序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇安全監管法律法規范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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關鍵詞：食品安全 監管 策略

前言：現今的分段監管體制，并不能適應國內多樣化和復雜化的食品生產經營現狀，加之相關職能部門協調機制不夠健全，從而出現互相牽制、職能低下以及監管不力現象。因此，制定相關食品監管法律、監管體制及監管技術標準成為迫在眉睫。只有從法律為后盾，以強有力的監管技術為手段，協調各監管職能部門才能從根本上加強食品安全監管，切實保障食品安全質量。

1、食品安全的意義及其重要性

食品安全表現為為三個方面：數量，某國家或地區能夠生產民族基本生存需要。要求人們既能買得到又能買得起生存生活所需要的基本食品；質量，指提供的食品在營養，衛生方面滿足和保障人群的健康需要，食品質量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加劑是否違規超標、標簽是否規范等問題，需要在食品受到污染界限之前采取措施，預防食品的污染和遭遇主要危害因素侵襲；可持續發展，這是從發展角度要求食品的獲取需要注重生態環境的良好保護和資源利用的可持續。自古以來民以食為天，食品安全是人民群眾生命健朗權的首要保證，對于我們的生存和發展有著至關重要的意義。如今社會經濟迅猛發展，人們對于食品的安全要求也隨著大幅增加，而現今頻發的食品安全事故卻讓人對其甚不放心。食品安全問題的日益嚴重不僅影響食品行業的正常發展，而且對社會主義和諧社會建設構成一定不良影響。

2、我國食品安全監管的現狀

一、我國的食品安全監管法律法規現狀

商品檢驗法、產品質量法、農業法、等法律法規作為現今中國食品安全監管的法律手段，雖然某些部分參考了如美國，歐盟，日本等發達國家和如何對食品進行安全有效的監管方針策略以及實施措施，但由于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，目前仍然是發展中國家，雖然對原有的與食品安全相關的法律法規做出了大幅的增刪和修訂，最終形成了以如食品衛生法，產品質量法，農業法等覆蓋面較廣的綜合性法律法規作為政府部門和地方制定規章和文件的依據，如食品生產加工企業質量安全監督管理辦法等從食品制造的根源加強監管，以及在食品的經營銷售環節相關的法律法規來加強對食品的安全監管。食品衛生法，產品質量法，農業法等相關食品安全法律法規的健全與完善是強有效提高食品監管水平，保證高優質食品生產銷售，切實維護人民合法權益，促進社會主義經濟建設快而穩向前發展的重要途徑。

二、監管體制現狀

現今階段我國食品安全監管是以衛生部！農業部！質檢總局！食品藥品監督管理局！工商行政管理總局！國家環?？偩?！商務部！交通部等多部門為主體進行聯合監管，實行分段監管為主！品種監管為輔的食品監管體制。按照分段監管的原則，劃分了各部門的相關職責：農業部門管農產品的食品安全，質檢部門管生產環節的食品安全，工商部門管流通環節的食品安全，商務部門管部門食品的儲備和畜禽屠宰的食品安全，衛生部門管餐飲的食品安全，食品藥檢監管部門管食品安全的綜合協調。這些職能部門統一在國務院的領導下對食品安全進行有效監管，雖然有比較獨立的監管權力，但由于現今階段各部門職能交叉等原因易造成監管資源過于集中或者浪費的現象，而出現我國食品安全監管不力的現狀。而當應對諸如雙匯瘦肉精事件，三鹿三聚氰胺等重大安全事故時，由于整體食品安全管制缺乏長遠規劃，沒有建立起完善的食品安全監管責任制和責任追究制，過分信賴或者利益導向致使其缺乏對于大型食品企業的長期有效的監管，經常處于被動地位，只有在發生了大型安全事故，付出了巨大的教訓和經驗后才開始著手大力整治，對于食品安全監管的強度和韌度也沒有與時代的發展與時俱進。

3、對于我國食品安全監管的對策思考

一、健全食品安全相關的法律、法規及標準體系

盡管我國關于食品安全的法律法規不斷的在修改，并頒布新的執行標準，但由于我國國情的特殊體現，現有頒布實施的相關食品安全法律法規仍然不夠健全，亟需盡快改善。為了從宏觀上掌控整個中國食品安全的整體局面，保證各項高優質食品安全，將我國現有的食品安全法律法規建設為具備協調統一，基礎性的，綜合性的食品安全法律成為重中之重。應盡快加強食品安全立法，整合現有的食品安全監管法律法規體系，綜合我國食品安全監管的要求，對現行有關食品安全的法律法規進行系統的清理和修訂，建立多層次，分門類，包含監管，執法，行政處罰以及刑罰的綜合性食品安全監管法律體系。必須加大對于違規違法進行食品生產加工銷售的懲罰力度，除了在經濟上對其進行嚴重制裁和懲罰，還要明確其的刑事責任，達到以儆效尤的目的，杜絕不法商家打一槍換一地，東山再起的現象發生，并且須明確食品生產加工銷售監管環節執法人員的行政責任。目前我國的食品安全標準已經建立起以國家標準體系，行業標準體系，地方標準體系和企業標準體系四個部分共同構成的，相對比較完善的標準體系。這是對我國的食品進行生產經營銷售的一項具有強制執行的標準體系，涵蓋了生產原材料，儲運和包裝，食品質量檢測等全過程的領域。但由于科學技術的迅猛發展，對于有害物質的研究和控制也在不斷進步，因此，食品安全的標準也就要跟隨現有的實際情況和條件做出適時適當的調整和修改。只有這樣，才能從根本上提高食品的安全性，才能保障廣大消費者的身體健康和生命安全。

二、加快建設健全我國的食品安全監管體系

今年來，不論是國家還是地方政府，都在增加頒布相關食品法律法規的相關文件和管理辦法，同時也大大地重視食品安全，監管力度都在不斷增強。因此使得我國的食品安全監管工作在整體上有了較大的進步，但放眼現實，食品安全事故仍然頻頻發生，這與我國現有的食品安全監管體系有不可分割的聯系。目前我國的食品安全監管體系仍然是實行由衛生部，農業部，藥品監測部門，商務部門，工商管理部門以及質量檢測等很多部門對食品安全進行多個環節，多個部分共同監管，因此加快建設健全現有的食品安全監管體系，完善現行監督管理體系成為目前人民的心聲，將執法職能部門分工明確，權力明確，責任明確，避免出現由于權力的交叉而使得監管資源浪費或者閑置。

三、協調我國各食品安全監管部門職能

在2009年的《食品安全法》頒布以來，我國各食品監管部門通過積極地探索食品安全綜合監管，不斷探索分段監管機制的制衡機制。從監管權力配置方面講，食藥局一般都其綜合監督、組織協調作用，而農業局、質監局、工商局及食品藥品監督管理局作為執法的主體職能部門，具有相應的監管權。從監管職能分配來看，本著指定的部門監管指定環節的原則，衛生部門負責組織制定食品安全標準、承擔食品安全綜合協調等，而攻山部門負責食品流通環節的監督等。目前現今階段我國食品安全監管工作的協調主要通過定期會議，聽取匯報以及上下級文件等行政指令性質的手段，工作協同配合相對來講比較困難，難以實現應有的職能。整合優化同級職能相近部門，監理部門配合機制和優勢互補機制，在裝備、技術、信息方面達到共享，實現人力、物力有效利用，降低監管成本，提高監管效率。

4、結語：鑒于食品安全自身的多樣化、復雜性及現今中國食品安全監管現狀，食品安全監管是以完善的相關法律法規制度，適應現狀的監管體系，各相關監管職能部門協調工作的長期性綜合工程。理順監制體制，強化食品質量和安全控制，建立完備的食品安全監管體制依然是任重而道遠。

參考文獻

[1]羅建國；經濟安全與知識產權法[J]；重慶工業高等?？茖W校學報；2005年01期

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關鍵詞：食品 食品安全 食品安全法律

中圖分類號：DF529 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）05-056-02

“民以食為天，食以安為先”。食品安全是人類賴以生存和發展的基礎，它關系到每個社會公民的身體健康、生命安全和社會的穩定與和諧。隨著我國市場經濟的發展，人民生活水平的不斷提高，食品安全問題已成為人們日益關注的問題，然而食品安全問題卻不斷凸現。三鹿嬰幼兒奶粉、“染色饅頭”、“瘦肉精”、“激素門”、“小龍蝦”等食品安全事件讓人觸目驚心。以法治理食品安全問題，是我國目前的一項緊迫任務。

一、健全食品安全監管體制

1.成立權威食品安全監管機構。要進一步理順體制，成立權威的食品監管機構，提高食品安全監管機構的權威性，避免政出多門，多頭管理，相互推諉扯皮現象。結合我國食品安全監管體制的現狀，把分散在農業、質監、工商、衛生、食品藥品監管等部門的食品安全監管職能都納入這個新成立的監管機構，實行統一領導、統一監督、統一管理。該監管機構的職能包括：對初級農產品生產的監管；對食品生產加工環節的監管；對食品在市場上流通的監管；對消費環節的監管，包括餐飲業、食堂等的衛生條件和環境；對食品安全工作的綜合監督以及對已經發生的食品安全事故的事后處理等。

2.完善食品安全檢測制度。廢除食品安全檢測由多個部門負責的制度，由綜合的、權威的食品安全監管機構統一監管。即把分散在農業部、質監部、衛生部等的食品安全檢測職能都納入這個綜合監管機構，實行統一管理，杜絕多個檢測檢驗機構并存導致重復檢測、交叉檢測，造成現有資源浪費、相互推諉扯皮現象的發生。加強各檢測職能部門之間的信息交流與相互協作，建立食品安全信息共享數據庫，預防食品安全事故的發生，全天候、全方位監測食品安全狀況。另外，還可以在這個綜合機構定期召開各職能部門之間的聯席會議，交流工作中的經驗教訓、共享信息，促進機構中各職能部門之間的信息交流和相互協作。

3.提高監管部門工作人員的素質。工作人員是整個組織的核心，要大力提升監管部門工作人員的素質，加強對其思想、業務和作風的基礎性建設以及相關法律法規的培訓，做到公正執法、合理執法、文明執法。充實監管工作人員力量，對新人進行嚴格考核，并嚴肅紀律，加強管理。同時培養工作人員的消費者保護意識，時刻以維護廣大公民的公共利益為最終目標，充分認識消費者長期所處的弱勢地位，切實履行保障公民健康安全的職責。

二、完善食品安全法律責任

我國現階段的食品安全監管采取分段監管為主、品種監管為輔的模式，這種監管模式出現很多問題，需要從強化行政執法責任、建立責任倒查機制、健全食品經銷實體的法律責任等方面，完善食品安全法律責任。

1.強化行政執法責任制。行政執法責任制的核心是責任。當前，在食品安全監管領域，行政執法的隨意性較大，有法不依、執法不嚴、違法不究的違法行為得不到及時、有效的制裁。解決這一問題，要在完善立法和理順體制的前提下，強化行政執法責任，把國家法律法規設定的行政機關的職權，統一視為責任，以責任制約權力，強化行政執法責任。

2.對相關管理人員實行責任倒查機制。對于已經發生的食品安全事故，除對當事人查處以外，應該對于相關的食品監督執法部門實行責任倒查追究制度，使那些沒有認真履行執法責任的失職人員也承擔相應法律責任。建立這樣的制度，目的在于預防食品安全事故的發生，對于相關執法人員的責任追究也是因其行政不作為或是瀆職行為所引起的法律責任。這樣可以有效保證食品安全監督部門積極負責地行使其法律責任，從而切實管理好食品市場的安全。

3.健全食品經銷實體的法律責任。目前，我國的法律對于食品經銷實體，如食品的生產制造者、食品加工設備供應商、食品的各級銷售商等在食品安全方面的責任，規定的不是很明晰，有的在具體責任上還有一些漏洞。這就需要我們從法律上建立統一的責任制度，遏制非法經營，明確食品經銷實體的責任，填補法律責任上的漏洞，杜絕食品安全隱患的發生，從而健全食品經銷實體的法律責任。

三、健全食品安全法律體系

食品安全法律體系的健全與完善是一項戰略性、基礎性的工作，有利于我們更好地和國際接軌，縮短和聯合國糧農組織、世界衛生組織等國際標準的差距，必將在我國的社會、經濟、生活的各個方面、各個領域發揮日益重要的作用。

1.進一步完善食品安全法律內容。我國食品安全法律內容應進一步完善，主要包括：確保人民身體健康、注重科學依據、控制和預防并重、公開、客觀、公正，明確社會各階層在保障食品安全方面的義務和責任，對安全風險評估評價，建立應急處理機制和信用體系等。在制定食品安全基本法的基礎上要制定各種單行法規對基本法的不同方面進行更明確、更具體的規定，這些方面包括：標準化、產地環境認證、質量體系認證、產品認證、標簽管理、投入品使用、檢疫分級、質量監督檢查、食品質量安全承諾與召回等方面的法律法規。此外，要充分發揮地方的積極性，鼓勵地方根據本地實際情況制定地方性法規。

環視國外的立法現狀，大部分國家和地區保障食品安全的立法一般多采用“以食品安全基本法為基礎，多層次立法，多法并行”的立法模式。日本有處于核心地位的《食品安全基本法》，并輔之以《家禽傳染病預防法》、《飼料安全法》、《牛肉生產履歷法》、《食品衛生法》、《禽類處理法》、《牲畜屠宰場法》等12部法律，從而形成了注重控制源頭污染、加強事前監管、覆蓋可能出現食品安全問題各領域的法律體系。因此，我國應以《食品安全法》的出臺為契機，建立一套以《食品安全法》為統領的、以其他具體法律相配合的完整法律體系。

2.實行統一的食品安全立法。要對現有法律法規進行認真清理，將散存于各法律法規中有關食品監管的內容實施整合，盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突。通過立法從根本上解決法律體系混亂的問題。對已經滯后的法律法規進行認真補充和完善，對一些涉及食品監管的舊法進行廢止和修改。通過完善已有法律法規體系，形成以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律法規相補充配合的多層次、專門、具體的食品安全監管法律法規體系，減少和避免立法和執法上的沖突，確保法制的統一性、完整性和權威性。

3.加大懲罰力度，提高違法成本。加大懲罰力度，提高違法成本，能有效地保護食品安全，也是完善食品安全法律體系的體現。提高生產者違法成本的措施主要有：（1）加重對破壞食品安全行為的懲罰。對于情節嚴重的追究其刑事責任，直至死刑，同時還要改變以往對同一問題懲罰力度差別過大的問題，以法律條文的形式明確規定對各種違法行為的具體處罰標準，增加法律的透明度，充分體現立法力度和法律的威懾力。（2）實行食品召回制度。食品召回制度打破了我國以往傷害后才進行處理的慣例，發現有批量食品存在質量問題并可能會對大眾造成傷害時，企業就有義務進行召回。（3）對被欺騙的消費者進行賠償。這種賠償不僅包括不合格食品給消費者帶來的有形損失，還必須包括對不合格食品潛在危害的賠償。

四、健全食品安全標準

1.制定統一的食品安全標準。應根據我國目前現有的食品標準不統一、水平不高的實際情況，統籌規劃，組織制定和完善包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準在內的食品安全標準體系，對標準統一整合，統一公布為食品安全國家標準。要加大對各部門統一并入食品安全機構和制定食品安全標準的投入，特別是從人力、財力等各方面予以支持，盡快廢除原有的一些不合理、重復制定的國家或者行業標準，將食品安全標準與現行的《食品安全法》予以統一，使得企業能夠有法可依，避免其無所適從。

2.進一步完善食品監督的抽查檢驗程序。制定統一的食品監督抽檢程序，明確食品檢測應委托統一、權威的食品安全監管機構下設的職能部門，執行統一的食品安全檢測標準，并明確這個食品安全檢測職能部門食品安全信息，改變當前地方執法機構隨意食品安全信息的狀況，確保公眾得到權威的食品安全信息。建議盡快根據《食品安全法》制定統一的食品檢測機構的認證和監管規范，由統一、權威機構對所有的食品檢測機構的資質條件、檢測能力進行專業的評估和監管，確保檢測機構的規范性和合法性。此外，應確保執法機關充足的檢測經費，嚴禁其借檢測亂收費。

3.適時修改食品安全標準。隨著食品生產技術的不斷提高和市場需求的多樣化，以及人民生活水平的不斷改善，舊的標準會逐漸顯示出它的不適應性，對其進行修改和完善顯得尤為迫切。比如在日本，食品標準每隔五年要修訂一次。在標準的修改過程中，不僅要考慮其是否能適應食品生產技術發展的需要，還要參照國際標準化組織及國外有關國家、區域組織已有的食品標準；不僅要考慮我國的國情，也要注意吸收發達國家的先進食品技術；不僅要規范制定標準的組織，而且要進行標準定稿前的二次評審，即初審和終審。使食品安全標準，與時俱進，跟得上國際步伐，填補我國食品安全標準的空白。

五、完善食品安全監管制度

1.實現食品安全信息的可溯源性。食品生產的市場化、信息化、規模化是食品生產可溯源性的基礎。食品生產企業采取市場化、信息化的企業生產方式，淘汰落后的小作坊生產模式，實現企業規?；a，完整的信息管理過程，這是食品安全生產可溯源性的條件。政府要提高食品行業的準入門檻，促進食品行業的規?；洜I。此外，政府要積極開展對原料產地生產環節的信息收集和記錄。

2.完善食品召回制度。解決目前食品召回法規不統一的辦法是加強監管部門之間的協調配合，同時加大資源共享，統一職能部門關于食品召回的規定。實現食品召回的及時有效，食品安全信息制度的完善至關重要。國家應建立食品安全信息統一公布制度。在食品召回中，不僅要將缺陷食品存在的安全問題以及可能造成的損害，同時也要將食品召回相關事項告知有關各方，以確保食品召回及時有效地進行。

3.充分發揮輿論監督功能。隨著信息技術的迅速發展，如電視、網絡、報刊的大范圍普及，輿論監督以其傳播速度快，時效性高，范圍廣的優勢，對食品安全進行間接地監管，能取得和法律法規監管相同甚至超出法律法規監管的效果。正因其是一種特殊的監督管理方式，所以才能達到出其不意的效果，從而彌補了法律法規監管的不足，相得益彰。應充分發揮輿論的監督功能，對違反食品安全法律的部門、人員及當事人進行徹底曝光。

參考文獻：

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5.李靜.我國食品安全監管法律問題研究.中國海洋大學碩士論文，2008.6

6.蔣抒博.食品安全管制的經濟分析.吉林大學碩士論文，2006.4

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關鍵詞：食品安全 政府監管 問題 對策

繼“三鹿毒奶粉”、 “地溝油事件”之后，今年又一個涉及食品安全的“炸彈”—— “雙匯瘦肉精事件”引起了人們的關注。在歷經了三鹿奶粉三聚氰胺的沖擊后，雙匯引進瘦肉精豬肉事件雖稱不上是食品安全領域的標桿性負面事件，但由此引發的輿論關注范圍與規模之大也暴露出目前我國的食品安全形勢岌岌可危，食品安全供給與需求明顯失衡。導致這些問題發生的因素很多，其中，政府監管的缺位值得我們深思。

1.我國食品安全政府監管的重要性與必要性

食品安全關系到廣大人民群眾的切身利益，我國黨和政府十分重視食品安全監管工作，但目前我國在食品監管中還存在許多盲點。政府把好食品安全關，有十分重要的現實意義。

1.1我國食品安全政府監管的重要性

食品安全問題愈演愈烈，關系到每個公民的生命健康和飲食安全。政府履行保障食品安全職能，加強我國食品安全監管的具有以下重要意義：首先，有效的政府監管可以維護食品生產者和消費者的合法權益。減少少數食品生產者利益的驅使下完全忽略食品安全，侵犯合法生產者正當權益，嚴重危害了人們的生命安全和身心健康。其次，加強食品安全政府監管，有利于提高我國食品安全水平和政府公信力，是社會穩定和諧的重要保障。再次，有效的政府監管有利于增強我國食品行業在國際競爭中的競爭力，維護我國的經濟利益。

1.2我國食品安全政府監管的必要性

市場并不是沒有缺陷的，即便是在我國以公有制成分為主體的市場經濟下，也會出現市場失靈，頻發的食品安全危機就證明了這一點。沒有政府的監管和干預，食品市場不僅會出現市場失靈，導致資源配置效率低下或無效率，而且會嚴重威脅消費者的身體健康和生命安全。食品安全的公共產品屬性、市場失靈以及政府的公共管理職能使得政府監管食品安全成為必要。只有政府可以通過立法或行政手段，要求食品生產者、經營者提供真實、全面的食品信息，要求其行為合法；只有政府可以對食品生產、銷售進行監管和控制，從而保障人們的人身及健康安全。1

2.我國食品安全監管的現狀和問題

目前，我國在食品安全監管方面主要采取的是以分段監管為主，品種監管為輔的監管方式，己經初步建立了國家和地方兩個層面的食品安全監管體系并發揮了重要作用。中央和地方兩個層面的食品安全機構各成體系，共同形成了我國食品安全監管主體，在加強食品安全監管方面發揮著重要作用。但迄今為止，食品監管責任體制依然沒有理順，機構定位比較模糊，多部門業務在食品監管和服務過程中難以甚至無法整合，從而導致食品安全監管中一直難以克服的“低效”、“失效”、“無效”等現象沒有得到有效緩解。

以“雙匯瘦肉精事件”為例，該事件的爆發主要是因為政府監管部門失職，這表明我國的食品安全監管體制存在不容忽視的缺陷，這些缺陷導致許多不安全因素進入市場，嚴重危害國民的健康。通過疏理我國的食品安全監管框架，發現我國政府食品安全監管主要存在以下問題：

2.1食品安全監管相關法律法規不健全

食品安全法律的不完善主要體現為以下幾個方面:1.條款籠統滯后，缺乏可操作性。一些條款已然過時，對當前市場經濟條件下的實際問題約束力較小，操作性不強。2.法律體系缺乏系統性和完整性。我國關于食品安全的法律法規雖然眾多，但因分段立法，條款相對分散，調整范圍較窄，如《食品.衛生法》沒有體現從“農田到餐桌”的全程管理，使豬肉的監管環節出現盲區。同時，由于執法主體不同，適用的法律不同，定性不準確、處理不得當的現象大量存在。23.法律處罰過輕，威懾力不夠。相關法律的規定往往只限于罰款。事實上，違法者被查處后很少向司法機關移送，更是很少判刑。那些被媒體曝光的食品事故處理結果，僅僅只是搗毀、查封加工點和停業整頓等，而主要負責人大多數都逃脫了法律的制裁。

2.2監管主體職責不明確

在“雙匯瘦肉精事件”發生后，相關專家將原因歸咎于各監管部門“多頭管理、無人負責”的局面。我國食品生產流通屬于“分段管理”，有7部法律與農業部、工商局、衛生局、質監局、商務部、食品藥品監督管理局共同負責豬肉的監管，但由于監管主體設置不合理，職責不清、權責不明、重復監管、監管真空，缺乏部門整合、綜合協調和聯動機制，相關職能部門的監管空隙使雙匯鉆過養殖環節的監管漏洞，進入販運環節，并以各種手段溜出屠宰和銷售環節的監管，堂而皇之進入市場銷售。

2.3食品安全預警系統和行政問責體制的缺失

當前食品監管還存在預警機制滯后問題。食品監管重在防患于未然，而目前很多時候食品安全是“出了問題才重視”、“不死人不重視”，絕大部分措施屬于事后處理，不僅達不到監管目的，反而會加大監管難度3。

而對于行政問責制尚未納入到法制化的軌道行政問責制。雖然自SARS以來在我國引起了廣泛的關注，也有一些政府官員因此引咎辭職，在“雙匯瘦肉精事件”中也有一批領導于部受到處理。這是食品安全事故中落實問責制的自然結果，也是我國食品安全監管體制取得不斷進步的可喜表現。但是當前的行政問責并不是依據法律程序來問責，問責的事由、人員范圍仍不確定，問責的主體定位不準，問責的程序還存在漏洞，追究的后果還不明確。并且目前在我國所有的責任追究機制主要是針對個人決策失誤和行政行為不當，很少對集體決策失誤的責任人進行追究，這種“法不責眾”的現象在我國司空見慣。4

3.完善我國食品安全政府監管的對策

食品安全事關公眾利益和經濟發展，是一項系統工程。“雙匯瘦肉精事件”之所以發生，政府的責任首當其沖。鑒于當前嚴峻的食品安全形勢，政府必須樹立科學監管理念，專業分工、高效協調，從制度層面完善監管體制，營造良好的監管外部環境，從根本上解決食品安全問題。針對“雙匯瘦肉精事件”中我國政府監管食品安全存在的一系列問題，提出以下完善我國食品安全監管的對策。5

3.1加快食品安全監管法律和制度建設

政府是國家法律的制定者和守護者，完善食品安全的法律體系是政府不可推卸的責任，也是保障法律有效實施的根本前提和依據。具體包括以下方面：

（1）整合現有法律資源，完善《食品安全法》。在加強貫徹落實此法的同時還要對現有的有關食品安全的法律法規、條例等進行認真清理、補充和完善，將散存于各項法律法規中有關食品監管的內容整合，盡可能減少立法和執法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法律的同一性。

（2）進一步與國際接軌，參照國際食品安全法典建立我國食品安全法律法規體系。以國際現有的食品安全法典為依據或參考建立我國食品安全法規體系，建立與時俱進、重在防范，科學、全面的食品安全法律體系，以《食品安全法》為龍頭，其他具體法律相配合多層次立體框架的食品安全法律體系。

（3）強化法律法規的懲罰力度，賦予食品安全監管部門更充分的權力，從源頭對食品生產加工及相關企業實行強制性管理。《食品安全基本法》處罰的懲戒力度不夠，為此，要擴大執法部門的檢查權，加大對違反食品質量安全法律的懲處力度，強化對食品生產加工企業的日常監督管理，確保食品安全法律法規的執行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。對于那些生產、制造、銷售有毒有害的食品的企業經銷商，無論其生產或銷售數量的大小，都要移送司法機關追究刑事責任，并罰其傾家蕩產，在一定程度上可以限制假冒偽劣商品的泛濫。

3.2建立有效的食品安全監管主體

“雙匯瘦肉精”事件再次暴露了我國目前分散的監管體制的嚴重缺位，也顯露了2003年成立的食品與藥品監督管理局并未發揮預期的綜合監管、組織協調的作用。因此我國食品安全主體應進行重新調整與分工，在食品安全監管體制上，將我國目前實行的“多部門按環節分段式的管理模式”，轉變為“單部門按產品鏈條式的管理模式”，合理分工、高效協調。我國食品安全委員會可借鑒美國的做法，國家級食品安全委員會直接對總理負責，主要成員由不受部門利益影響的食品安全專家組成，在監管工作上不承擔具體的食品安全監管工作，而僅負責層次較高的抽象決策行為，包括食品安全風險分析、風險評估、風險預警和及時國內外食品質量安全方面的動態信息等工作，改變行政監管機構權力分散與各自為政的現象，提高監管效率。6

同時，整合執法力量，解決多頭執法現象。整合執法力量，就是要合并現有食品監管的相關部門，對設置不合理或人員嚴重超編的機構，或撤銷、或合并、或精簡，克服政出多門、各自為政的局面，在此基礎上，建立統一的食品安全監管部門，對食品生產全過程進行監管，并賦予更高的權威。

3.3建立有效的預警系統和行政問責機制

地方政府應當立足長效監管機制，改變當前靠突擊、督查、評比推動食品安全的工作方式，同時，借鑒發達國家管理經驗，探索運用以食品安全風險評估為主要內容的食品安全監管手段，及時預警信號，一方面讓監管部門可以提前介入處理問題，另一方面使廣大市民從食品安全預警信息中知道安全隱患所在，避免重大風險事故發生。

為了使行政問責制成為一種長效機制，應制定和頒布專門的行政問責法規。整合形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的統一的問責的法律法規。在追究監管人員違法行政或不作為的法律責任時，必須經過具有法定事由并經過法定程序，改變以往那種“重實體輕程序”的做法，依照法定程序實施問責。7

食品安全的保證，僅靠政府一方的努力是不夠的。政府監管措施的有效實施，需要市場、教育機構、媒體、消費者等社會各方的積極參與和配合，以及整個社會經濟發展水平提高、社會信用體系的建立等。

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1．1比較安全法學的定義綜合文獻，提出比較安全法學定義，即以保護人的安全和身心健康為目的，運用比較學、安全學、法學、社會科學的原理、方法，以全球化的視角，研究不同時空的安全法律法規和標準的建設制度、內容制定、技術規范、頒布實施、效果評價、更新修訂等以及它們的相互比較借鑒的一門交叉學科。根據比較安全法學的定義，其具有以下幾點本質屬性與內涵:1)比較安全法學的指導思想是辯證唯物主義哲學，安全科學、法學、社會學與方法學的理論與實踐是比較安全法學研究的基礎，而比較方法與解釋法是其研究的基本手段。2)安全法學為特殊的社會意識形態的產物，具有顯著的社會與主觀屬性，以安全法為客體的比較研究無疑受政治體制、歷史與發展、經濟文化與宗教習俗等社會環境因素的影響，社會環境因素影響是比較安全法學顯著的特征與屬性。3)比較安全法學主要研究安全法理論與實踐，研究對象是不同時期、不同法系、不同國家、不同地區、不同宗教背景下的安全法現象，包括物態安全法，心態安全法，制度安全法及行為安全法，具體如圖1所示，其具有極大的空間、時間跨度及維度;研究范圍是不同安全法體系或不同管轄權的安全法體系中的跨時空范圍之間的比較和法律法規在各種形態上的比較。4)解釋分析、比較分析是比較安全法學的主要活動。既包括對安全法律、安全法規與條例、安全技術標準，以及安全操作規程與制度及其結構的解釋，也包括對安全法現象所形成的基礎———政治、歷史、經濟、文化的解釋，挖掘安全法的內在構成，以更好的了解它的本質及其在社會中的真正作用。基于解釋分析進行比較分析，其具體活動是對不同法系、國家或地區的安全法現象進行全方位的比較研究，比較單元(對象)與比較維度是構成比較安全法學的基本活動要素，而比較單元之間的相似性、聯系性與可比性是安全法比較研究固有的屬性與基本準則。5)比較安全法學的目的是探索最佳的適合本國或地區的安全法律法規體系、文化和制度;其任務是通過對不同安全法系、不同國家或地區、不同宗教背景的安全法律法規形成與實踐進行比較分析，取長補短，借以發展、完善安全法學。6)比較安全法學是安全科學、比較學與法學等學科融合而產生的一門交叉性學科，是安全法學、比較安全學與比較法學直接相互滲透、有機結合的產物，具有典型的交叉學科屬性。

1．2比較安全法學學科分支體系安全法按照法本體層次與性質可以劃分為安全法律、安全法國際公約、安全法規與條例、安全技術標準與規范以及企業的安全操作規程與制度及5個層次，按照法生命周期與活動規律可以分為安全法立法與修訂、安全法頒布實施、安全執法與監督、安全法宣傳與教育、安全法評價，按照法律社會管理屬性可以劃分為安全法淵源體系、安全法建設體制、安全法管理體制等。基于上述安全法本體層次構建比較安全法縱向分支體系，基于安全法生命周期與社會管理屬性構建比較安全法橫向分支體系，如圖2所示。1．3比較安全法學理論基礎比較安全法學隸屬于安全法學，其方法論基礎是辯證唯物主義方法。比較安全法學是比較安全學和安全法學的交叉，比較安全學基于比較的視角研究安全問題，具有龐大的分支學科，同時，安全法律法規的形成與發展受到當時社會的政治制度、歷史發展、經濟狀況、文化發展、宗教背景的制約，為了剖析上述社會與歷史等因素對安全法律法規的影響機制，其必須得到人類學、哲學、語言學、社會學、歷史學、心理學、行為學、數理學、教育學、經濟學、系統科學等的支持，其理論基礎源于上述學科理論的綜合、滲透與融合。

2比較安全法學研究的維度、步驟及內容

2．1比較安全法學研究的維度安全法學隨著社會的發展而進步，比較古今安全法之異同并探尋發展規律，有利于安全法的改革與完善，因此，比較安全法學的第一個研究維度就是時間維度;不同國家或地區因其獨特的政治、經濟、科技、文化背景，對安全的認識存在差異，從而產生的安全法律法規也存在差異，安全法作為法學的一個分支，不同的法系、不同的宗教背景對其形成也有著很大的影響，因此比較安全法學研究的第2個維度為空間維度;安全法律現象包括物態安全法，心態安全法，制度安全法，行為安全法，因此，第3個維度是知識維度，其維度如圖3所示。

2．2比較安全法學研究的內容綜合比較安全法縱向與橫向分支體系，結合比較安全法學的研究內容，按照比較的對象進行劃分，分為物態安全法、心態安全法、制度安全法及行為安全法4個方面，根據上文提出的比較安全法學研究維度，對其比較研究內容進行闡述與舉例，見表1。

3比較安全法學方法論體系、具體的研究方法及研究模式

3．1比較安全法學研究方法論體系作為提供具體科學研究所必須遵循的一般性規律或法則的方法論，一直以來都是專家、學者研究的熱點。倪正茂提出比較法研究的方法論體系，但僅僅提到比較法學研究應采用的具體方法，各種社會學、心理學方法、邏輯學方法，并未真正建立起研究方法體系，曹瑩瑩等提出比較安全學研究的專業維、技術維、邏輯維和理論維，基于以上研究基礎，結合比較安全法學理論與實踐，提出其研究方法論體系，具體如圖4所示。其中知識維是比較安全法學研究內容范疇;技術維是比較安全法學研究過程;邏輯維是比較安全法學對象的確定依據，包括時間和空間定位;知識維是比較安全法學的理論基礎體系。

3．2比較安全法學研究的步驟及具體研究方法進行比較安全法學研究實踐時，不能忽略法律所處社會政治、經濟、文化、宗教等環境對其所產生的影響?；诎踩傻奶攸c及比較法研究實踐，提出比較安全法學研究的步驟:1)提出問題。如“礦山安全生產法律法規比較研究”(規范比較)，“外國如何確保安全監管的執行效率?”(功能比較)，需要用到的方法為社會調查方法、歷史法、文獻法等。2)資料收集。①先確定比較單元，待比較的轄區:本轄區、國外的下轄區，在步驟1)所提出的問題中，可以選擇具有先進礦山安全管理經驗的國家來進行礦山安全生產法律法規比較研究，比如中國與美國、日本、德國之間的比較等等，選擇安全監管執行效率高的國家進行安全監管關于執行的法律法規比較研究，比如中國與美國、法國、加拿大之間的比較等等;②確定體系，步驟1)所提出的2個問題的體系是礦山安全生產法律法規體系，安全生產監管法律法規體系;③收集考察轄區資料，對規范比較來說，以法律規范為中心，收集盡可能詳盡的法律文件、制度和規則，對功能比較來說，以問題為中心，收集解決問題的各種辦法，這些材料應該包括單獨或共同構成法律生活形態的一切東西。需要用到的方法有觀察法、訪談法、文獻法、調查法、統計方法等。3)描述。對所搜集資料進行研究、整理，并用選定的符號記錄下來。并對所收集到的安全法律文化資料進行描述、概括，進行辨偽。4)解釋。對法律問題進行解釋，包含2方面內容:①安全法律法規和標準的規范和安全法律法規和標準的結構的解釋，分別立足于比較單元所在法系、國度、地區，秉承中立、客觀、全面的態度，進行法律解釋活動;②對特定歷史、政治、經濟、宗教和社會發展等因素影響下轄區安全法律法規的產生、本質、發展、功能、形成等內在機制進行解釋性研究。需要用到的方法有歷史研究法、演繹分析法、解釋法、社會心理學方法、社會學研究方法、社會工程學方法、邏輯方法、信息論方法、系統論方法等。5)并列。確定比較所需的參照與比較的項目，礦山安全生產法律法規比較研究的比較項目有:安全法理學基礎，安全法律工作者，安全法律組織機構，安全法律設施，安全法律概念，安全法律規范，安全法律體系，安全立法行為，安全執法行為，安全司法行為，安全監督行為，安全法制宣傳行為等等。安全監管執行比較研究的比較項目有:安全法律監督的主體，安全法律監督的對象，安全法律監督的程序，安全法律監督的實效等等。需要用到的方法有結構—功能分析法、層次法、分類法、對稱方法等。6)比較。對安全法比較單元相關維度與屬性進行比較。按照“并列”環節提出的比較項目分別進行中、外礦山安全生產法律法規比較和安全監管執行比較研究。需要用到的方法有比較法、類比法、模型法、仿真法、實驗法等。7)結論。對比較過程進行分析與歸納得到比較異同等結果，對相同之處，探究規律，融合發展，不同之處，分析原因，借鑒移植。需要用到的方法有歸納法、演繹法、類比法等。

3．3比較安全法學研究路徑比較安全法學核心活動為對比較安全法客體(對象)進行比較分析，以期達到比較異同、借鑒移植與融合發展目的。基于文獻，考慮比較安全法學巨大的時空特征、多維度的研究方向與多層次研究目的，以及顯著的社會文化環境影響，提出“以規范比較為起點，以功能比較為主體，以文化比較為輔”的多層次、綜合性的比較安全法學比較研究路徑(表2)，以滿足對不同國家地區的安全法學現象與問題的不同目的、不同層次與不同方式比較實踐的需要。

4結論

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委托運輸管理模式下合資鐵路委管雙方的安全管理職責。合資鐵路公司安全管理職責主要是:對確定以委托運輸管理模式開展運輸生產經營、選擇受托方的決策行為負責;提供開展鐵路運輸生產活動必備的安全生產條件;為確保鐵路運輸安全生產提供必要的資金投入，如設備大修、更新改造、安防設施等;對受托鐵路運輸企業承擔業務的安全生產狀況進行經常性檢查，及時處理安全問題。受托鐵路運輸企業根據委管協議約定，開展受托范圍內鐵路運輸生產的安全管理工作，主要是:建立、健全鐵路運輸安全生產責任制;組織制定并落實運輸安全生產的規章制度和操作規程;確保合資鐵路運輸生產過程安全;對受托運輸管理工作的安全情況進行督促、檢查，及時消除安全隱患。

委托運輸管理模式下合資鐵路安全管理職能的行使。在委托運輸管理模式下，委管雙方安全管理職能的履行需要在委管協議的框架下、按照公司法和公司章程的規定程序，互相協作、互相配合才能實現。在委托運輸管理實施前，合資鐵路公司對鐵路運輸生產設施設備保障安全運營直接負責，直接行使安全管理職能。委托運輸管理實施后，受托鐵路運輸企業承擔運輸生產工作，直接行使安全生產的管理職能;由于鐵路運輸生產委托給受托方，合資鐵路公司不再對安全生產直接負責，而是通過對受托方承攬工作的檢查、監督、向受托單位提出安全問題整改意見，并督促受托單位及時整改，間接行使安全生產管理職能。在委管實施過程中，合資鐵路公司通過受托單位掌握設施設備的運行狀態，根據受托方提出確保運輸安全的設施設備更新改造建議，形成更新改造計劃預算再履行決策程序，雙方協作配合共同完成安全的資金投入。

委托運輸管理模式下合資鐵路安全監督管理存在的問題

①合資鐵路安全監管法規體系不完善。目前，我國鐵路管理體制改革尚未正式啟動，在鐵路政企不分、政府監管與行業監管職能集為一體的背景下，合資鐵路的鐵路安全監督管理法規體系不可能完善。表現在:一是合資鐵路安全監管的立法落后。2000年頒布的《合資鐵路與地方鐵路行車安全管理辦法》的時間過久，不適應現行合資鐵路安全生產形勢的發展要求，立法環境和立法依據也發生重大調整和改變，與2005年頒布的《鐵路運輸安全保護條例》也存在矛盾與不適應，操作性不強。同時，未對實行委托運輸管理的合資鐵路委管雙方的安全管理職責予以明確的界定。二是監管的重要依據行業規章制度不完善?，F行的鐵路安全生產技術標準規范是在總結國鐵安全管理經驗教訓基礎上建立和完善的，對合資鐵路特別是合資鐵路中的高速鐵路不相適宜。

②合資鐵路安全監督管理體制不健全。目前，鐵道部既是政府部門，又是合資鐵路的重要實際出資人，還是鐵路行業的監管主體，鐵道部派駐到地方的鐵路安全監督管理辦公室(以下簡稱“安監辦”)與鐵路局“一套班子，兩塊牌子”合署辦公，并不是一個獨立的監督機構來執行監督職能。鐵路局集合資鐵路公司的大股東、運營實施者、安全監管者于一身。因此，合資鐵路與受托鐵路局的安全管理責任難以清晰的界定，鐵路安全管理與安全監督管理存在職能交叉、權責不清，安全監管的主體和客體容易混淆、錯位。

③合資鐵路安全監督管理方式方法不適應。安監辦對合資鐵路的安全監管主要通過下發整改通知書、行政命令和行政處罰。在現行管理體制下，安監辦很容易將對國鐵的安全管理方式簡單套用到對合資鐵路的安全監管上?，F階段，對合資鐵路的安全監管主要是以受托鐵路局安監室的人員對合資鐵路運營現場進行安全檢查和現場監督來實施，作為行使政府職能的安監辦扮演的是企業安全管理和現場監督的角色，而且代替委管雙方做了本應由各自負責的安全管理工作。由此可見，現行安全監督管理的方式、方法與合資鐵路的企業法人屬性不相適應。

④鐵路安全監督管理隊伍建設滯后。鐵路運輸安全生產監督是一項政策性、行業性、技術性都很強的工作，各地鐵路安全監督管理辦公室的人員現有素質，尚不能滿足對合資鐵路尤其是高鐵運營安全的有效監督，存在著結構性的矛盾。鐵路安全監督管理隊伍建設滯后，在一定程度上制約了鐵路安全生產監督管理工作水平的提高。

完善委托運輸管理模式下合資鐵路安全監督管理的建議

①完善鐵路安全監管法律法規體系。在我國鐵路安全監督管理過程中融入標準化、體系化的法律法規框架，明確劃分各方主體的安全管理責任。當前重點是要具體明確合資鐵路在實施委托運輸管理后，委管雙方和第三方的安全管理責任。分線路、分等級認真做好鐵路安全管理規范和技術管理規范等國家標準和行業標準的制定修訂工作。各地鐵路安監辦要結合本地實際，完善屬地的安全生產規章制度，形成國家和地方相互呼應、互為補充的合資鐵路安全生產法規體系。

②理順合資鐵路安全監督管理職能。鐵道部是全國合資鐵路的安全監管的最高行業管理部門，負責合資鐵路安全監管制度辦法、安全管理規章制度和技術管理等國家標準和行業標準的制定修訂。各地鐵路安全監督管理辦公室根據鐵道部的授權，對管內合資鐵路進行安全監管與業務指導。作為委托運輸管理雙方的合資鐵路公司和鐵路局是安全監管的對象。

③強化合資鐵路安全監管機制建設。建立、健全對合資鐵路技術標準、作業標準、管理標準的監管機制，保證各項標準安全性并得以貫徹實行。建立合資鐵路安全管理信息通報機制，對合資鐵路安全生產情況實施動態監管。加強安監辦內部管理制度機制建設，明確對合資鐵路安全監管的各級組織機構、規程規范、人員職責與權限，建立安全監管的標準體系、考核規章制度和問責機制。

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關鍵詞：食品安全監控體系；監管機構；法律體系；檢驗檢測體系；信息系統；

作者簡介：闞建全，教授，主要研究方向為食品安全與質量控制、食品化學與營養學。E-mail：ganjq1965@163.com；鄭炯，講師，博士，主要研究方向為食品安全與質量控制。

1引言

食品安全是關系國計民生的頭等大事[1]。“蘇丹紅”、“地溝油”、“福喜過期肉”等食品安全事件頻發，給人們的生命健康帶來了嚴重的影響。伴隨著經濟全球化的腳步，食品安全問題也成為了世界性問題。

治理食品安全問題，僅靠行業自律和市場自身的調節難以達到目標，這需要政府的有效監控。食品安全監控體系[2]一般包括監管部門綜合協調體系、法規標準體系、風險評估體系、檢驗檢測體系、過程控制體系、應急管理體系、科技支撐體系、食品安全誠信體系、食品安全信息平臺體系等。目前，歐美國家已建立起比較完善的食品安全監控體系，從而保證了政府高效的監管力度。

本文主要總結了美國和歐盟的監管機構和法律體系，同時分析了美國的食品安全信息系統和懲罰措施，歐盟的食品安全追溯體系和召回制度、風險分析和預警機制。研究歐美國家的食品安全監控體系的特點，對加強中國食品安全監控體系的建設具有重要的借鑒作用。

2美國食品安全監控體系的特點分析

2.1監管機構

美國的食品監控由總統食品安全工作小組統籌各部門負責[3]，其中最主要的有隸屬于美國衛生及公共服務部(HHS)的食品與藥品監督管理局(FDA)和疾病控制和預防中心(CDC)，隸屬于美國農業部(USDA)的食品安全檢驗局(FSIS)和動植物檢驗局(APHIS)，以及環境保護署(EPA)[4，5，6，7，8]。FDA主要負責對美國州際貿易及進口的食品、藥品、疫苗、生物醫藥制劑、醫學設備、獸藥和化妝品等進行監督管理[9]；CDC旨在通過預防與控制疾病來提高人類健康及生活質量[10]；FSIS主要負責保證美國國內生產和進口消費的肉類、家禽及加工蛋制品安全、健康，正確標示、包裝[11]。FSIS和FDA共同監管食品召回制度[12，13，14]。APHIS與食品安全相關的職能包括規范基因工程生物、監督和處理外來物種入侵、外來動植物疫病傳入、野生動物及家畜疾病監控等，從而保護公共健康[15]。聯邦環境保護署(EPA)負責對農作物農藥使用的規范[16]。

各監管部門分工明確、無縫對接是美國食品安全監控體系的主要特點。從橫向角度看，美國聯邦機構的職能和權力分工明確詳細，品種管理為主、分段管理為輔，從根本上解決了各職能部門推諉監管責任的問題；縱向來看，美國的垂直管理，排除了地方保護主義和腐敗。美國各聯邦機構之間互派常駐官員，長期合作，各州政府的有關部門與各聯邦政府機構相互協作[17]，做到無縫對接。

2.2法律體系

美國食品安全監管法律體系分為三層[18]：最高層為美國國會制定的聯邦法律，為食品安全管理提供基本原則和框架，《食品安全現代化法案》構成美國食品安全法律的核心[19]；第二層是規范具體某類食品的技術法規，是聯邦和各州政府制定各種食品安全政策的基礎，如《禽產品檢驗法》、《蛋類產品檢驗法》、《嬰兒食品法》等；第三層是自愿性標準，由美國國家標準學會認可的行業協會、標準化技術委員會和有關部門制定，由行業、企業自愿采納執行。但隨著標準化在食品安全等領域的作用不斷提高，聯邦政府在技術法規中采用或引用自愿性標準的情況越來越多，目前自愿性標準已成為美國聯邦技術法規中的重要組成部分[20]。

盡管美國食品安全監管法律體系已經比較完善，但是美國從未停止對食品安全方面法律的更新，不斷制定新的法律法規、條例及修正案。2011年頒布的《食品安全現代化法案》(FSMA)擴大了FDA的權力和職責，強調政府要加強監管食品生產設備[21，22]。美國FDA在2013年10月了動物飼料安全管理規定，主要目的是預防動物飼料造成的食源性疾病安全問題[23]。美國的食品安全法規被公認為是最為完備的法規體系，原因在于其法規的制定是以危險性分析和科學性為基礎，并擁有預防性措施[24]。

2.3食品安全信息系統

美國政府強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開透明性，各種法令和行政命令都有一套程序以保證各種規章是在公開、透明和互動的方式下制定的[25]，必要時管理過程也可以公開。通過建立有效的食品安全信息系統，定時食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯網上管理機構的議案等[26]，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理。

美國十分重視在食品安全監管過程中的信息公開與公眾的知情權，強調保持在決策過程中的透明度。政府層面，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評議[27]；消費者層面，提供完善的食物安全信息服務，定期舉行活動，供市民檢索和提供建議。

2.4懲罰措施

根據美國農業部的調查，美國每年大約都會扔掉價值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質期[28]。美國法律規定，無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監禁，如有假冒前科，罰款額可達500萬美元[29，30]。所以，無論是廠家還是商家，都不敢為了蠅頭小利鋌而走險。2013年1月4日，美國FDA《農產品安全標準條例》和《食品預防控制措施條例》草案[31]，把對食品安全的監管起點推進到田間和生產商。據美聯社報道，該新規付諸實施，食品行業廠商每年可能需要多花費5億美元，同時將減少約3000例左右食品疾病致死案例以及約兩百萬個致病病例[32]。

懲罰性賠償制度是美國維護食品安全的一把利劍，美國對食品安全違法行為的懲罰力度大，違法成本高，對食品企業形成有力的威懾，逆向激勵食品企業遵守食品質量安全規定。

3歐盟食品安全監控體系的特點分析

3.1監管機構

歐盟建立了相對統一的食品安全監管機構，負責食品安全的機構包括：歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲食品安全局(EFSA)[33，34，35]。歐盟理事會負責制定食品安全基本政策，發表“食品安全白皮書”，制定食品安全相關法律法規[36]。歐盟委員會在科學研究的基礎上提供立法建議和議案，經由歐盟理事會與歐洲議會決策，形成有關食品安全監管的相關法律以及技術性法規[37]。EFSA的主要職能是風險評估和風險交流[38]，是獨立的法律實體，不具備制定規章制度的權限，食品的風險管理的決策權屬于歐盟委員會等權力機構。EFSA依據獨立性、科學性、透明性和應答性原則[39]，為歐盟建立法規規章提供科學建議、技術支持[40]。歐盟理事會有關食品安全質量管理的標準和指令，各成員國政府按照該標準和指令，要求各國農林食品部門進行和實施。

在EFSA的監督和指導下，歐盟成員國對原有的食品安全監督管理體制進行了調整[41]，采取了集中的模式進行監管，避免了政出多門、職能重疊、出現空白地帶以及監管混亂等食品安全監管的弊端，將所有的監管活動統一到一個獨立的食品安全機構進行管理，能徹底地解決監管部門條塊分割與不協調的問題，這種監控模式能夠調動一切資源保護消費者的食品安全。

3.2法律體系

歐盟食品安全方面的法律主要分為兩個層次：一是以食品安全基本法及后續補充發展為代表的食品安全領域的原則性規定；二是在以上法規確立的原則指導下形成的一些具體的措施和要求。對于具體要求的立法，歐盟有兩種途徑：普遍性立法，針對所有的食品的一般方面(如添加劑、標簽等)；專項性立法，專門針對某些產品(如食糖、果汁等)[42]?！妒称钒踩灼穼F行各類法規、法律和標準加以體系化，后又提出了“從農田到餐桌”的全程控制理論[8]，是歐盟各成員國制定食品安全管理措施以及建立歐洲食品安全管理機構的核心[18，43]，將現行各類法規、法律和標準加以體系化。后又提出了“從農田到餐桌”的全程控制理論[8]。2002年1月頒布的歐盟第178/2002號法規對歐盟食品安全法律制度進行了大力改革，確立了風險評估、保障消費者權益、預警和透明四大原則，以達到維護人類的生命與健康、保護消費者權益、促使食品自由流通的目標[40]，奠定了歐盟食品安全法律制度的基礎，具有食品安全基本法的地位[16]。

歐盟的食品安全法律體系內容涵蓋了“從農田到餐桌”整個食品供應鏈條，包括農業生產和工業加工等方面的食品生產所有環節，是一套較為完善的食品安全法律法規體系。歐盟現有食品安全方面的法律20多部[18]，各成員國在歐盟食品安全的法律框架下，針對自己的實際情況，再修(制)訂了各自的法律制度，完善本國的食品安全法律體系。

3.3食品追溯體系和召回制度

歐盟第178/2002號決議規定[44]：“在食品的加工、生產和流通的各個階段均應建立起追溯制度”。該制度對各個階段的主體作了規定，以保證能夠“從農田到餐桌”的各個環節進行追溯檢查產品，一旦發生不可預測的不良影響，便將產品撤出市場[45]。如食品生產者應對食品原料做好充分記錄，食品銷售者應對食品流向做出記錄，以確保一旦食品安全出現問題，可以及時查找到原因和出現問題的環節，從市場上追回不合格食品，以防止對消費者健康造成損害。此外，歐盟在2002年公布的歐盟第178/2002號法規第19條對食品經營者的召回責任作了明確細致的規定，當食品存在可能危害消費者健康和安全的缺陷時就應對問題產品進行召回，并采取更換、賠償等積極補救措施。食品召回制度是對消費者人身健康和安全為第一目標和原則的保障，安全原則是食品召回的基本原則。

歐盟的食品追溯和食品召回制度經過較長時間的積累和發展，已經形成了一套比較完整的體系，一旦發生食品安全事故，可以通過食品追溯體系迅速發現出問題的原因，及時糾正錯誤，必要時對食品進行召回，從而將危害降到最低。

3.4風險分析和預警機制

歐盟全面整合了食品安全政策和立法，將所有的食品安全政策和法律建立在風險分析的基礎上。對每一個食品安全問題及風險因素，都要進行風險評估、風險管理、風險交流三個步驟，其中風險評估和風險交流由獨立的歐洲食品安全局承擔[46]。自歐盟第178/2002號法規后，預警機制已成為歐盟食品安全領域的一條重要原則和風險管理的重要措施。歐盟通過采取預警機制為基礎的措施，將全面評估所需的科學證據的研究責任轉移給生產者、制造商、進口商等。因此，預警機制可以加速新技術的發展，而且使生產者等各方必須加強風險數據相關的科學研究。

歐盟將風險評估和風險管理職能分屬不同部門，使得食品安全得到更加科學有效地監管[47]。同時預警機制使生產者等各方加強了科學研究，但是，如果預警機制被濫用，貿易各方抓住食品潛在風險問題而武斷輕率地采取措施，就有可能成為一種歧視性的貿易技術壁壘措施。

4歐美國家食品安全監控體系對我國的啟示

我國目前的食品安全監管體系較歐美發達國家而言起步較緩，食品安全監控體系不健全，造成我國食品安全問題屢禁不止。雖然《食品安全法》明確規定了各部門的監管職責，但分階段的監管模式，使各監管部門在機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，與發達國家的食品安全監管效率還存在較大的差距。因此，歐美等發達國家的食品安全監管的先進理念和成功實踐都可為我國食品安全監控體系的構建提供可借鑒的經驗。

4.1建立協調統一的食品安全監管機構

《食品安全法》頒布實施后，我國正式確立的食品安全監管體制為國務院食品安全委員會統一協調，由國務院、各級地方人民政府、食品行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的復合型、立體化監管體系，形成了“分段監管為主，品種監管為輔”的格局[48]，但這種模式由于政出多門，易出現職能重疊、推諉扯皮、監管空白地帶及監管混亂等弊端。

歐美國家采取集中的食品安全監管模式，各部門職責明確，實現無縫對接。我國可借鑒其經驗，在多部門監管的框架下，樹立精簡的核心理念，嘗試在分段監管下的革新。在不改變多部門監管模式的前提下，通過精簡機構進一步提高監管效率，這種新的監管模式的有效嘗試，既是對我國固有監管模式的選擇性合理繼承，也是對先進國家監管模式精華的有效吸收。2013年的國務院機構改革方案中，為加強食品藥品監督管理，組建了國家食品藥品監督管理總局。可以看出，這是對分段革新的有效嘗試，這種嘗試兼并了獨立監管與多部門監管模式的精華，既可以改變獨立監管容易造成的缺位現象，又可以改變多部門監管造成的職能重復，互相推諉現象。

4.2健全系統完善的食品安全法律體系

中國食品安全立法采用的是部門立法模式。2009年《食品安全法》的頒布實施，正式確立了我國食品立法的根本大法，截至目前，食品及食品原料相關法律已愈百部，但仍有許多食品安全問題存在。食品安全立法與國際接軌程度不夠，導致與發達國家貿易出現“綠色壁壘”。

因此，我國應積極借鑒歐美等發達國家的經驗，努力建立覆蓋食品鏈各環節的法律法規來完善食品安全法律體系，為食品安全監管提供法律依據。具體而言，首先我國食品安全立法管理也應從控制源頭開始，強調“從農田到餐桌”整個食物鏈綜合管理的系統性和協調性，建立食品市場準入制度和食品可追溯制度；其次完善食品安全風險監測評估和突發食品安全事件應急處置的行政法規和制度；再次加強食品安全行政執法與司法的銜接，完善食品召回和問責機制等相關配套規定，提高食品安全誠信；最后加大打擊震懾力度，依法從重懲處食品安全違法犯罪行為。提高違法成本，使不法分子不敢輕易地鋌而走險。

4.3構建整合歸一的檢驗檢測體系

檢測技術是評價國家食品安全水平的關鍵基礎之一。為此，各國都把設置檢測機構、應用先進檢測方法、建立和提高分析質量保證體系以及培養人才放在優先地位。目前我國已初步形成了具有一定規模的食品檢驗體系，主要分布在農業、質檢、工商、食藥等部門，大、中型食品生產企業也具備一定的檢測能力。但我國食品檢驗能力相對不足，以致在一定程度上嚴重地影響了我國食品安全監管。這些問題主要表現為：檢測方法的覆蓋面不夠；技術短缺和重復并存；高精尖設備、標準參考物質、技術水平及儲備不足以及缺乏快速檢測的方法和儀器。

統一高效是歐美等國家食品安全檢驗檢測的顯著特征之一。我國也應按照“提高現有能力水平、按責按需、填平補齊、避免重復建設、實現資源共享”的原則[2]，建立一個食品檢驗檢測機構網絡，加強各部門間的溝通和協調，實現檢測資源和檢測信息的共享，避免不必要重復檢測。同時規范檢驗檢測機構的資質評價制度，加強對檢驗檢測機構工作人員的管理。充分考慮檢測技術機構的健康發展，考慮專業特點和食品產業的區域分布，尊重高技術服務業技術密集、資金密集的特點，使不同層次檢測機構在技術領域和專業技術能力互相補充，最大限度發揮檢測機構對食品安全的支撐作用。

4.4加快公開透明的信息體系建設

中國的食品安全監控體系與歐美國家相比透明度較低，主要原因有三個方面，第一，政府部門分段監管，部門間信息共享協調機制不完善，導致食品安全信息公布不對稱。第二，食品安全信息渠道主要是政府、廠商自行、第三方和媒體，因此消費者缺乏權威而正確的食品安全知識獲取平臺[49]。第三，消費者獲取食品安全信息主要通過是電視、報紙、專業雜志等，而缺乏網絡的利用，網絡平臺數據更新緩慢甚至不更新也導致了消費者很少通過網絡了解食品安全信息。

我國應借鑒歐美發達國家的經驗，從信息管理機制研究出發，加快公開透明的信息體系建設?！笆濉币巹澨岢?，根據國家重大信息化工程建設規劃的統一部署，建立功能完善、標準統一、信息共享、互聯互通的國家食品安全信息平臺[2，50]，從而避免低水平重復和各自執法浪費資源；整合信息平臺，由一個部門對信息進行科學分析后統一，引導消費者對食品安全信息的有效利用。設立公眾參與的組織，利用網絡平臺的優勢，實現消費者對信息的反饋和交流，幫助政府和相關企事業單位做出科學的決策，增強公眾參與食品安全監管的能力。

篇(7)

【摘要】針對醫療損害監管法律依據不健全、缺乏有效工作機制等現實問題，分析醫療損害行政監管的重要性和必要性，剖析目前行政監管工作中存在的主要問題，提出健全相關法律法規、建立行政責任追究工作機制、規范醫療損害鑒定模式等對策。

關鍵詞 醫療損害；行政監管；問題；對策

Problems and Countermeasures in Administrative Supervision on Medical Malpractice/CONG Jing，WANG Yihong，LIANG Qingyu，et al.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：103-105

AbstractBased on the problems， such as defective laws and regulations on supervision of medical malpractice and lacking of effective working mechanism， the meaning of administrative supervision on medical malpractice and current problems in practice were analyzed， and countermeasures were put forward including formulating relevant laws and regulations， establishing work mechanism of administrative responsibility investigation， and standardizing authentication mode of medical malpractice， etc.

Key wordsMedical Malpractice； Administrative Supervision； Problem； Countermeasure

First?author’s addressHealth Supervision Institute of Shanghai Municipal Health Bureau， Shanghai， 200031， China

自2010年7月1日《侵權責任法》實施以來，上海市各級人民法院委托醫學會開展醫療損害鑒定的案件數量日益增多，鑒定意見認定為“構成醫療事故”的數量有所減少。據上海市醫學會統計顯示，2013年全市申請醫療損害鑒定607起，鑒定結果陽性（結論為醫療損害）率為47.7%，同期醫療事故鑒定168起，鑒定結果陽性（結論為醫療事故）率為46.1%。醫療損害與醫療事故均對醫療質量與安全造成了極大威脅。如何對醫療損害中違法行為進行有效的行政監管，對保障醫療安全與提高醫療質量意義重大，同時對衛生行政監管工作也提出了新要求。

1概念

1.1概念界定

《侵權責任法》第七章規定的“醫療損害責任”，從民法角度明確提出“醫療損害”概念。其第54條規定：患者在診療活動中受到損害，醫療機構及醫務人員有過錯的，由醫療機構承擔賠償責任。造成醫療損害的行為主要包括醫療機構或醫務人員侵犯患者知情同意權或隱私權、未提供與當時醫療水平相應的診療服務、診療活動違反相關法律法規或規范的規定、未妥善處置病歷資料、使用有缺陷的醫療相關用品等。從概念界定范圍看，醫療損害范疇大于醫療事故范疇。

1.2內涵

《侵權責任法》作為民事法律規范，從民事法律關系角度對醫療損害作出界定，明確了醫療損害的歸責原則，即過錯責任原則。構成過錯責任需具備4個條件：（1）法定醫療機構及醫務人員的診療行為；（2）患者診療活動中受到損害，有損害結果，該損害結果必須具備客觀性、真實性及確定性；（3）醫療機構及醫務人員的診療行為與患者的損害結果之間有因果關系；（4）醫療機構及醫務人員有過錯［1］。 《侵權責任法》對行為人應當盡到的義務、發生損害之后如何救濟，滿足哪些要件主張損害賠償及賠償范圍等內容作出規定，而對有過錯的行為人如何實行行政管理并未涉及。

2醫療損害行政監管的重要性和必要性

2.1重要性

行政責任是指行政法律關系主體因違反行政法的規定而應承擔的法律后果，其實現方式主要是對違法行為人施加行政處罰及行政處分［2］。對醫療損害的行政監管屬于行政法范疇，主要是指衛生行政部門對違法行為人和相關組織機構進行行政責任追究的制度，監管對象及內容包括醫療機構或醫務人員的行為、醫療損害的預防和救濟制度等。

《侵權責任法》實施后，醫患糾紛發生時，患方更傾向于通過醫療損害鑒定途徑獲得經濟賠償，而不再進行醫療事故鑒定。醫療侵權案件的法律責任追究，應既有民事責任又有行政責任，甚至是承擔刑事責任。各種法律責任的承擔在法律依據、制度價值、責任確定方式、責任承擔方式和責任大小等方面都存在不同程度的差別。就行政責任承擔而言，其法律依據是行政法律法規，制度價值主要是保護公共利益和懲戒加害人，行政責任的確定與否不允許和受害當事人協商。責任承擔方式包括警告、罰款、暫扣或者吊銷執照等，責任大小主要取決于主要加害人所犯過錯的嚴重程度［3］。在醫療損害發生后，不能因為醫療機構或醫務人員承擔了賠償的民事責任，就免去對其行政責任或刑事責任的追究。衛生行政部門通過對醫療損害中違法行為實施者的有效行政處罰，可以對醫療不良安全事件的發生起到積極的警示、預防和教育作用。

2.2必要性

醫療損害中違法行為行政責任追究缺位的現狀已影響到了醫療質量安全的有效監管。醫療損害同醫療事故一樣，存在造成人身損害的過錯或過失診療行為，這些行為若違反了衛生法律法規，行為人不僅要承擔民事賠償責任，也會受到行政責任追究，即行政處罰。法律上的行政責任既不同于補償受害人物質和精神損失為主的民事責任，也不同于以懲罰為主的刑事責任，而是著眼于整肅公共秩序、補救公共利益和損失，兼有補償性和懲罰性，重點在于預防新的醫療損害或醫療事故發生［3］。

對醫療損害中違法行為的行政責任追究，一方面通過對違法行為的實施者進行有效的行政處理，以達到警示與教育目的；另一方面可杜絕和防范衛生行政監管的缺位和不當，更好地發揮醫療安全監管效能，并減少醫療過失行為的發生，同時有提高醫療質量、控制醫療風險、緩解醫患糾紛、維護社會穩定等作用。

3存在問題

3.1醫療損害的發現渠道不暢

當前，醫療監管制度中缺乏明確的醫療損害報告制度，致使衛生監管部門無法在第一時間掌握醫療損害發生情況。根據原國家《衛生部關于做好<侵權責任法>貫徹實施工作的通知》（衛醫管發［2010］61號）的相關規定：各級醫學會繼續依法履行醫療事故鑒定等法定鑒定職責；對于司法機關或醫患雙方共同委托的醫療損害責任技術鑒定，醫學會應當受理，并可參照《醫療事故技術鑒定暫行辦法》等有關規定，依法組織鑒定［4］。各級醫學會承擔了全部的醫療事故技術鑒定和絕大部分醫療損害技術鑒定工作。因此，與各級醫學會建立長效信息溝通制度有益于衛生行政監管部門全面、及時掌握醫療損害情況?！夺t療事故處理條例》規定了醫療機構在發生醫療事故后，應按照規定向所在地衛生行政部門報告；而對醫療損害是否須向衛生行政部門報告則無法律法規規定。

近年來，上海市的醫療損害鑒定主要以患方起訴，由法院委托醫學會鑒定為主，醫療機構沒有向所在地衛生行政部門上報醫療損害的法定義務。衛生行政部門獲取醫療損害案件資料的途徑有投訴舉報、日常監督檢查、醫學會報送、上級衛生行政機關交辦和下級衛生行政機關報請等。衛生行政部門正因無法及時、全面掌握醫療損害發生情況而陷入對違法行為不作為或作為不及時的尷尬境況。

3.2醫療損害的行政處罰依據不足

我國現有衛生法律法規中，包括《執業醫師法》、《醫療機構管理條例》、《醫療事故處理條例》等，均無明確對醫療損害案件是否應予以立案處罰、如何啟動行政處罰程序、如何認定醫療損害后果和情節等進行規定。

實際工作中，醫療損害的違法行為人主要涉及醫療機構和醫務人員。以醫務人員作為行政相對人，可以適用《執業醫師法》第37條的規定。以醫療機構作為行政相對人時，則無法律法規作為適用依據。衛生監管部門在醫療損害違法行為情節認定時，主要以法院審查確認或生效判決的醫療損害鑒定書作為行政處罰依據之一。醫療損害鑒定書則是參照《醫療事故分級標準》確定，即出現了醫療損害技術鑒定參照醫療事故技術鑒定分級標準定級定責，而對醫療損害卻無法按照醫療事故的法律法規依據進行行政處理。

2013年，為探索創新醫療安全監管工作制度，上海市衛生行政部門在部分區縣開展醫療損害中違法行為的行政查處試點工作，對25起醫療損害案件進行了行政處理，案源主要是投訴舉報和日常監督檢查等。衛生監管部門對23起醫療損害案件進行立案調查，其中對16起醫療損害違法行為的涉事醫務人員作出“警告”行政處罰。該16起案件均因違反衛生行政規章制度或技術操作規范造成患者人身損害，包括漏診誤診、治療與搶救不及時、病情觀察不仔細等。對8家涉事醫療機構發出《衛生監督意見書》?，F有法律適用條款無法全面涵蓋醫療損害鑒定書中涉及的違法行為處理。

3.3醫療損害違法行為的判定依據不完整

行政違法行為是指公民、法人或其它組織實施的違反行政法律規范，依法應當受到行政處罰的行為或不作為行為，主要構成要件有：（1）行為人具有行政責任能力；（2）實施了法律規定的應受到行政處罰的違法行為；（3）有法律規定的行政責任形式；（4）嚴格遵守法定程序等。實施行政違法行為是行政相對人承擔行政責任的基礎。行政處罰中的過錯推定原則與民法有所不同，可以理解為行政相對人一旦實施了行政違法行為，只要不能證明自己主觀上無故意或者過失，則推定其有故意或過失并依法承擔行政責任［5］。

在醫療損害違法行為的認定過程中，衛生行政監管部門以醫療損害鑒定結論中的分析說明和鑒定意見為主，輔以當事人陳述、證人證言等證據為判定依據。鑒定書主要以過失責任認定為主，往往沒有指出具體過失環節。由于衛生監督工作人員并不一定具備醫學專業背景，對于難以確定醫療損害具體過失環節、具體違法行為實施人的情況，一般需通過專家咨詢程序。咨詢專家的專業類別、資質要求，以及咨詢程序是否合理，法律法規尚未作出具體規定。

4建議

4.1制訂醫療損害行政監管法律法規

《侵權責任法》實施以來，醫療損害的民事責任承擔已經自成體系［3］，醫療事故概念的生存空間逐漸減小。醫療損害的民事責任被高度重視，而行政責任被迫“擱置”，出現對醫療損害的處理“一賠了之”的趨勢［4］?，F有衛生法律法規已經不能滿足當前衛生監管中出現的新問題。面對日益增多的醫療損害案件，衛生行政部門應該如何作為，成為當前亟待解決的問題。

通過制訂或完善現有法律法規，一方面要規定醫療機構對醫療損害事件的上報要求及懲戒機制，建立與各級醫學會的信息溝通報送制度，使衛生監管部門及時全面掌握醫療損害信息；另一方面，要明確醫療損害中違法行為的認定程序和方法、處罰依據與標準、裁量標準等，明確醫療機構和醫務人員在醫療損害事件中應承擔的行政責任和義務，以及衛生監管部門的職責和任務，使行政監管發揮最大效能，杜絕行政職能的缺位或作為不當，更好地貫徹和落實依法行政理念。

4.2建立行政責任追究機制

通過建立并不斷完善衛生監管部門內部工作制度和機制，明確市、區（縣）各級衛生監管部門的工作職責和權限。對醫療損害案件中違法行為的行政處罰啟動程序、行政責任認定方式方法、行政處罰裁量、處罰后續監管等給予保障?？梢詫︶t療損害在防范、處置和行政責任追究方面實現全面的行政管理，既要確保違法行為受到懲戒，又要使違法行為人合法權益得到保障。同時加強衛生監管部門行政執法的內部監督管理，使衛生行政監管發揮作用。

只有完善現有醫療安全監管工作機制，規范醫療損害行政處理環節，并不斷加以實踐和完善，增強行政執行效率，解決實際工作中遇到的難題，才能順應現狀。

4.3規范醫療損害鑒定模式

實踐中，曾有投訴舉報人提供非醫學會出具的醫療損害鑒定書，要求行政部門對其違法行為進行行政處罰。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國侵權責任法>若干問題的通知》（法發〔2010〕23號）相關意見，具備醫療損害鑒定資質的鑒定機構均可以接受法院、醫患雙方的委托出具醫療損害鑒定書。格式規范、內容全面的鑒定書是行政處罰證據的重要內容，其對診療過失環節的描述和確認直接影響到行政監管部門對違法行為過失環節、違法嫌疑人的確定。因此，有必要協調多方出臺相關法規或政策，不僅要規范醫療損害鑒定書的格式和內容，而且要明確醫療損害鑒定機構的設置條件、資質要求、鑒定程序等，并明確其在衛生行政處罰中的法律地位。

參考文獻

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［5］江偉波，王曉雁，蘇剛.如何正確認識行政違法行為［N］.中國工商報，2017-1-16(3).

通信作者：

楊波：上海市衛生局衛生監督所科長

E-mail：acumen09@sina.com

收稿日期：2014-08-22