序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來(lái)了七篇行政處罰的制裁性范文，愿它們成為您寫作過(guò)程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

縱觀我國(guó)現(xiàn)有的行政處罰與刑事處罰規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰是兩種性質(zhì)互異的法律制裁方法，二者之間存在著極為密切的聯(lián)系，如何將這兩種性質(zhì)不同而又聯(lián)系密切的制裁措施有機(jī)銜接起來(lái)，成為當(dāng)前急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、行政處罰與刑事處罰在適用方法上的銜接

行政處罰與刑事處罰是分別針對(duì)不同的違法者所采取的兩種性質(zhì)互異的制裁措施，違反行政法應(yīng)受行政制裁，違反刑法應(yīng)受刑事制裁，這本是順理成章的事。但在現(xiàn)實(shí)生活中卻會(huì)經(jīng)常遇到一個(gè)違法行為同時(shí)違反行政法規(guī)范和刑法規(guī)范，因而構(gòu)成行政違法行為與犯罪競(jìng)合的情況，譬如非法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品等違法行為，達(dá)到嚴(yán)重程度的即是犯罪行為。兩個(gè)不同部門法的法條又分別規(guī)定了對(duì)行為人的行政處罰與刑事處罰，從而出現(xiàn)行政處罰與刑事處罰競(jìng)合的問(wèn)題。在這種情況下，必然要涉及到行政處罰與刑事處罰在適用方法上的銜接問(wèn)題。那么，應(yīng)采用什么樣的適用方法來(lái)將兩者有機(jī)地銜接起來(lái)呢?

我們認(rèn)為既要適用刑事處罰，又要適用行政處罰。其理由有三條：一是行政犯罪行為在性質(zhì)上既是犯罪行為，也是嚴(yán)重違反行政法律規(guī)范的行為。這種行為違法的雙重性，決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，既要追究其刑事責(zé)任，給予刑事處罰，又要追究其行政法律責(zé)任，適用行政處罰。只有這樣，才能全面追究犯罪分子的法律責(zé)任，有效地打擊犯罪和預(yù)防犯罪。二是行政處罰與刑事處罰也是兩種性質(zhì)、形式和功能均不相同的法律責(zé)任。這兩種責(zé)任在性質(zhì)上的差異性決定了二者的適用既不能遵循“一事不再罰”原則，也不能按“重罰吸收輕罰”的吸收原則，因?yàn)檫@兩個(gè)原則均是對(duì)同一性質(zhì)法律責(zé)任而言的。只有在同一性質(zhì)的法律責(zé)任中，才能適用“一事不再罰”原則和吸收原則，否則就抹煞了兩種責(zé)任質(zhì)的區(qū)別。同時(shí)，這兩種責(zé)任在形式和功能上的差異性又決定了兩者的合并適用可以相互彌補(bǔ)各自的不足，以消除犯罪的全部危害后果。三是我國(guó)立法實(shí)踐已承認(rèn)行政處罰與刑事處罰競(jìng)合時(shí)的合并適用。比如，我國(guó)刑法第116條規(guī)定：“違反海關(guān)法規(guī)，進(jìn)行走私，情節(jié)嚴(yán)重的，除按照海關(guān)法規(guī)沒(méi)收走私物品并且可以罰款外，處三年以下有期徒刑。”其他單行刑事法律和大量的行政法規(guī)范中也有類似規(guī)定，

按照我國(guó)《行政處罰法》第7條、28條的規(guī)定，也可以推斷出《行政處罰法》是接受這一做法的，即當(dāng)同一違法行為既違反行政法規(guī)范又觸犯刑律而發(fā)生行政處罰與刑事處罰的競(jìng)合時(shí)，應(yīng)該予以合并適用。但對(duì)此應(yīng)該指出的是，行政處罰與刑事處罰應(yīng)當(dāng)合并適用與實(shí)際上是否合并適用不可混同。由于實(shí)際情況復(fù)雜，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)某些不能合并或者無(wú)需合并適用的情況，因此，行政處罰與刑事處罰的合并適用只是個(gè)一般原則，在具體合并適用時(shí)應(yīng)視不同情況采用不同的方法予以銜接。

在有的情況下，違法行為構(gòu)成犯罪，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)適用了行政處罰，人民法院在適用刑事處罰時(shí)就采用“類似罰則相折抵”方法使二者相銜接。如以罰款折抵罰金，罰款與罰金二者雖都是科以行為人金錢給付義務(wù)，但在金錢數(shù)額上是有明顯差別的，罰款的數(shù)額比罰金少，與犯罪的嚴(yán)重程度不相適應(yīng)，罰款不足以治罪。因此，不能用罰款來(lái)代替罰金制裁犯罪。當(dāng)刑法規(guī)定可單處或并處罰金時(shí)，人民法院又認(rèn)為有必要處以罰金時(shí)，可重新處以罰金。但人民法院在判處罰金時(shí)，應(yīng)考慮犯罪人已受罰款處罰及其數(shù)額這一因素，做到與犯罪及情節(jié)相適應(yīng)，罰款應(yīng)折抵相應(yīng)數(shù)額的罰金數(shù)額。這在《行政處罰法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》都有相應(yīng)的規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判決罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵罰金。”“依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判決罰金時(shí)，依法折抵相應(yīng)罰金。”

二、行政處罰與刑事處罰在適用程序上的銜接

行政處罰與刑事處罰應(yīng)該分別由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)按行政處罰程序與刑事訴訟程序予以適用，但如果同一案件既是行政違法案件又是刑事犯罪案件時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)行政處罰程序與刑事訴訟程序的交叉牽連狀況，這就需要將兩種程序有機(jī)地協(xié)調(diào)、統(tǒng)一起來(lái)，以避免程序上沖突和由此產(chǎn)生實(shí)體適用方法上的錯(cuò)誤，從而影響處罰功能的有效發(fā)揮，使違法行為人得不到應(yīng)有的制裁或其合法權(quán)益受到損害。

首先必須遵循刑事優(yōu)先原則。即當(dāng)同一案件既是行政違法案件又是刑事犯罪案件時(shí)，原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問(wèn)題，再由行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的行政處罰責(zé)任。實(shí)行這一原則，也有利于防止行政機(jī)關(guān)以罰代刑，“有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能”。這是因?yàn)椋旱谝唬淌路缸锱c行政違法行為相比，社會(huì)危害性更嚴(yán)重，應(yīng)優(yōu)先審查。第二，刑事處罰與行政處罰相比，制裁程序更為嚴(yán)厲，應(yīng)優(yōu)先施行。第三，行政機(jī)關(guān)先對(duì)行為人作出行政處罰，并不是司法機(jī)關(guān)審理刑事犯罪案件的必經(jīng)程序，作為行政處罰的事實(shí)和證據(jù)，對(duì)司法機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然的效力，還需經(jīng)司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查、核實(shí)和認(rèn)定：而司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查的證據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。行政機(jī)關(guān)在查處行政違法活動(dòng)過(guò)程中，認(rèn)為行為人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪或者可能構(gòu)成犯罪的。應(yīng)及時(shí)主動(dòng)地將案件移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)先行處理，受移送的司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)、積極立案、偵查和處理，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)正在查處的行政違法案件，可以主動(dòng)介入和監(jiān)督檢查，認(rèn)為行為人的行為已構(gòu)成犯罪或者可能構(gòu)成犯罪的，也有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)移送，作為刑事案件予以立案，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該立即移交，并予積極協(xié)助，以避免行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在行為人是否構(gòu)成犯罪的問(wèn)題上有分歧而影響案件的及時(shí)查處。

當(dāng)然，需要指出的是，“刑事優(yōu)先”也只是一般原則，由于實(shí)際情況復(fù)雜，行政處罰程序有時(shí)會(huì)發(fā)生在刑事訴訟程序之先，這在現(xiàn)實(shí)中主要有三種情況：一是行政機(jī)關(guān)無(wú)法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪但又需要及時(shí)對(duì)行為人予以行政處罰，而先行適用了行政處罰。二是行政機(jī)關(guān)定性錯(cuò)誤，將刑事犯罪案件作為行政違法案件而對(duì)行為人先行適用了行政處罰。三是行政機(jī)關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯

罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰。行政處罰程序因上述原因先于刑事訴訟程序時(shí)，應(yīng)注意視不同情況處理好案件移送與刑事立案時(shí)的銜接關(guān)系。對(duì)于上述第一種情況，行政機(jī)關(guān)先行適用行政處罰之后，如果發(fā)現(xiàn)該行為已構(gòu)成犯罪，應(yīng)立即移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)立案再處理。對(duì)于上述第二種情況，由于是行政機(jī)關(guān)主觀認(rèn)識(shí)上的偏差所導(dǎo)致的，行政機(jī)關(guān)往往不會(huì)主動(dòng)移送司法機(jī)關(guān)立案。但違法行為是否構(gòu)成犯罪只能由司法機(jī)關(guān)依法以刑事訴訟程序才能最終認(rèn)定，所以司法機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)定性確系錯(cuò)誤，罰不足以治罪，雖予以行政處罰還須追究行為人的刑事責(zé)任時(shí)，有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)將案件移送作為刑事案件予以立案或自行決定立案進(jìn)行處理。

另外，我們還要針對(duì)實(shí)際情況注意刑罰與行政處罰的雙重運(yùn)用，即對(duì)行為人除由司法機(jī)關(guān)予以刑事處罰外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以行政處罰。這主要是因?yàn)椋哼`法行為具有觸犯刑法和行政法律規(guī)范的雙重性，行為人也就應(yīng)該相應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任和行政責(zé)任。另外，刑罰與行政處罰的種類及功能的差異決定了在適用刑罰的同時(shí)還必須適用行政處罰以彌補(bǔ)刑罰的不足。刑法規(guī)定的主刑和附加刑的種類和范圍相對(duì)比較狹窄，主要是人身罰和財(cái)產(chǎn)罰。僅適用刑法規(guī)定的刑罰在有些情況下不足以消除違法行為人犯罪的全部危害后果，也不足以徹底糾正行政違法行為，在這樣的情況下，在適用刑罰的同時(shí)并處一定的行政處罰有利于更好地打擊犯罪分子，糾正行政違法行為。

雖然我國(guó)《行政處罰法》第22條明確規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”但這僅為原則性的規(guī)定，有關(guān)移送的具體問(wèn)題仍缺乏可操作性，這在實(shí)踐中給案件移送工作帶來(lái)很大的隨意性，需要更好地協(xié)調(diào)案件移送中行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。堅(jiān)持刑事優(yōu)先原則，將移送程序法定化，將移送的具體條件是什么。如何移送，以及移送的期限、受移送的機(jī)關(guān)、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等都實(shí)行制度化操作，以建立系統(tǒng)完備的案件移送制度。規(guī)范移送行為。

篇(2)

1、行政處罰是指行政主體依照法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為。

2、行政處罰特征是:實(shí)施行政處罰的主體是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織;行政處罰的對(duì)象是實(shí)施了違反行政法律規(guī)范行為的公民、法人或其他組織;行政處罰的性質(zhì)是一種以懲戒違法為目的、具有制裁性的具體行政行為。

（來(lái)源：文章屋網(wǎng) ）

篇(3)

【關(guān)鍵詞】扣分；行政處罰；違法

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2014）07-108-03

某人士駕駛證的記分周期啟示日期為8月8日，其于2013年8月4日在遼寧省某高速上超速駕駛，2014年車輛年審時(shí)才被告知此事，并在2013.8.8-2014.8.8記分周期內(nèi)被扣除3分，在向深圳市交管局申請(qǐng)復(fù)議時(shí)被告知，根據(jù)公安部《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，扣分不屬于具體行政行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。由此事件引發(fā)了以下四個(gè)問(wèn)題思考，第一，扣分是否屬于行政處罰；第二，扣分的合法性；第三，扣分周期的確定；第四，“規(guī)定"56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容。

一、扣分是否屬于行政處罰

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)

第一，認(rèn)為是中間行政行為。有學(xué)者根據(jù)行為的過(guò)程角度，將行政行為劃分為中間行政行為與最終行政行為。當(dāng)行政主體對(duì)某一事件最終處理完畢時(shí)所實(shí)施的行為，是最終行政行為。而中間行為，是指這種行為僅構(gòu)成對(duì)某事處理過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并未對(duì)某事作出最終處理。這種行為是為其他行為服務(wù)的一種臨時(shí)性的行為如扣押。

第二，有的學(xué)者認(rèn)為違章扣分實(shí)質(zhì)上是一種行政處罰行為。無(wú)論從立法目的，還是執(zhí)法強(qiáng)度以及給相對(duì)人造成的后果來(lái)看，扣分都應(yīng)該被并入行政處罰的法律范疇。扣分屬于類似于行政警告的申誡罰，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛員的違章行為，從而促使他們遵守交通規(guī)則，同時(shí)不會(huì)受到權(quán)利上的很大損害。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)被記滿分時(shí)還產(chǎn)生了類似與行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛員強(qiáng)制進(jìn)行考試等處罰手段。因此，扣分已可能損害到駕駛員的實(shí)體權(quán)利，而且它比一般的警告更具有威懾力。考試是一種綜合多種義務(wù)、較為嚴(yán)厲的行政處罰，它是一種等同于吊扣駕駛證的能力罰。這正是記分對(duì)駕駛員發(fā)生震懾力的原因所在。其次，顯而易見(jiàn)，考試必定會(huì)給駕駛員造成金錢上的損失后果等同于財(cái)產(chǎn)罰。因此，不論是從立法動(dòng)機(jī)，還是造成后果上看，對(duì)違章駕駛員記分和考試是一種完整意義上的行政處罰行為。

第三，有學(xué)者認(rèn)為記分屬于類似行政警告的申誡罰。申誡罰是行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式，但不剝奪或限制管理相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利。警告是申誡罰的一種主要形式。對(duì)交通違法的駕駛?cè)藢?shí)行記分，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛?cè)说倪`法行為，實(shí)質(zhì)上，作為一種周期內(nèi)無(wú)法消除的書面警告形式，記分顯然屬于申誡罰范疇。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)記滿12分時(shí)，還產(chǎn)生了類似于行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛?cè)藦?qiáng)制進(jìn)行考試。因此，記分已可能損害到駕駛?cè)藢?shí)體權(quán)利（即復(fù)考造成的各種實(shí)體權(quán)利損失）和可期待利益（即無(wú)扣分獎(jiǎng)勵(lì)），比警告更具有威懾力和嚴(yán)厲性。

（二）本文觀點(diǎn)

行政處罰的核心在于“制裁”，即通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予處罰，來(lái)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。“處罰直接指向的目標(biāo)是行政違法行為，要對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒，使其蒙受一定的痛苦或損失，所以說(shuō)行政處罰的目的是懲戒性。”

根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條第一款，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍哿魴C(jī)動(dòng)車駕駛證，對(duì)其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車駕駛證。第二款，對(duì)遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無(wú)累積記分的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍梢匝娱L(zhǎng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的審驗(yàn)期。具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，“累積記分制度”設(shè)計(jì)的目的有兩個(gè)，一是制裁，二是鼓勵(lì)。從制裁的層面看，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳绻羞`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，公安機(jī)關(guān)交通部門可以對(duì)其駕駛證進(jìn)行扣分，而扣分累積達(dá)到一定分值時(shí)，須扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證。也就是說(shuō)，隨著扣分的增多，駕駛?cè)吮銜?huì)背負(fù)著較大的壓力，來(lái)保證自己不在一定的期限內(nèi)被扣除該上限的分?jǐn)?shù)。因?yàn)橐坏{駛證被扣留，則要重新考試。而考過(guò)駕駛證的人都知道，除了需要花費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本外，還有寶貴的時(shí)間成本。從鼓勵(lì)的角度看，在一年內(nèi)沒(méi)有累計(jì)積分的，可以延長(zhǎng)駕駛證的審驗(yàn)期。因此根據(jù)這兩點(diǎn)可以看出，“累積記分制度”側(cè)重于“制裁”，通過(guò)特定的處罰方式對(duì)行政相對(duì)人的行為作出回應(yīng)，以示警戒。情節(jié)嚴(yán)重的，還給予暫扣駕駛證的處罰。

根據(jù)《道路交通安全法》第八十八條，對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留。由于“累積積分制度”偏向于“制裁”駕駛?cè)说倪`法行為，嚴(yán)重時(shí)可以暫扣駕駛證。而根據(jù)《行政處罰法》第八條第一款第七項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

因此，從“扣分”層面上，雖然并沒(méi)有明確規(guī)定“扣分”為行政處罰，但是由于其具有“制裁”性，并且可能導(dǎo)致暫扣駕駛證的行政處罰，再加上《行政處罰法》的規(guī)定，由此可以認(rèn)定，“扣分”屬于行政處罰。

二、扣分的合法性

正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四條，“累積記分制度”已在法律層面上被制定，其具體的法律后果也如前述，制裁與鼓勵(lì)。

根據(jù)《立法法》第五十六條第一款，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第二款，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。第七十一條第一款，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第二款，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。

《行政處罰法》第十條第一款，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第二款，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。第十二條第一款，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

因此，《道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）、《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中的有關(guān)“扣分”制度的制定并不是子虛烏有，它們是在上位法尚無(wú)具體規(guī)定的基礎(chǔ)上做出的，至于其關(guān)于“行政處罰的行為、種類和幅度”的規(guī)定是否合法，筆者在下文將會(huì)論及。

三、扣分周期的確定

在《道路交通安全法》中并沒(méi)有關(guān)于“扣分周期的”明確規(guī)定，只有“一年無(wú)累計(jì)記分的可以延長(zhǎng)審驗(yàn)期”的規(guī)定。

而在《實(shí)施條例》第二十四條第一款，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽谝粋€(gè)記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。

《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十五條第一款，道路交通安全違法行為累積記分周期（即記分周期）為12個(gè)月，滿分為12分，從機(jī)動(dòng)車駕駛證初次領(lǐng)取之日起計(jì)算。

根據(jù)前兩條規(guī)定，在一個(gè)記分周期內(nèi)，如果記分未達(dá)到12分，但有罰款沒(méi)有處理，則記分轉(zhuǎn)入下一個(gè)周期。即如本事件的某人士，其在上一個(gè)記分周期內(nèi)并不知道他有違章駕駛的行為，不可能去特定的系統(tǒng)或者服務(wù)臺(tái)查詢自己的違章駕駛記錄，然而正是因?yàn)檫@種“不知情”導(dǎo)致了他的“分”記在下個(gè)周期內(nèi)，也就是原本下個(gè)周期可以“干干凈凈”的記錄，莫名的被“污染”了，由此損害了他的利益。

如前述，“扣分”實(shí)際上是一種行政處罰，這在《道路交通安全法》上是被隱性的承認(rèn)。而作為一種行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第三十一條和第三十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。也就是說(shuō)，“扣分”作為一種行政處罰，行政機(jī)關(guān)必須“告知”當(dāng)事人有關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)，而當(dāng)事人有權(quán)“陳述和申辯”。

但是在《實(shí)施條例》第二十三條第三款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)提供記分查詢方式供機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬樵儭Ｔ凇兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為信息錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)后三日內(nèi)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供查詢；并可以通過(guò)郵寄、發(fā)送手機(jī)短信、電子郵件等方式通知機(jī)動(dòng)車所有人或者管理人。這兩條規(guī)定的是在進(jìn)行違法行為處罰的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)要提供相關(guān)手段供社會(huì)查詢。至于查詢與否，則由公眾自己決定，即公眾是否知悉，公安機(jī)關(guān)并不管。這與《行政處罰法》的規(guī)定不符，該規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)做出行政處罰必須“告知”相對(duì)人，使其知悉，還有保證其“陳述和申辯”的權(quán)利。而上述的規(guī)定則嚴(yán)重違反了法律的規(guī)定。

而在本案中，交管部門擅自在下一個(gè)周期，即2013.8.8―2014.8.8扣分，并且沒(méi)有告知當(dāng)事人，也就是該處罰本應(yīng)該在2013.8.4―8.8日給予并告知。行政機(jī)關(guān)的這種程序在法理上是違法的，其做出的行政處罰并不成立。此外，由于行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有在違法行為發(fā)生的期限（2013.8.4―2014.8.8）內(nèi)做出，其給予行政處罰的期限已經(jīng)過(guò)去，那么何來(lái)“未處理的記分進(jìn)入下一個(gè)周期”的規(guī)定呢？

經(jīng)過(guò)上述，交管部門的行為性質(zhì)上屬于“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第三款，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。第十二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；4.排除妨礙、恢復(fù)原狀；5.代履行；6.其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。顯然，代為“扣分”這并不是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。

因此，交管部門對(duì)某人士的做法是違法的，而《實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定違背了上位法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不予適用。

而從另一角度看，《道路交通安全法》第二十四條的規(guī)定，“除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。”這句話可不可以理解為在給予“處罰”時(shí)才實(shí)行“累積記分制度”呢？筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。那么，本事件中行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有給予該人士處罰，根據(jù)上述解釋，又何來(lái)“累計(jì)積分”呢？

四、“規(guī)定”56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容

《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十六條，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。此處的“扣分”應(yīng)做一種事實(shí)行為看待，即記分作為一種管理手段，在某些必須給予處罰和記分的違法行為上，兩者要同時(shí)成立，否則，事后不可再給予。

五、目前相關(guān)司法實(shí)踐

在郁祝軍與常州市武進(jìn)區(qū)公安局交通巡邏警察大隊(duì)交通行政處罰糾紛上訴案中，原告郁祝軍對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)其處以200元罰款，記3分的處罰不服，在對(duì)行政復(fù)議的決定不服后向法院提訟。一審法院認(rèn)為交警對(duì)原告的交通違法行為記3分，不屬于單獨(dú)對(duì)交通違法行為處罰的種類，而是公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行交通管理的一種技術(shù)手段，記分必須與處罰同時(shí)執(zhí)行。從而做出被告對(duì)原告所作出的公安交通管理簡(jiǎn)易程序行政處罰決定，職權(quán)依據(jù)合法，程序合法，事實(shí)確鑿，適用法律、法規(guī)正確的結(jié)論。

在門a訴上海市公安局閔行分局A支隊(duì)處罰及行政賠償案中，原告認(rèn)為被告對(duì)原告所作的行政處罰沒(méi)有依據(jù)，故訴請(qǐng)要求撤銷被告所作的閔行公交決字[2011]第×××號(hào)公安交通管理行政處罰決定，被告退賠原告駕駛證扣分3分并向原告賠禮道歉。法院認(rèn)為對(duì)于原告要求被告退賠駕駛證記分3分的請(qǐng)求，因該記分不屬行政處罰決定的內(nèi)容，故對(duì)該請(qǐng)求不予處理。

在檀群艷與望江縣公安局交通管理大隊(duì)處罰糾紛上訴案中，上訴人認(rèn)為根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。法院根據(jù)《道路交通安全法》第88條否定該觀點(diǎn)，認(rèn)為記分不是行政處罰。

可以看出，目前司法實(shí)踐中并不把“扣分”行為認(rèn)定為“行政處罰”，通常認(rèn)為其為一種管理措施，非法律層面的“處罰”。

六、總結(jié)

綜上所述，在駕駛證逾期扣分的情形下，行政機(jī)關(guān)的這種行為是違反法律的規(guī)定的，因?yàn)椤翱鄯帧弊鳛橐环N行政處罰，其實(shí)施必須“告知”相對(duì)人，并且聽取其“陳述和申辯”。這種任意的，無(wú)視法律的規(guī)定的行為應(yīng)該給與相關(guān)制裁，同時(shí)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章與該法不符的，應(yīng)給予修正或者將相關(guān)規(guī)定刪除。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖金明，馮威，完善行政處罰法律制度的若干要點(diǎn)[J].法學(xué)論壇，2005（06）.

[2]沈福俊.部門規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的合法性分析[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（01）.

[3]袁曙宏.我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯[J].中國(guó)法學(xué)，2011（04）.

[4]姜明安.《行政強(qiáng)制法》的基本原則和行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)研究[J].法學(xué)雜志，2011（11）.

[5]姜明安.行政強(qiáng)制法立法若干爭(zhēng)議問(wèn)題之我見(jiàn)[J].法學(xué)家，2010（03）.

[6]胡建淼.“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界[J].中國(guó)法學(xué)，2012（02）.

[7]應(yīng)松年.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].中國(guó)法學(xué)，1998（03）.

[8]楊海坤，劉軍.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].法學(xué)論壇，2000（03）.

[9]徐繼敏.行政強(qiáng)制法實(shí)施面臨問(wèn)題分析[J].理論與改革，2011（06）.

[10]章志遠(yuǎn).行政強(qiáng)制法實(shí)施面臨問(wèn)題分析[J].法學(xué)家，2012（01）.

[11]胡建淼.行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的邊界劃定[J].法學(xué)，2002（06）.

[12]胡建淼.論中國(guó)“行政強(qiáng)制措施”概念的演變及定位[J].中國(guó)法學(xué)，2002（06）.

[13]高軍，劉少航.嚴(yán)刑峻法能達(dá)到道路交通的善治嗎？――主要圍繞《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中闖紅燈扣6分的新規(guī)定展開[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（01）.

[14]王碩.從新交規(guī)的扣分嚴(yán)格看法律與道德[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（03）.

[15]孫明霞.我國(guó)行政處罰自由裁量權(quán)問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

篇(4)

一、涉嫌犯罪案件移送程序手續(xù)不規(guī)范

《規(guī)定》對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的程序和需履行的手續(xù),應(yīng)該說(shuō)是比較明確具體的,但由于沒(méi)有具體的工作制度和規(guī)程,移送接辦的程序和手續(xù)不規(guī)范,導(dǎo)致相關(guān)部門缺乏協(xié)調(diào),相互配合不力,影響了《規(guī)定》的執(zhí)行效果。存在的問(wèn)題和爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)具體承擔(dān)移送和接受案件的機(jī)構(gòu)不明確,不統(tǒng)一。《規(guī)定》第5條規(guī)定向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送,但對(duì)具體的移送和接受機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確。工商機(jī)關(guān)以市局或區(qū)分局的名義正式向公安機(jī)關(guān)移送案件,有的公安機(jī)關(guān)以內(nèi)部辦案機(jī)構(gòu)及工作人員蓋章或簽名接受或退回。目前,深圳市工商局的涉嫌犯罪案件直接移送市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局,該局設(shè)立了受案中心接受移送案件。各區(qū)工商分局的案件移送區(qū)公安分局經(jīng)濟(jì)文化內(nèi)保科。由于工商所、派出所都屬于派出機(jī)構(gòu),不是獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān);管轄的地域范圍是工商、公安機(jī)關(guān)在各自內(nèi)部機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍的劃分,不屬行政區(qū)劃,沒(méi)有對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此,工商所查辦的涉嫌犯罪案件,應(yīng)以分局或市局的名義移送給公安分局或市公安局。有的辦案機(jī)關(guān)涉嫌犯罪的案件移送其他公安機(jī)關(guān)或其內(nèi)部處室,嚴(yán)格說(shuō)不符合有關(guān)規(guī)定。由于機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜,哪個(gè)機(jī)構(gòu)或工作人員能夠代表公安機(jī)關(guān)接受、處理,是一個(gè)需要明確的實(shí)際問(wèn)題。

(二)移送案件交接程序與手續(xù)不規(guī)范。表現(xiàn)在移送回執(zhí)上,有的只蓋辦案機(jī)構(gòu)的公章,有的還不蓋章,有時(shí)使用的是《報(bào)警回執(zhí)》。有的沒(méi)有正式不予立案的通知書,只在移送回執(zhí)上寫上退回意見(jiàn)就退回移送機(jī)關(guān);有的不予立案通知書是以內(nèi)部機(jī)構(gòu)名義作出;通知書格式不統(tǒng)一,有的是有存根的不予立案通知書,有的以不予立案函發(fā)出。

(三)案件材料處理不當(dāng)。《規(guī)定》第6條和第8條對(duì)涉嫌犯罪案件移送時(shí)需要提交給公安機(jī)關(guān)的材料和不予立案后案卷材料的處理做了明確的規(guī)定。但一些涉嫌犯罪案件移送后,公安機(jī)關(guān)沒(méi)有了下文,沒(méi)有回復(fù)。是否立案,行政機(jī)關(guān)無(wú)從得知。案卷材料還在公安機(jī)關(guān)那里。有的案件,公安機(jī)關(guān)不予立案,雖告知了移送機(jī)關(guān),但卻以需保存案卷、執(zhí)法監(jiān)督等理由,不予退回案卷材料。有的公安機(jī)關(guān)讓移送機(jī)關(guān)保存案卷材料的復(fù)印件。無(wú)論行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案卷材料是部分還是全部,如果公安機(jī)關(guān)依法不予立案的,都應(yīng)“相應(yīng)退回案卷材料”。否則既影響了行政機(jī)關(guān)對(duì)不構(gòu)成犯罪的違法行為的處理,又破壞了案卷材料的完整性、權(quán)威性。

(四)退回案件的處理不規(guī)范。《規(guī)定》第9條明確規(guī)定,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后,認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定立案的,可以自接到不予立案通知書之日起3日內(nèi),提請(qǐng)作出不予立案決定的公安機(jī)關(guān)復(fù)議,也可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的復(fù)議決定仍有異議的,應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議決定通知書之日起3日內(nèi)建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。但在實(shí)際工作中,無(wú)論以何種形式退回的案件,沒(méi)有一宗案件,工商機(jī)關(guān)提出異議。對(duì)公安機(jī)關(guān)不規(guī)范的接受、處理,也沒(méi)有提出過(guò)書面異議,而轉(zhuǎn)回依照工商管理法規(guī)進(jìn)行處理。移送案件是經(jīng)過(guò)層層審批,機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或主持工作的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)決定的,公安機(jī)關(guān)退回了案件,該如何處理沒(méi)有程序性規(guī)定。

二、案件移送前是否可進(jìn)行行政處罰

實(shí)踐中,對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪案件的移送時(shí)機(jī)有三種做法和觀點(diǎn):一是所謂的案前移送,也有的稱直接移送。就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的,不作行政處罰,而將案件全案移送公安機(jī)關(guān)。二是案后移送,也稱間接移送。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理法規(guī)對(duì)當(dāng)事人作出一定行政處罰后,再將案件移送給公安機(jī)關(guān)。三是折衷做法。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)為涉嫌犯罪的案件,一般情況下,可以依行政管理法規(guī)采取必要的強(qiáng)制措施,收集和保存必要的證據(jù)后,不作出行政處罰而全案移送公安機(jī)關(guān)處理。案件特殊需要時(shí),可以適當(dāng)作出相應(yīng)的行政處罰,特別是制止性行政處罰后,全案移送公安機(jī)關(guān)處理。這種觀點(diǎn)其實(shí)還是以案前移送為一般原則的。

第一種做法的依據(jù)是《行政處罰法》。該法第38條規(guī)定,案件調(diào)查終結(jié),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別作出處理決定,違法行為已構(gòu)成犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)。《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第42條也作了相同的規(guī)定。年7月28日國(guó)家工商行政管理局就《深圳市工商局有關(guān)案件移送問(wèn)題的請(qǐng)示》做出《關(guān)于案件移送有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》(工商法宇]第192號(hào))給廣東省工商局,明確指出“根據(jù)《行政處罰法》第7條和第22條的有關(guān)規(guī)定,違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān),依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰。工商行政管理機(jī)關(guān)在查處案件過(guò)程中,認(rèn)為案件當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān),不再進(jìn)行行政處罰。據(jù)此,有相當(dāng)多的人堅(jiān)持案前移送的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為,一個(gè)行為只能有一種定性,不同性質(zhì)的行為應(yīng)按不同的法律依據(jù)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。刑事責(zé)任與行政責(zé)任也是截然不同的法律責(zé)任。對(duì)于行政違法行為只能依據(jù)行政法律的規(guī)定追究行政責(zé)任。而對(duì)于刑事犯罪行為則必須依據(jù)刑事法律規(guī)定追究刑事責(zé)任”。

第二種做法和觀點(diǎn)的根據(jù)是《行政處罰法》第28條的規(guī)定,“違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí),行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的,應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處罰金時(shí),行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的,應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”《規(guī)定》第11條規(guī)定,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政處罰代替移送。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定,不停止執(zhí)行;已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的,人民法院判處罰金時(shí)，依法折抵相應(yīng)罰金。據(jù)此,有人認(rèn)為,“上述規(guī)定表明有權(quán)行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前,可以作出相應(yīng)的包括罰款在內(nèi)的行政處罰”。

上述兩種做法和觀點(diǎn)各說(shuō)各理,似都有充分的法律依據(jù)。矛盾在于法律法規(guī)的不盡詳細(xì)的規(guī)定和理解上的分歧。從法律條文的字面理解,前兩種相對(duì)立的做法和觀點(diǎn)都可以站得住腳。在行政處罰與刑事處罰并存的情況下,當(dāng)然要遵循“刑罰優(yōu)先”的原則和在刑罰不足行政處罰為補(bǔ)充的原則。但問(wèn)題并非這么簡(jiǎn)單。筆者認(rèn)為,《行政處罰法》的規(guī)定在于強(qiáng)調(diào)不能“以罰代刑”,并未明確“罰”“刑”的順序,更不應(yīng)把行政處罰與刑事處罰對(duì)立起來(lái)。行政處罰不能代替刑罰,刑罰同樣不能代替行政處罰。在認(rèn)定和移送涉嫌犯罪案件適用法律時(shí),《規(guī)定》這一專門性的法規(guī)應(yīng)優(yōu)先作為理解和適用具體案件的依據(jù)。如果移送前不可以進(jìn)行行政處罰的話,那么《規(guī)定》第11條無(wú)法解釋,這種情況指的就是行政處罰先于刑罰。公安部、國(guó)家工商總局等六部門聯(lián)合的《關(guān)于做好涉嫌犯罪案件移送工作加大打擊生產(chǎn)銷售偽劣商品違法犯罪活動(dòng)力度的通知》(公通[20**]79號(hào))指出:行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作與公安機(jī)關(guān)的刑事偵查工作可同時(shí)進(jìn)行。當(dāng)然,有人認(rèn)為這是特殊情況。但《行政處罰法》和國(guó)家工商總局1999年答復(fù),明確否定了案后移送的做法。雖然國(guó)家工商總局答復(fù),以20**年實(shí)施的《規(guī)定》來(lái)看,并不嚴(yán)謹(jǐn),也有不準(zhǔn)確的地方。

筆者認(rèn)為,問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)刑罰與行政處罰關(guān)系的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。即對(duì)刑罰重于行政處罰的簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)。從法律責(zé)任的形式上看,刑事責(zé)任與行政責(zé)任是兩種不同的法律責(zé)任,是因當(dāng)事人行為的法律定性不同而由不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)采取的不同性質(zhì)的懲罰措施。但并不是說(shuō)當(dāng)事人的一個(gè)行為只能承擔(dān)一種法律責(zé)任,刑罰力度一定強(qiáng)于行政處罰。對(duì)自然人來(lái)講,刑罰的人身制裁力度無(wú)疑重于行政處罰。但對(duì)單位犯罪來(lái)講,刑罰從制裁的結(jié)果和手段上講卻不是最重的處罰方式。單位犯罪承擔(dān)刑事責(zé)任的方式是罰金,最重的處罰方式應(yīng)是通過(guò)吊銷法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照等對(duì)單位作為“擬制人”主體資格的撤銷。對(duì)自然人的終極制裁是死刑,那么對(duì)單位的終極制裁就是主體資格的取消。另一方面,雖然罰金與行政處罰的罰款性質(zhì)與幅度不同,但其結(jié)果形式是相同的,都體現(xiàn)在當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)上的減損。而行政處罰的對(duì)象不論是公民,還是企業(yè)、法人等單位,大多數(shù)行政處罰的種類對(duì)兩種都可以適用,當(dāng)然,有的處罰種類適用的對(duì)象是特定的,如人身罰只能適用于公民,吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰只能適用于已登記注冊(cè)的企業(yè)。在刑法修訂過(guò)程中,有意見(jiàn)認(rèn)為對(duì)單位犯罪只采取罰金的形式,過(guò)于單一,還應(yīng)增加停業(yè)整頓、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰,但后者都屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類,應(yīng)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用,不宜納入刑罰種類。因此,刑事處罰與行政處罰的種類并非完全對(duì)應(yīng)關(guān)系。行政處罰與刑罰有些處罰種類可以相互銜接,有些是相互獨(dú)立的制裁手段,不能銜接。當(dāng)違法犯罪行為的主體是單位時(shí),行政責(zé)任與刑事責(zé)任是不統(tǒng)一的,重要的是,行政責(zé)任的承擔(dān)方式遠(yuǎn)比刑事責(zé)任的方式要多,單一的罰金手段顯然不足以達(dá)到制裁違法犯罪行為的目的。實(shí)踐中必然會(huì)出現(xiàn)刑罰與行政處罰并用的情況。刑罰對(duì)象主要是自然人,刑法有關(guān)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪的規(guī)定在主要追究自然人的經(jīng)濟(jì)犯罪行為的同時(shí),也通過(guò)對(duì)自然人(單位犯罪中的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員)的處罰,達(dá)到制裁單位的目的。在移送案件時(shí),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很少區(qū)分違法犯罪主體是自然人還是單位,經(jīng)常混淆刑事責(zé)任人與行政責(zé)任人的認(rèn)定和區(qū)分。對(duì)于生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品等犯罪,認(rèn)定犯罪主體并不困難,但對(duì)于虛報(bào)注冊(cè)資本、虛假出資、抽逃出資等違反企業(yè)登記管理法規(guī)的行為,對(duì)違法犯罪主體(公司還是股東)的認(rèn)定一直是工商行政管理的難點(diǎn)問(wèn)題之一。

三、涉嫌構(gòu)成犯罪案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分岐

工商行政管理機(jī)關(guān)移送的案件,公安機(jī)關(guān)退回的理由是:案件已過(guò)追訴期;行為人已改正,沒(méi)有造成社會(huì)危害后果;處罰主體不合格(如提交虛假證明文件的公司股東已變更)等。這就涉及了如何認(rèn)定涉嫌案件的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何認(rèn)定涉嫌犯罪案件,移送的標(biāo)準(zhǔn)是否以追訴的規(guī)定為準(zhǔn),是否以刑法的犯罪構(gòu)成為標(biāo)準(zhǔn)成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在此問(wèn)題上,有兩種觀點(diǎn):一是以最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定為主要依據(jù),只要當(dāng)事人違法金額、幅度達(dá)到了該規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),就認(rèn)定為涉嫌構(gòu)成犯罪,移送公安機(jī)關(guān)。另一觀點(diǎn)認(rèn)為,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)按照《規(guī)定》第3條的規(guī)定,考慮違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果以及當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)等因素。對(duì)第二種觀點(diǎn),有人認(rèn)為超越了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限。是否構(gòu)成涉嫌犯罪,應(yīng)由司法機(jī)關(guān)決定。筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮違法犯罪行為的定性問(wèn)題。《規(guī)定》第3條規(guī)定:行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等,根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定,涉嫌構(gòu)成犯罪,依法需要追究刑事責(zé)任的,必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。這表明,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定涉嫌構(gòu)成犯罪案件時(shí),依據(jù)的不僅是追訴標(biāo)準(zhǔn),還有刑法的有關(guān)規(guī)定。如果不考慮刑法規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件的話,那就是把涉嫌構(gòu)成犯罪的認(rèn)定和移送工作簡(jiǎn)單化了,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根本就不需要掌握刑法了。另一方面,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法案件的查處都有明確的法律授權(quán);認(rèn)定涉嫌犯罪案件,必須有基本的證據(jù)材料,這是其職責(zé)所在。公安部、國(guó)家工商總局等六部門的通知明確要求:各有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照《規(guī)定》要求,向公安機(jī)關(guān)移送案件必須提供相應(yīng)的證據(jù)材料及應(yīng)當(dāng)出具的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論。因此,如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有提供相應(yīng)的證明涉嫌犯罪的基本證據(jù)材料,實(shí)質(zhì)上是放棄了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為基本定性的判斷,嚴(yán)格說(shuō)是回避職責(zé)的表現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān),在辦理刑事案件方面的經(jīng)驗(yàn),對(duì)刑法理解和掌握的水平應(yīng)該說(shuō)高于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。司法實(shí)踐沒(méi)有作為犯罪處理的案件行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還有必要移送公安機(jī)關(guān)嗎?對(duì)同類型的案件,必須與司法機(jī)關(guān)取得溝通,達(dá)成共識(shí),提高移送案件的準(zhǔn)確性。還有,必須看到刑法及有關(guān)法規(guī)本身存在的一些問(wèn)題,如果犯罪標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低;犯罪情形、危害后果的判斷標(biāo)準(zhǔn)還不全面;執(zhí)法中理解不一,掌握不準(zhǔn)。在公司登記管理方面,專家學(xué)者和社會(huì)一直認(rèn)為我國(guó)公司法規(guī)定的注冊(cè)資本要求過(guò)高,應(yīng)該修改。注冊(cè)資本對(duì)公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擔(dān)保作用被過(guò)分夸大。

不合理規(guī)定導(dǎo)致虛報(bào)注冊(cè)資本、抽逃出資的現(xiàn)象比較多。如果都僅憑其數(shù)額認(rèn)為是犯罪追究的話,恐怕司法機(jī)關(guān)難以承受。不是說(shuō)不執(zhí)行國(guó)家法律,但在執(zhí)法中應(yīng)該理解法律的精神,與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展趨勢(shì)和法律的基本原則正確行使自由裁量權(quán),對(duì)一般沒(méi)有主觀惡意,沒(méi)有危害后果的違法行為,不宜認(rèn)為是涉嫌犯罪。這與以罰代刑有根本區(qū)別。但這可能與《規(guī)定》有所沖突。

四、健全涉嫌犯罪案件移送機(jī)制的建議

通過(guò)上面的情況分析,筆者認(rèn)為,解決涉嫌犯罪案件移送問(wèn)題,必須從程序問(wèn)題和實(shí)質(zhì)問(wèn)題兩個(gè)方面著手,即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立規(guī)范、高效的合作機(jī)制,制定具體、明確的移送接辦程序和手續(xù)規(guī)定;同時(shí),加強(qiáng)協(xié)調(diào),統(tǒng)一認(rèn)識(shí),將對(duì)犯罪標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到刑法和《規(guī)定》上來(lái),進(jìn)一步細(xì)化認(rèn)定涉嫌犯罪而移送的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)建立健全案件移送接辦的規(guī)章制度。工商機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān),聯(lián)合制定具體的規(guī)定,明確具體移送接辦的程序、形式和履行的手續(xù),同時(shí)明確各級(jí)工商、公安機(jī)關(guān)具體的移送、接受的機(jī)構(gòu),及案卷材料和涉案物品的移送、處理、退回的程序。《規(guī)定》已經(jīng)比較具體明確,只要兩個(gè)部門能夠真正履行,制定具體的規(guī)章制度不應(yīng)是問(wèn)題。如實(shí)際工作中確有難處,可提請(qǐng)政府或其法制部門出面協(xié)調(diào)解決。

有的工商局協(xié)調(diào)公安、檢察機(jī)關(guān),制定了《案件移送聯(lián)審表》,對(duì)工商機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的案件,由三個(gè)機(jī)關(guān)會(huì)簽意見(jiàn),簡(jiǎn)化了程序,明確了對(duì)案件定性。這種形式嚴(yán)格說(shuō)不是《規(guī)定》所指的案件移送。但筆者認(rèn)為,這有利于提高行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)的把握,同時(shí)可以在一定程度上解決因怕追究不移送案件的責(zé)任而擴(kuò)大打擊面的現(xiàn)象,提高執(zhí)法效率,避免以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)加強(qiáng)與公檢法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)、合作,探討移送涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)。制定切實(shí)可行的措施,如建立聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)與公安等機(jī)關(guān)的辦案協(xié)調(diào)與配合,經(jīng)常交流、通報(bào)情況,研究解決工作中存在的問(wèn)題。合作措施必須明確、具體,落實(shí)到具體辦事機(jī)構(gòu),規(guī)定具體的協(xié)調(diào)、合作形式、渠道、規(guī)程,具有很強(qiáng)的可操作性。

(三)健全內(nèi)部有關(guān)規(guī)章制度,明確工商機(jī)關(guān)內(nèi)部的涉嫌犯罪案件的承辦、審核、移送、跟蹤、協(xié)調(diào)、案卷及涉案物品處理等事項(xiàng)的規(guī)定。

(四)加強(qiáng)對(duì)刑法及有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和研究。

篇(5)

關(guān)鍵詞 行政處罰 刑罰 優(yōu)先性 銜接

一、案情與焦點(diǎn)

行政處罰與刑罰是公法責(zé)任上兩種重要的制裁形式，二者存在著本質(zhì)的區(qū)別，又具有極為密切的聯(lián)系。在稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中，如果納稅人的行為不僅構(gòu)成行政違法，而且情節(jié)嚴(yán)重涉嫌構(gòu)成犯罪，稅務(wù)機(jī)關(guān)將面臨如何處理稅務(wù)行政處罰與刑罰的關(guān)系的問(wèn)題。

某市國(guó)稅局在稅務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)某橡膠公司存在偷稅現(xiàn)象，數(shù)額較大涉嫌犯罪，于是將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤Ｔ趯讣扑凸矙C(jī)關(guān)后，市國(guó)稅局又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并依據(jù)《稅收征管法》對(duì)其作出罰款的行政處罰決定。后法院對(duì)橡膠公司作出刑事判決，處以罰金。

橡膠公司認(rèn)為，市國(guó)稅局將案件移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹螅蜔o(wú)權(quán)就同一事實(shí)作出行政處罰，其處罰決定沒(méi)有法律程序依據(jù)，構(gòu)成程序違法，故提起行政訴訟，要求市國(guó)稅局撤銷其行政處罰決定。

案件反映出的一個(gè)問(wèn)題是：當(dāng)公民、法人或其它組織的同一違法行為，既構(gòu)成行政違法應(yīng)給予行政處罰，又構(gòu)成犯罪行為應(yīng)追究刑事責(zé)任時(shí)，兩種制裁形式能否同時(shí)試用、何者優(yōu)先適用及銜接問(wèn)題。

二、行政處罰與刑罰的合并適用

結(jié)合我國(guó)法學(xué)理論與法律規(guī)定的情況，行政處罰與刑罰的適用方式可概括為：不同類型處罰合并適用，同類型處罰須相互折抵。

首先，本文認(rèn)為行政處罰與刑罰處罰在處罰類型不同時(shí)應(yīng)當(dāng)合并適用，具體而言，當(dāng)行政處罰為行為罰與能力罰時(shí)（如吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照），可以與刑罰同時(shí)適用。理由有三：一是行政犯罪行為在性質(zhì)上既是犯罪行為，也是嚴(yán)重違反行政法律規(guī)范的行為。這種行為違法的雙重性，決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，即既要追究其刑事責(zé)任，給予刑罰處罰，又要追究其行政法律責(zé)任，適用行政處罰。只有這樣，才能全面追究犯罪分子的法律責(zé)任，有效地打擊犯罪和預(yù)防犯罪。二是行政處罰與刑罰處罰也是兩種性質(zhì)、形式和功能均不相同的法律責(zé)任。這兩種責(zé)任在性質(zhì)上的差異性決定了二者的適用既不能遵循“一事不再理”原則也不能按“重罰吸收輕罰”的吸收原則。三是我國(guó)立法實(shí)踐已承認(rèn)行政處罰與刑罰處罰競(jìng)合時(shí)的合并適用。比如，我國(guó)刑法第116條規(guī)定：“違反海關(guān)法規(guī)，進(jìn)行走私，情節(jié)嚴(yán)重的，除按照海關(guān)法規(guī)沒(méi)收走私物品并且可以罰款外，處三年以下有期徒刑。”在此，刑法規(guī)定對(duì)于同一走私行為，在處以沒(méi)收走私物品并處以罰款這一行政處罰的同時(shí)，又處以三年以下有期徒刑這一刑罰處罰。

但當(dāng)行政處罰為行政拘留或罰款時(shí)，則應(yīng)當(dāng)與刑罰中的拘役、有期徒刑或罰金相折抵，也即意味著不能同時(shí)適用，這在《行政處罰法》第28條的規(guī)定中得以體現(xiàn)：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。

因此，在上述案件中，市國(guó)稅局的罰款決定和法院的刑事判決罰金屬同種類型處罰方式，是不能同時(shí)適用的。應(yīng)當(dāng)擇一適用。

三、行政處罰與刑罰的優(yōu)先性

明確了在該案件中罰款與罰金不能同時(shí)適用之后，接下來(lái)的問(wèn)題就是：稅收行政處罰與刑罰何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用？對(duì)此，有兩種相反的看法。

（一）行政處罰優(yōu)先權(quán)

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)有優(yōu)先處罰權(quán)。理由有三：

首先，《稅收征管法》第63條規(guī)定：對(duì)納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此從法條看來(lái)，在稅收實(shí)踐中對(duì)涉嫌犯罪需移送的案件，從理論到實(shí)踐的操作性看，稅務(wù)機(jī)關(guān)是有先處罰權(quán)的。

第二，《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。因此該法條承認(rèn)了稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中在刑罰判決前進(jìn)行行政處罰的情形。案件中的市國(guó)稅局也認(rèn)為，根據(jù)該條法律，其行政處罰有效，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行刑事判決時(shí)予以折抵。

第三，刑罰具有謙抑性，刑法是保障社會(huì)秩序的最后一道屏障，只有當(dāng)其它的社會(huì)控制手段包括行政處罰不能解決問(wèn)題時(shí)，才能動(dòng)用刑罰。因此，行政處罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于刑罰處罰。

（二）刑罰優(yōu)先權(quán)

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在此類情形中，刑罰具有優(yōu)先性，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件移送給公安、檢察機(jī)關(guān)，等待刑事判決，而不能進(jìn)行行政處罰。本文贊同這種觀點(diǎn)，理由如下。

首先，上述支持行政處罰優(yōu)先的兩條理由是不能成立的。《稅收征管法》第63條的規(guī)定，正確的理解應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)僅在當(dāng)事人涉嫌偷稅時(shí)，才有權(quán)進(jìn)行行政處罰，而稅務(wù)機(jī)關(guān)在確認(rèn)偷稅行為涉嫌犯罪時(shí)，就應(yīng)移交給公安機(jī)關(guān)處理，而不能作出行政處罰以后再移交。

而《行政處罰法》第28條的規(guī)定，表面上承認(rèn)了行政執(zhí)法實(shí)踐中存在先罰后移送的情形，但這并不等于法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)所有的犯罪案件都可先進(jìn)行罰款然后再移送。從法理上分析，第二十八條規(guī)范的主體是人民法院，對(duì)人民法院而言，本條是一個(gè)權(quán)利義務(wù)性的規(guī)定。它要解決的是，當(dāng)人民法院發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)先罰款、拘留后移送的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)怎么處理。本條規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)而言是一個(gè)補(bǔ)救性規(guī)定，是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的先罰后移送的補(bǔ)救，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言它不是授權(quán)性規(guī)范。本條規(guī)定不能成為行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪行為罰款或拘留的法律依據(jù)。第28條之所以如此規(guī)定，是因?yàn)閷?shí)踐中確實(shí)存在一些特殊情形，導(dǎo)致行政處罰先于刑罰。一是行政機(jī)關(guān)無(wú)法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪但又需要及時(shí)對(duì)行為人予以行政處罰，而先行適用了行政處罰。二是行政機(jī)關(guān)定性錯(cuò)誤，將行政犯罪案件作為行政違法案件而對(duì)行為人先行適用了行政處罰。三是行政機(jī)關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰。第28條實(shí)際上是一種補(bǔ)救性規(guī)定。

而提出刑罰的謙抑性的理由，實(shí)際上是偷換了“刑罰謙抑性”的概念。所謂的刑罰謙抑性，是針對(duì)立法而言的，意在使不需要用刑罰解決的問(wèn)題不必規(guī)定到刑法中作為犯罪處理。但是在案件中的情形下，當(dāng)事人的行為已經(jīng)明確被規(guī)定為犯罪，觸犯了刑法，完全符合罪刑法定原則，根本不存在刑罰謙抑性的問(wèn)題。

第二，從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中，我們也能得出刑罰優(yōu)先的結(jié)論。我國(guó)《行政處罰法》第7條第2款明確規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。從這三條可以看出，當(dāng)當(dāng)事人的違法行為涉嫌犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送至司法機(jī)關(guān)。

也許有人會(huì)反駁：上述法律法規(guī)規(guī)定違法行為涉嫌犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)須將案件移交司法機(jī)關(guān)，但并未否定行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)。正如案件中的市國(guó)稅局，的確已經(jīng)依照規(guī)定將案件移交給了司法機(jī)關(guān)，只不過(guò)移交之后進(jìn)行了行政處罰，這并未違背法條的規(guī)定。對(duì)此，本文認(rèn)為：法條中的“移送”，并不僅僅是將案卷移送，也不僅僅是啟動(dòng)司法程序，而是將案件的整個(gè)管轄權(quán)包括處罰權(quán)移送給司法機(jī)關(guān)。也就意為著：市國(guó)稅局將案件移送給司法機(jī)關(guān)后，必須等待司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪行為作出處理之后，才能再進(jìn)行相應(yīng)的處理。否則便不能稱之為“移送”。所以，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)將案件移送之后，就自然沒(méi)有了行政處罰權(quán)。

第三，“刑事優(yōu)先”原則可以支持刑罰處罰優(yōu)先于行政處罰。“刑事優(yōu)先”是世界各國(guó)在處理刑事訴訟與民事訴訟具有交叉關(guān)系時(shí)，決定誰(shuí)先誰(shuí)后問(wèn)題并普遍適用的一項(xiàng)訴訟原則，系指同一案件同時(shí)涉及刑事訴訟與民事訴訟時(shí)，法律賦予刑事訴訟相對(duì)于民事訴訟之優(yōu)先權(quán)。先解決被告人的刑事責(zé)任問(wèn)題，再解決民事責(zé)任問(wèn)題。本文認(rèn)為，“刑事優(yōu)先”原則同樣也可引伸適用于解決刑事訴訟與行政處罰程序的先后順序和主次問(wèn)題，即先解決行為人的刑事責(zé)任問(wèn)題，再解決行為人的行政處罰責(zé)任。這是因?yàn)椋旱谝唬姓缸锱c行政違法行為相比，社會(huì)危害性更嚴(yán)重，應(yīng)優(yōu)先審查。第二，刑罰處罰與行政處罰相比，制裁程度更為嚴(yán)厲，應(yīng)優(yōu)先施行。第三，行政機(jī)關(guān)先對(duì)行為人作出行政處罰，并不是司法機(jī)關(guān)審理行政犯罪案件的必經(jīng)程序，作為行政處罰的事實(shí)和證據(jù)依據(jù)，對(duì)司法機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然的效力，還需經(jīng)司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查、核實(shí)和認(rèn)定；而司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查的證據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。因此，當(dāng)行政處罰與刑罰處罰競(jìng)合時(shí)，在適用程序上應(yīng)遵循刑事優(yōu)先原則。實(shí)行這一原則，也有利于防止行政機(jī)關(guān)以罰代刑，“有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能”

實(shí)際上，該案件作為最高人民法院公布的指導(dǎo)性案例，法院的判決精神也支持了上述觀點(diǎn)。法院認(rèn)為，在程序上，有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處罰的刑事程序優(yōu)于行政程序。如果違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。在司法機(jī)關(guān)對(duì)該違法犯罪行為為作出最后處理之前，行政機(jī)關(guān)如在向公安機(jī)關(guān)移送之前未作出有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰，則不再針對(duì)同一違法行為作出該類行政處罰，否則構(gòu)成程序違法。因此，最高院指導(dǎo)性案例的精神，可以作為同一類案件的參考。

三、行政處罰與刑罰的程序銜接

解決了行政處罰與刑罰的優(yōu)先性問(wèn)題后，實(shí)踐中還存在著二者的程序銜接問(wèn)題。在上文的討論中，已經(jīng)涉及到了從行政機(jī)關(guān)到司法機(jī)關(guān)的“正向銜接”問(wèn)題，我們將其概括如下：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)刑事偵查后，在司法機(jī)關(guān)作出最終處理前，不得再對(duì)同一違法行為作出行為法和申誡罰以外的行政處罰。

在此案中，還存在著從司法機(jī)關(guān)再到行政機(jī)關(guān)的“反向銜接”問(wèn)題，也即法院在對(duì)市國(guó)稅局執(zhí)行了罰金之后，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)還能否在對(duì)其進(jìn)行行政處罰？本文認(rèn)為，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)仍有權(quán)追究其行政違法責(zé)任，并不因其已被確定負(fù)有刑事責(zé)任而消失。不過(guò)，在承擔(dān)行政違法責(zé)任時(shí)，其承擔(dān)責(zé)任的方式應(yīng)受到限制：如果屬于非人身罰和財(cái)產(chǎn)罰的，當(dāng)然可以適用。比如，對(duì)該涉嫌偷稅漏稅的橡膠公司，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等；而對(duì)于人身罰和財(cái)產(chǎn)罰，則不應(yīng)再適用。理由在于：同質(zhì)的處罰，應(yīng)當(dāng)由高度處罰吸收低度處罰，否則違反比例性。顯然，刑罰是高度的處罰，應(yīng)該吸收低度的處罰。如此，并非說(shuō)行為人不具行政違法責(zé)任，而是對(duì)其不應(yīng)再予人身罰或財(cái)產(chǎn)罰。換言之，并非行為人的行政違法責(zé)任因其被追究刑事責(zé)任而喪失了，而是因?yàn)橐呀?jīng)受到刑事處罰，對(duì)其進(jìn)行同質(zhì)的行政處罰不能再行適用。

四、結(jié)語(yǔ)

行政處罰與刑罰競(jìng)合情形下的適用問(wèn)題、優(yōu)先性問(wèn)題及銜接問(wèn)題，不僅僅是理論問(wèn)題，更多的是實(shí)踐問(wèn)題。本文對(duì)稅務(wù)行政處罰與刑罰競(jìng)合問(wèn)題的探討，得出刑罰優(yōu)先性的結(jié)論，不僅可以為稅務(wù)行政、司法領(lǐng)域提供參考，也可推廣到一般的行政違法與刑罰競(jìng)合情形。

注釋：

[1]引自中國(guó)行政審批指導(dǎo)案例第1卷[M].中國(guó)法制出版社，2010：69.

[2]周佑勇，劉艷紅.論行政處罰與刑罰處罰的適用銜接[J].法律科學(xué)，1997（2）.

[3]朱玉杰涉嫌偷稅犯罪案件移送前可以進(jìn)行行政處罰[J].山東稅務(wù)縱橫，2002（11）.

[4]中國(guó)行政審批指導(dǎo)案例第1卷[M].中國(guó)法制出版社，2010：71.

[5]陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系[J].中國(guó)法學(xué)，1992（4）：32.

篇(6)

一、制定行政處罰法的意義

近年來(lái)，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問(wèn)題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照?qǐng)?zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請(qǐng)法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過(guò)多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

對(duì)以上執(zhí)行問(wèn)題，建議立法采用新的執(zhí)行方式和體制。如對(duì)特定處罰的執(zhí)行，應(yīng)確立處罰累進(jìn)和轉(zhuǎn)換制以及保全措施；明確各機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)、重新劃分法院與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍；小額罰款及責(zé)令、吊銷證照罰應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。充實(shí)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)；提供必要的物質(zhì)保障，避免出現(xiàn)靠濫收費(fèi)、亂罰款執(zhí)行處罰或其他管理任務(wù)的混亂現(xiàn)象。

篇(7)

一、制定行政處罰法的意義

近年來(lái)，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系 關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。