府的財政支出壓力非常之大。為了緩解地方政府的財政支出壓力，分稅制改革默認了地方政府的預算外收入的存在。在分稅制改革之前，中央政府與地方政府按比例分成城鎮土地出讓收入；但是在分稅制改革之后，城鎮土地出讓收入幾乎全部歸地方政府所有。自從2002年“招拍掛”土地出讓制度實施以來，地方政府最重要的預算外收入來自以“招拍掛”方式出讓城鎮土地而獲得的巨額土地出讓收入。地方政府在土地出讓過程中往往采取非飽和的土地供應方式，按照一般壟斷廠商確定產量時的原則來確定土地出讓數量，以維持土地市場供不應求的狀況，以獲得最大化的預算外收入。

轉型期地方政府官員除了追求財政收入的最大化，其另一個效用目標是取得政治上的晉升。因而，地方政府會在任職期限內盡力完成上級政府下達的經濟發展指標，盡可能地促進經濟增長。分稅制改革后，與房地產相關的土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅，以及與房地產業和建筑業相關的營業稅，均屬于地方財政收入范疇，地方政府逐步擁有相對獨立的利益結構和目標函數，地方政府發展房地產業的激勵和沖動被進一步強化。在此現實背景下，大力發展房地產市場以增加地方官員取得政績的砝碼成為地方政府的“理性選擇”。因而，如若地方政府以經濟增長為最大目標，則可能增加土地出讓數量，加大房地產開發投資，造成房地產開發土地供應過度的狀況。

五、 房地產業健康可持續發展長效機制的構建

在中國現行土地制度下，土地一級市場被地方政府實際壟斷。地方政府通過提高土地出讓收入直接抬高土地價格，以及通過增加房地產相關稅費間接抬高土地價格，以及國有房地產開發企業通過囤積土地等方式抬高了土地價格，獲取到盡可能多的級差地租，提高了商品住房供給成本，從而推高了住房銷售價格，推動了房地產市場的非理性發展。由此可見，地方政府的土地供給行為對于土地市場以及商品住房市場的健康發展影響巨大。科學定位房地產市場中地方政府的角色與職能，理順地方政府在土地資源配置中的作用，對于構建房地產業健康可持續發展的長效機制十分必要。

1. 建立統一的土地交易市場，打破地方政府對土地市場的壟斷。

（1）實現城鄉土地征用、流轉、開發使用的統一管理，確保不同所有權類型土地在土地市場上都能夠進行公開、公平交易，確保土地資源合理利用的交易價格與交易制度的形成與進一步完善；（2）合并地方土地一級與二級交易市場，建立省級土地交易中心，建立統一的、競爭性的土地市場體系，打破地方政府對土地市場的壟斷；（3）加大對地方政府土地交易行為的監管，限制地方政府在土地一級市場的圈地行為和在土地二級市場的賣地融資行為，消除地方政府自征自賣、私下轉讓、暗地劃撥土地的動機與行為；（4）保障土地市場上交易雙方權利與地位的平等，保障交易雙方責權利的統一，嚴厲打擊任何擾亂土地市場交易的違法違規行為。

2. 改革存量土地再開發模式，以市場機制決定土地資源配置。改革現行城鎮存量土地再開發的運作模式，引入市場機制替代原來政府作為主體統一收購統一出讓的模式。在符合城市規劃的前提條件下，城市存量土地可以由市場機制自行解決，由市場機制對土地資源配置起到基礎性作用。而政府不再直接干預土地資源的配置，而是具體負責制定每年度城市再開發實施的計劃、劃定城市舊危房改造范圍、掌控存量土地再開發建設的總體數量、確定土地用途改變后的級差地租地價，以及確定土地使用條件改變后的級差地租地價，并且定期將政府負責內容以及執行情況向全社會公布。

3. 規范土地征用制度，劃清土地征用的邊界與范圍。規范土地征用制度，劃清土地征用的邊界與范圍，明確政府以公共利益為目的進行征地和以商品住房開發為目的的邊界與范圍。將地方政府土地征用行為與土地交易市場進行有效銜接起來，同時實現地方政府的土地規劃行為與中央政府的土地監察行動進行有效互動起來。規范以公共利益為目的的土地征用行為，規范土地的征用、上市、交易、開發、監管等相關流程，完善“規劃權、決策權、執行權、使用權與監督權”相分離的制約機制，消除土地征用過程中的違法行為。

4. 完善土地儲備制度，消除土地謀利動機與效率損失

嚴格規定土地用途，規范土地使用、保護、回收機制，保障土地資源的開發利用與城市發展規劃相一致，防止土地市場失靈引起的土地資源錯配與效率損失。盡快出臺土地儲備相關的法律法規，嚴格禁止土地購買方囤地行為、操縱土地價格等違規違法行為，嚴格約束地方政府土地儲備行為，在源頭上消除地方政府和房地產開發商利用土地謀利的動機與空間。

5. 完善土地供應制度，確保土地出讓的“三公”。

（1）確保土地出讓的公開。為了確保市場進行理性選擇，政府應當及時真實地披露土地出讓信息，比如，政府應當制訂并公開每年度的用于房地產開發的土地供應計劃；（2）確保土地出讓的公正。制定規范的土地使用權出讓規則，約束房地產開發企業獲取土地的行為，引導房地產開發企業之間進行合理競爭，扭轉房地產開發企業之間的合謀行為，消除寡占型市場結構中的壟斷行為；（3）確保土地出讓的公平。為了維護土地市場的公平競爭，政府應當根據房地產市場的實際情況制定規范的土地使用權出讓程序與土地使用權出讓規則。

6. 完善政府管理體制，理順各方利益分配機制。完善政府管理體制，改變現有各政府部門自求平衡的資金運作狀況。完善現行財政分權體制（優化分稅制），減少地方政府對土地財政的依賴程度。統籌安排中央政府和地方政府對土地資源營運資本收入的分配比例，將土地收儲供應環節的利益鏈條與各部門建設資金籌集鏈條相隔離，。消除地方官員的設租行為，抑制地方政府供給土地的沖動，改變地方政府行為影響房地產一級市場的土地供應現狀。

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基金項目：中國博士后科學基金（項目號：2012M511707）；江蘇省博士后科研基金（項目號：1101073C）；國家社科基金青年項目（項目號：13CJY038）；江蘇省教育廳人文社科基金一般項目（項目號：2013SJD790014）；江蘇省博士后科研基金（項目號：1301008C）。