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基于監(jiān)督機(jī)制的行政監(jiān)督:試論我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的困境與對(duì)策

摘要：改革開放以來(lái)，中國(guó)政府不斷采取措施構(gòu)建行政監(jiān)督體系，完善行政監(jiān)督機(jī)制，以防止行政主體濫用職權(quán)、違法行政。經(jīng)過多年探索，已形成多元行政監(jiān)督體系，行政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)也取得了一定成就，行政監(jiān)督的作用也日益彰顯出來(lái)。但是在中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮重大作用的同時(shí)，還存在著許多不容忽視的問題，還難以完全扼制轉(zhuǎn)型時(shí)期腐敗事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)，因此有必要對(duì)行政監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，以找出健全行政監(jiān)督機(jī)制的途徑。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督 存在問題 對(duì)策

一、行政監(jiān)督的概述

行政監(jiān)督的主體，是一個(gè)國(guó)家政黨組織，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)，各法人團(tuán)體、群眾組織和社會(huì)公眾；行政監(jiān)督的對(duì)象，是行政機(jī)關(guān)及國(guó)家公務(wù)員在實(shí)施行政管理時(shí)運(yùn)用或行使行政權(quán)力的一切公務(wù)行為，即行政行為；行政監(jiān)督的內(nèi)容是檢查行政機(jī)關(guān)及其國(guó)家公務(wù)員的行政行為是否合理合法公正有效；行政監(jiān)督的目的，是及時(shí)發(fā)現(xiàn)新證據(jù)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員工作中的不足和缺陷，以及他們的違法違紀(jì)行為，有效的防止和糾正行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的偏差和失誤，促使行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員嚴(yán)格依法行政、盡職盡責(zé)，充分發(fā)揮政府的職能，更好地為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為人民的生產(chǎn)生活服務(wù)。

二、中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制存在的主要問題

從總體上說，中國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制是適合中國(guó)國(guó)情的較為全面、系統(tǒng)、有效的，但這并不是說中國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)完美無(wú)缺了。實(shí)事求是地說，這一體制尚不完善，在實(shí)際運(yùn)行過程中也暴露出明顯的缺陷與不足。存在的問題主要有：

（一）在各種行政監(jiān)督中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用發(fā)揮還不夠充分

在中國(guó)，人民是一切權(quán)力的來(lái)源，作為人民代表的機(jī)構(gòu)人民代表大會(huì)應(yīng)享受至高無(wú)上的權(quán)力，對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。但在實(shí)際政治生活中，人大一年一次會(huì)議對(duì)政府的監(jiān)督作用有限，缺乏經(jīng)常性的監(jiān)督，監(jiān)督的力度也不夠，難以真正體現(xiàn)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)所應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。在社會(huì)監(jiān)督上，公民的批評(píng)在很大程度上有名無(wú)實(shí)，壓制群眾，甚至打擊報(bào)復(fù)群眾的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。各種群眾團(tuán)體、社會(huì)輿論的監(jiān)督由于不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威，實(shí)效性較低。

（二）行政監(jiān)督偏重于事后的追懲性監(jiān)督，忽視了事前預(yù)防性監(jiān)督及事中的過程性監(jiān)督

行政監(jiān)督活動(dòng)是一項(xiàng)經(jīng)常性、連續(xù)性的活動(dòng)，凡是有行政管理活動(dòng)，就應(yīng)伴隨著對(duì)行政管理活動(dòng)的監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體進(jìn)行監(jiān)督的不同發(fā)展階段，行政監(jiān)督可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督三個(gè)前后相繼的階段，行政監(jiān)督應(yīng)在事前、事中、事后全方位地進(jìn)行，做到三者的有機(jī)結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在“糾偏于既遂”上，偏重于追懲性的事后監(jiān)督，忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過程中的控制。預(yù)防為主應(yīng)是行政監(jiān)督工作的根本目標(biāo)，應(yīng)以“防患于未然”為主，同時(shí)加強(qiáng)過程中的控制，加大“馬后炮”的力度，建立起全方位的監(jiān)控機(jī)制。

（三）在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和必要的獨(dú)立性

在當(dāng)前的內(nèi)部行政監(jiān)督機(jī)制中，行使監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)如監(jiān)察部門，大都設(shè)置在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)受到的控制比較多，尤其是受制于執(zhí)行權(quán)。這種監(jiān)督體制嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的獨(dú)立性，使監(jiān)督人員在心理上有顧慮，他們害怕濫用權(quán)力的人用多種辦法對(duì)其工作設(shè)置障礙，干擾甚至打擊報(bào)復(fù)。監(jiān)督人員背著這個(gè)思想包袱，難以毫無(wú)畏懼地展開工作，難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。表現(xiàn)在辦案上，往往是先由黨政首長(zhǎng)內(nèi)定性質(zhì)，然后交監(jiān)督部門去履行法律手續(xù)，監(jiān)督人員只能被動(dòng)地接受長(zhǎng)官意志。甚者有的官員受人情之托，用領(lǐng)導(dǎo)身份干擾辦案，影響司法獨(dú)立公正。

（四）行政監(jiān)督法制化程度低，監(jiān)督彈性大

行政監(jiān)督立法是建立和完善行政監(jiān)督機(jī)制的前提和保證。監(jiān)督主體執(zhí)行監(jiān)督職能，必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，以有關(guān)法律為準(zhǔn)繩，如果缺乏行政監(jiān)督立法，就會(huì)造成監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)法可依，行使監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，易導(dǎo)致監(jiān)督的盲目性和隨意性，甚至產(chǎn)生負(fù)向功能。中國(guó)目前行政監(jiān)督的有關(guān)法律比較少，有些領(lǐng)域甚至還是空白。立法的滯后給行政監(jiān)督帶來(lái)了消極影響，如是與非、罪與非罪、合法與不合法的界限有的沒有法律規(guī)定，有的規(guī)定不清，這在監(jiān)督上易引起混亂。同時(shí)，又使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督或懲處缺乏法律依據(jù)和法制手段，這大大影響著監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性、公正性。

（五）多元化的監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱

中國(guó)的行政監(jiān)督是一個(gè)多元化的體制，監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多，方式和渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。但如果不把各種監(jiān)督整合好，這種優(yōu)越性也難以發(fā)揮出來(lái)。從實(shí)際情況看，各種監(jiān)督之間的關(guān)系目前還沒有理順，前列各類監(jiān)督主體都有監(jiān)督權(quán)，但各自如何分工不甚明確、不甚合理，以至于越權(quán)行事，濫用權(quán)力，互爭(zhēng)管轄或互相推諉的情況時(shí)有發(fā)生，各類監(jiān)督機(jī)構(gòu)都有監(jiān)督權(quán)，誰(shuí)都管，但誰(shuí)都不管，結(jié)果造成“漏監(jiān)”，甚至使腐敗分子逍遙法外。這嚴(yán)重影響了行政監(jiān)督的實(shí)效性。

三、健全中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的有效途徑

從以上分析我們可以看到，隨著社會(huì)發(fā)展，當(dāng)前中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制急需改進(jìn)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)、政治建設(shè)的新要求，進(jìn)一步健全中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制應(yīng)遵循以下要求：

（一）主體分立，監(jiān)督獨(dú)立化

真正有效地行政監(jiān)督，一定是硬性監(jiān)督，有明確的責(zé)任與權(quán)力范圍。構(gòu)建監(jiān)督主體獨(dú)立系統(tǒng)，解放監(jiān)督主體執(zhí)行人員制約枷鎖，防止多頭領(lǐng)導(dǎo)對(duì)獨(dú)立職權(quán)的干預(yù)和阻礙，使得監(jiān)督主體實(shí)現(xiàn)權(quán)，責(zé)，財(cái)?shù)汝P(guān)系命脈的自主，是當(dāng)前首先要解決的根本問題，這是健全中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）調(diào)整重心，監(jiān)督全面化

一方面，要加強(qiáng)事前的監(jiān)督，防患于未然，糾錯(cuò)于未萌，以盡量減少違法行為造成的損失。將事前監(jiān)督的防范性，事中監(jiān)督的隨治性與事后監(jiān)督的懲治性結(jié)合起來(lái)，筑就事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督密切配合的監(jiān)督防線，以求達(dá)到監(jiān)督的良好效果。

另一方面，隨著行政權(quán)日益膨脹，以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)督人員和權(quán)利機(jī)構(gòu)往往因缺乏相關(guān)的科技知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能，導(dǎo)致行政制約減弱。在這種情況下，單靠一種力量已不足以監(jiān)督、制約行政權(quán)。唯有將政府內(nèi)部的監(jiān)督與政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，應(yīng)建立起完整的行政監(jiān)督體系，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員實(shí)施多角度、全方位的監(jiān)督和制約，才能最大限度地彌補(bǔ)政府內(nèi)部監(jiān)督的缺陷，防治行政權(quán)力的腐蝕與異化。

（三）堅(jiān)持原則，監(jiān)督制度化

行政監(jiān)督除了要依法并按法定程序進(jìn)行，力求公正、高效外，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)遵循下面一些原則：

第一、及時(shí)性原則，指監(jiān)督主體對(duì)所監(jiān)督的案件在法定的期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查并作出決定，從而盡快消除行政違法行為對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的不良影響，盡快穩(wěn)定因行政違法行為引起的混亂的法律關(guān)系，有助于遏制行政違法。

第二、公開性原則，將行政違法行為通過行政監(jiān)督的途徑，向社會(huì)公開，讓公民知曉，將是一股巨大的制約行政違法行為的社會(huì)力量。監(jiān)督者可有效監(jiān)督，被監(jiān)督者可參與監(jiān)督程序，并維護(hù)自己權(quán)利。

第三、協(xié)調(diào)性原則。即建立起結(jié)構(gòu)有序、功能優(yōu)化的整合監(jiān)督制度，各監(jiān)督主體應(yīng)在明確分工、突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，求得監(jiān)督原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的共識(shí)，使之互相銜接，互相補(bǔ)充，真正形成一個(gè)完整體系。

（四）健全法制，監(jiān)督法制化

行政監(jiān)督立法是依法實(shí)行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法規(guī)，才能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序。當(dāng)然，為了防止強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的濫用，這種權(quán)力也必須由法律賦予，并由法律限定。依法治國(guó)，依法行政，建立健全的法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)健全行政監(jiān)督機(jī)制的法律基礎(chǔ)。

四、總結(jié)

健全、有效的行政監(jiān)督機(jī)制對(duì)發(fā)展民主政治與建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起著至關(guān)重要的作用，建國(guó)后，歷經(jīng)幾十年曲折，所形成的具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督機(jī)制在政治建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，也逐漸凸顯出所存在的一系列問題，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)的行政監(jiān)督機(jī)制與中國(guó)基本國(guó)情以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，以及以上健全中國(guó)行政監(jiān)督制度的幾點(diǎn)要求，已期待依法行政早日實(shí)現(xiàn)。

基于監(jiān)督機(jī)制的行政監(jiān)督:試論中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的困境與對(duì)策

摘要：行政監(jiān)督是民主政治的本質(zhì)特征，是保證黨政機(jī)關(guān)公正廉潔的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)對(duì)于提高行政行為的社會(huì)效益以及依法合理促進(jìn)法治政府的建設(shè)，優(yōu)化政府形象等方面也扮演著重要角色。我們有必要對(duì)行政監(jiān)督中存在的問題進(jìn)行分析并進(jìn)行完善，以提高行政監(jiān)督體系的有效性，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的最大監(jiān)督效能，維護(hù)公眾利益，建設(shè)法治文明。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；行政權(quán)力；監(jiān)督機(jī)制；法制化

一、行政監(jiān)督的概念闡述

關(guān)于行政監(jiān)督的含義，一般有廣義和狹義之分。廣義的行政監(jiān)督是指政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)輿論、公民個(gè)人等多種政治力量和社會(huì)力量對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督和督導(dǎo)。狹義的行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)和專職機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督和督導(dǎo)。

監(jiān)督和督導(dǎo)是行政監(jiān)督的兩個(gè)缺一不可的方面。沒有監(jiān)督，違法亂紀(jì)、腐敗邪弊就無(wú)法避免；沒有督導(dǎo)，就等于政府只發(fā)號(hào)令不檢查，不督促執(zhí)行和落實(shí)，行政管理的各項(xiàng)目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。？行政監(jiān)督的主體，從廣義上看有政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織和公民個(gè)人等，從狹義上看主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)和專門監(jiān)督機(jī)關(guān)；行政監(jiān)督的客體即行政監(jiān)督的對(duì)象，包括一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)及全體工作人員在實(shí)施行政管理時(shí)運(yùn)用或行使行政權(quán)力的一切公務(wù)行為，即行政行為；行政監(jiān)督的內(nèi)容是檢查行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為是否合法公正有效；行政監(jiān)督的目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員工作中的不足和缺陷，以及他們的違紀(jì)違法行為，有效防止和糾正行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的偏差和失誤，促使行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員嚴(yán)格依法行政，盡職盡責(zé)，充分發(fā)揮政府的職能，更好地為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為人民的生產(chǎn)生活服務(wù)。

二、我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制面臨的困境

我國(guó)行政監(jiān)督的制度化、體系化發(fā)展在促進(jìn)政府依法辦事、轉(zhuǎn)變政府職能、提高公務(wù)員素質(zhì)等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。同時(shí)我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制還不夠健全和完善，行政管理中凸顯出來(lái)的政令不暢、機(jī)構(gòu)龐雜、決策失誤、人浮于事，以及行政人員尋租腐敗、假公濟(jì)私等現(xiàn)象，都標(biāo)示監(jiān)督體制的無(wú)能低效，這在很大程度上影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。我國(guó)行政監(jiān)督缺位、滯后和監(jiān)督不力的問題集中于機(jī)制關(guān)系和人員素養(yǎng)兩個(gè)方面，具體包括以下三點(diǎn)：

第一，行政監(jiān)督體制多元無(wú)序。各類行政監(jiān)督體系在運(yùn)行機(jī)制上缺乏應(yīng)有的溝通和有機(jī)的協(xié)調(diào)，整個(gè)行政監(jiān)督系統(tǒng)群龍無(wú)首，致使監(jiān)督主體之間的相互推諉或重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象嚴(yán)重。這使行政監(jiān)督工作難于真正落實(shí)，影響了行政監(jiān)督的權(quán)威信和有效性。

第二，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于監(jiān)督客體。我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不是獨(dú)立的和監(jiān)督客體并列的關(guān)系，而是受同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)；其負(fù)責(zé)人不是由黨政領(lǐng)導(dǎo)人兼任，就是由黨政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性任命。監(jiān)督機(jī)構(gòu)附屬型的隸屬關(guān)系體制，使監(jiān)督主體在人事、財(cái)政等方面受制于監(jiān)督客體，使監(jiān)督人員往往受制于長(zhǎng)官意志，嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)督的權(quán)威性。現(xiàn)階段行政監(jiān)察部門與同級(jí)紀(jì)委合署辦公，進(jìn)一步限制了行政監(jiān)察權(quán)的行使。監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施監(jiān)督職能所必需的權(quán)力與權(quán)威，在實(shí)踐中較少發(fā)揮監(jiān)督作用，較多履行辦案職能。

第三，行政監(jiān)督法治程度低，彈性因素強(qiáng)。從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系看，上級(jí)對(duì)下級(jí)的執(zhí)法監(jiān)督存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府及部門的抽象行政行為監(jiān)督不夠，很少真正撤消或改變下級(jí)不適當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)具體行政行為的審查，仍處于不告不理的階段。從行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督關(guān)系看，人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威尚未歸位，社會(huì)群眾和輿論監(jiān)督的作用還非常不夠。目前我國(guó)行政監(jiān)督法律體系很不完備，缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方法，這就容易導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性，不利于準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正監(jiān)督客體的越軌行為，追究其違法亂紀(jì)責(zé)任，從而損害了行政監(jiān)督的科學(xué)性與嚴(yán)肅性。

三、完善我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策

對(duì)于上述行政監(jiān)督中的許多現(xiàn)存問題，應(yīng)該從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面積極加以改革和完善，其中最主要的是以下五個(gè)方面：

（一），應(yīng)加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。要使國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為和職務(wù)行為切實(shí)受到上下左右各方面的有效監(jiān)督，使不同主體的監(jiān)督體系各司其職、各負(fù)其責(zé)，使整個(gè)行政監(jiān)督體制堅(jiān)強(qiáng)有力，就必須明確規(guī)定各種監(jiān)督體系之間的職能界限和層次關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免不同監(jiān)督機(jī)制間的重疊、沖突和制肘，增強(qiáng)和突出行政監(jiān)督的整體合力和效能。

（二）增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，提高監(jiān)督效能。從堅(jiān)持行政監(jiān)督的實(shí)效性原則出發(fā)，以最終履行監(jiān)督職責(zé)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果為目標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督意識(shí)。一方面，監(jiān)督主體應(yīng)積極主動(dòng)地行使國(guó)家法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，深刻意識(shí)到自己肩負(fù)的監(jiān)督責(zé)任對(duì)于促進(jìn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法合理行政的重要性。各監(jiān)督主體之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，以高度的責(zé)任感和使命感，積極參與到行政監(jiān)督中來(lái)，使監(jiān)督落到實(shí)處，發(fā)揮制約行政權(quán)力的作用；另一方面，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)積極自覺地接受行政主體的監(jiān)督，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)該提高自身黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)接受監(jiān)督的意識(shí)，做到對(duì)黨、對(duì)人民負(fù)責(zé)。

（三）完善監(jiān)督立法，確保法律供給。行政監(jiān)督作為一種法制監(jiān)督，必須始終貫徹其法制化的原則，將法律規(guī)定作為其一切活動(dòng)的準(zhǔn)則和出發(fā)點(diǎn)。在我國(guó)的現(xiàn)行監(jiān)督體制下，應(yīng)加快監(jiān)督立法的進(jìn)程，既要制定專門的監(jiān)督法律法規(guī)，又要制定統(tǒng)一的行政程序法，使監(jiān)督的過程嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。

（四）完善監(jiān)督方式，實(shí)行全程監(jiān)控。落實(shí)行政監(jiān)督的全程性原則，使行政職權(quán)的運(yùn)作成為一個(gè)過程，也只有在運(yùn)作的過程中，行政職權(quán)才能得到有效的控制。我們必須重視事前和事中兩個(gè)環(huán)節(jié)，并將事后環(huán)節(jié)放于事前、事中的基礎(chǔ)上，將三者銜接在一起，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的整體，否則，無(wú)論缺少哪一個(gè)，都不能算是完整的行政監(jiān)督體系，不能有效地防止行政權(quán)力的濫用，從而破壞了監(jiān)督制度的權(quán)威和公信力。

（五）創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持行政公開。我們應(yīng)建立相關(guān)的行政人員的道德機(jī)制，提高行政人員的道德修養(yǎng)，從而建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，并完善監(jiān)督責(zé)任追究制，使每個(gè)行政人員都能為自己的行為負(fù)責(zé)。而且，我們也應(yīng)該完善輿論監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)新聞立法，以切實(shí)保障新聞工作者的權(quán)益。

此外，行政監(jiān)督體制的改進(jìn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)人大的監(jiān)督權(quán)威。雖然我國(guó)人大的實(shí)際地位在近年有所提升，但離法定權(quán)力還有較大的差距。應(yīng)該繼續(xù)完善人大各種形式的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮質(zhì)詢、彈劾、審查、撤消等監(jiān)督形式的作用。要加強(qiáng)行政人員和人民群眾的監(jiān)督意識(shí)，提高政府行政行為的公開性和透明度，創(chuàng)造條件使社會(huì)各界能切實(shí)參與行政監(jiān)督活動(dòng)。應(yīng)進(jìn)一步提倡媒介輿論監(jiān)督，努力發(fā)揮大眾傳媒監(jiān)督時(shí)效性強(qiáng)、威懾力大和輻射面廣的優(yōu)勢(shì)。

基于監(jiān)督機(jī)制的行政監(jiān)督:我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀與對(duì)策分析

摘 要：改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展，已形成具有中國(guó)特色的多元化公共行政監(jiān)督體系，并在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其人員勤政廉政，促進(jìn)國(guó)家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；現(xiàn)狀；對(duì)策

一、我國(guó)行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展，已經(jīng)初步形成較為系統(tǒng)全面的具有中國(guó)特色的多元化公共行政監(jiān)督體系。但是,我們也應(yīng)清醒地看到我們的公共行政監(jiān)督機(jī)制還不完善,存在著一些薄弱環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)離散，功能不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督合力。目前我國(guó)已形成較系統(tǒng)的多元化行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體多，方式渠道多，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體又都程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，其結(jié)果既損害了行政監(jiān)督的權(quán)威和效率，又削弱了其整體效能，從而監(jiān)督機(jī)制弱化，缺乏監(jiān)督合力。

（二）公共行政監(jiān)督主體地位不高,缺乏監(jiān)督力度。公共行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，這種制約的效果如何，主要取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權(quán)力，這是因?yàn)槿魏螜?quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無(wú)例外地取決于其地位的獨(dú)立和足夠的權(quán)力，獨(dú)立性是公共行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。但從目前各行政監(jiān)督主體實(shí)際情況來(lái)看,大都處于附屬地位而缺乏必要的獨(dú)立性，制約職權(quán)和手段不夠強(qiáng)大，因此，監(jiān)督缺乏力度。這在人大監(jiān)督、司法監(jiān)督以及內(nèi)部監(jiān)督中都有體現(xiàn)。

（三）公共行政監(jiān)督法規(guī)不完善,監(jiān)督缺乏可操作性。公共行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，這不僅意味著行政監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政情況的監(jiān)督，也意味著行政監(jiān)督應(yīng)依法進(jìn)行。有關(guān)監(jiān)督的法律法規(guī)既是對(duì)行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是這種權(quán)力及行使的保障。立法機(jī)關(guān)已出臺(tái)了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等大量的監(jiān)督法律、法規(guī)，但是從總體上講，行政監(jiān)督立法還不完善，一些重要的監(jiān)督規(guī)范未能推出，使一些重大的監(jiān)督活動(dòng)無(wú)法可依，既有的一些監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，很不具體，缺乏清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)和可供操作的細(xì)則，使監(jiān)督主體難以準(zhǔn)確裁量和及時(shí)查糾被監(jiān)督對(duì)象的越軌違法行為，致使具體的監(jiān)督活動(dòng)無(wú)章可循,缺乏可操作性。

（四）行政監(jiān)督偏重于事后的追懲性監(jiān)督,忽視了事前預(yù)防性監(jiān)督及事中的過程性監(jiān)督。公共行政監(jiān)督是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，應(yīng)當(dāng)貫穿于政府機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的全過程。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我們監(jiān)督工作的重點(diǎn)偏重于追懲性的事后監(jiān)督，忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過程中的控制。一旦問題發(fā)生了，對(duì)社會(huì)已產(chǎn)生了危害或不良影響，給國(guó)家和人民利益已造成了損失，才進(jìn)行查處和懲罰，由于缺乏事前預(yù)防和事中控制，以致造成行政偏差和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)過多，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)常忙于應(yīng)付“查錯(cuò)糾偏”，使監(jiān)督工作陷入被動(dòng)消極的不利局面。

（五）國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用發(fā)揮還不夠充分。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有至高無(wú)上的權(quán)力，對(duì)一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施全面監(jiān)督，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是最高層次、最有權(quán)威的監(jiān)督，但在實(shí)際政治生活中，人大一年一度一次會(huì)議對(duì)政府的監(jiān)督作用有限，缺乏經(jīng)常性監(jiān)督，監(jiān)督的力度也不夠，難以真正體現(xiàn)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

二、我國(guó)行政監(jiān)督的對(duì)策分析

為有效地解決行政監(jiān)督機(jī)制存在的問題，提高公共行政監(jiān)督的效能，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可以從以下幾個(gè)方面加以完善我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制：

（一）健全行政監(jiān)督的法律規(guī)范體系，重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督的立法，實(shí)行行政監(jiān)督的法制化。行政監(jiān)督必須以法律為準(zhǔn)繩，沒有健全的法制，行政監(jiān)督就失去了衡量是非曲直的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督的客觀保證，也就不可能對(duì)社會(huì)運(yùn)行過程實(shí)行有效的監(jiān)督和控制。為此，必須加強(qiáng)立法工作，使監(jiān)督有法可依逐步實(shí)現(xiàn)法律化，尤其是需要加快制定一部《監(jiān)督法》，只有完善監(jiān)督法制，才能為健全公共行政監(jiān)督法律機(jī)制，依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

（二）各監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合力。我國(guó)的行政監(jiān)督系統(tǒng)主體多元，未能形成一個(gè)明確的核心，監(jiān)督力量缺乏有效的整合，內(nèi)外監(jiān)督各不相屬，國(guó)家、社會(huì)監(jiān)督相脫節(jié)，監(jiān)督的合力較弱。因此必須加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮總體監(jiān)督效能。明確各監(jiān)督主體之間的職能界限和層次關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免不同監(jiān)督機(jī)制間的重疊和沖突，增強(qiáng)其整體合力，使不同主體的監(jiān)督體系各司其職、各負(fù)其責(zé)，使國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為切實(shí)受到上下左右各方面的有效監(jiān)督。

（三）建立起行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)保持獨(dú)立，這已是世界各國(guó)所公認(rèn)的一項(xiàng)原則，只有如此，才能保證監(jiān)督的實(shí)效性。我國(guó)的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)踐證明，這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨(dú)立，地位不高，容易受人情關(guān)系的影響，因而監(jiān)督大打折扣。解決這個(gè)問題的有效辦法是建立自上而下的獨(dú)立的外部監(jiān)督體系。其優(yōu)點(diǎn)是，外部監(jiān)督地位獨(dú)立，自成體系，無(wú)關(guān)系網(wǎng)的影響，不用擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，比較容易做到大膽地秉公執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。

（四）健全輿論與群眾監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)輿論具有公開性、及時(shí)性、靈活性等特點(diǎn)，因而它對(duì)監(jiān)督行政權(quán)力有著獨(dú)特的功能。輿論監(jiān)督是整個(gè)社會(huì)的預(yù)警系統(tǒng)，從而對(duì)被監(jiān)督者形成巨大的心理壓力和政治壓力，使罪錯(cuò)行為者至為忌憚。因此，很有必要盡快出臺(tái)輿論監(jiān)督方面的法律，以法保障新聞?shì)浾摰恼{(diào)查、報(bào)道和批評(píng)的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責(zé)任，使其更好地履行監(jiān)督職責(zé)。

(五)加強(qiáng)行政監(jiān)督人員的職業(yè)倫理教育。我國(guó)要健全行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一個(gè)關(guān)鍵的問題是要在社會(huì)公德和優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、社會(huì)普遍認(rèn)可的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檫@是各項(xiàng)反腐倡廉措施取得社會(huì)廣泛支持的基礎(chǔ)之一，也是公務(wù)員依法辦事的前提之一。同時(shí),要深入地開展行政倫理教育和宣傳,讓公務(wù)員樹立正確的人生觀、榮譽(yù)觀和價(jià)值觀,提高公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)，更好地發(fā)揮道德評(píng)價(jià)力量在反腐敗斗爭(zhēng)中的功效。