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關鍵詞:區(qū)域公共管理;區(qū)域環(huán)境治理;環(huán)境合作治理

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)22002602

1 區(qū)域公共管理的提出

在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區(qū)域性公共問題如環(huán)境污染、流域治理、公共危機、資源配置等急劇滋生起來,并且“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)――區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求打破政府行政區(qū)劃的剛性界限,以行政命令的方式,對本地區(qū)社會公共事務進行的壟斷管理,具有相當程度的封閉性和機械性的行政區(qū)行政。這里的區(qū)域不是以行政區(qū)劃作為空間范疇,而是基于公共物品(公共事務、公共問題、公共利益)標準上的同質性域場。在政府治理的價值導向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務為基本價值導向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點,即“內向型行政”為“區(qū)域性行政”,打破行政區(qū)域的剛性壁壘,把日益凸顯的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務納入自身的管理范圍之內,從而實現對區(qū)域公共事務的綜合治理和分層治理。在社會公共事務治理的主體選擇上區(qū)域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一種“強政府”的治理模,在治理主體的選擇上,既包含了代表官方的政府組織,也包含了非營利性的第三部門和私營部門等。在公共問題治理的層次設計上,與行政區(qū)行政的剛性切割必然導致治理上的盲區(qū)不同而區(qū)域公共管理觀認為,區(qū)域公共事務的有效治理,不能僅僅依靠政府這個“單中心”,在傳統科層制的框架下,以行政命令的方式對區(qū)域公共問題分地區(qū)、分層次地解決。這種解決方式必然伴隨大量的“搭便車”行為。因此,要有效解決不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須在中央政府的支持下,通過區(qū)域內各地方政府之間、方政府與非營利組織之間通力合作,借助科層制、市場機制、合作機制、自組織制等復合機制進行“多中心”治理。在公共權力運行向度上區(qū)域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的權威,強調區(qū)域政府與公民社會的良性互動,以公共權力運行的多元性和分散性為其基本特征。

2 目前區(qū)域環(huán)境治理的困境

隨著區(qū)域經濟的快速發(fā)展,環(huán)境合作也日益成為區(qū)域合作的一個重要組成部分,地方政府開始尋求環(huán)境治理的合作如:2004年6月,旨在促進長三角地區(qū)環(huán)保合作的“區(qū)域環(huán)境合作高層國際論壇”在杭州舉行,論壇通過了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》,為打造“綠色長三角”提供了合作平臺。2005年,在原先《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協議》中和9+2政府共同簽署的《泛珠三角區(qū)域合作框架協議》的基礎上,由廣東省牽頭,又進一步編制出《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)范(2005-2010)》。然而,我們在看到地方政府之間開始形成一定合作的同時,應該清楚的認識到區(qū)域環(huán)境治理在實施中還存在著法制薄弱、機構缺乏、政策供給不足等問題。

2.1 對于環(huán)境合作治理認同上的困難

(1)中國行政區(qū)行政的觀念根深蒂固,使得地方政府之間存在著地方保護主義的思想再加上分權制改革和地方政府職能轉變不到位導致的地府之間的惡性競爭。(2)由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府區(qū)域公共管理共同體地方政府”的談判協調的制度安排,各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流,資源缺乏有效而系統地得到整合與利用,環(huán)境污染跨區(qū)域轉移,結果造成資源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的日益惡化,這些都給區(qū)域環(huán)境合作治理帶來很大的困難。(3)公共管理主體協作機制滯后導致對區(qū)域環(huán)境合作治理缺乏效力。一方面指政府之間的協作機制缺乏。區(qū)域公共問題比較理想的解決方式是依靠政府間的橫向協調機制自行解決,然而由于目前政府橫向協作的法制基礎薄弱、利益博弈的客觀存在,加上公共問題的“外部性”特征和“搭便車”心理的存在,使許多具體問題還要訴諸于具有直接共同管轄權的上級政府來協調其間的關系。另一方面是指政府與環(huán)保非政府組織、公民之間及其內部相互的協作機制,在區(qū)域問題的解決中政府仍然是主體,環(huán)保非政府組織在我國數量少、規(guī)模小、能力不足、這些都限制了其在區(qū)域公共管理中的作用。

2.2 區(qū)域環(huán)境政策供給不足

區(qū)域環(huán)境公共的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。縱觀我國區(qū)域環(huán)境政策的實踐,既有像奧運空氣質量保障這樣成功的經驗,也有太湖、滇池等流域污染防治政策難以奏效的案例。應當說,我國的區(qū)域環(huán)境政策還遠未完善:區(qū)域環(huán)境政策的法律地位缺失以及政策執(zhí)行能力不強,也是阻礙我國區(qū)域環(huán)境政策發(fā)展和完善的障礙。其次,區(qū)域政策手段存在“簡單化”和“單一化”問題,以淮河流域水污染政策為例,強制性的政策手段居多,而經濟調節(jié)性政策、鼓勵性政策以及針對公眾的自愿性政策手段很少;環(huán)境問題復雜多樣、涉及的利益方眾多,單一化的政策手段難以應對區(qū)域環(huán)境問題的多樣化治理訴求,致使區(qū)域環(huán)境政策難以有效發(fā)揮作用。三是缺乏相應缺乏有效的環(huán)境政策監(jiān)督與評估機制。

3 對區(qū)域環(huán)境治理的展望

3.1 理念的轉變

由各自為政到合作治理。社會治理的發(fā)展規(guī)律和現代生態(tài)環(huán)境領域作為一個系統的出無序性、隨機性、非線性、非平衡性、不確定性等各種復雜性決定了區(qū)域環(huán)境問題不僅僅是依靠某個政府或某個組織各自為政能解決,區(qū)域環(huán)境合作治理是歷史的趨勢和選擇。應該認識到環(huán)境合作治理,應當是指面向后工業(yè)社會的一種合作形式,是在環(huán)境領域中建立的一種超越環(huán)境工具理性和體現高級的環(huán)境價值理性的合作形態(tài)。不斷樹立政府的環(huán)境合作理念。這種環(huán)境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態(tài)環(huán)境理念,也包含基于自我與共同體共在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立政府環(huán)境合作理念的目標就在于使政府人員成為“生態(tài)人”和“道德人”,其核心在于能夠激發(fā)政府人員的原始道德沖動。因為這里的環(huán)境合作在主觀上主要是基于一種真誠的信任而不是某種強制力量或互惠誘導的作用,所以,樹立環(huán)境合作理念也不能通過傳統的知識教育或知識灌輸就可以完全做到的,而是主要在于通過體現包括生態(tài)環(huán)境倫理精神和道德原則、規(guī)范在內的倫理化或道德化制度的引導和保障才能見效,當然也在于通過一定的環(huán)境合作的輿論導向和典型的環(huán)境合作的行為示范和感化去得以實現。

3.2 合作機制的創(chuàng)新

綜合運用科層制、市場機制和網絡治理機制。加強中央宏觀調控的能力,提高地方政府對于中央下達的環(huán)境政策的執(zhí)行力,在對于區(qū)域內或區(qū)域之間政府因各自利益無法達成共識的情況下,上級部門應該做好調解協調工作,必要時應采取行政強制命令。區(qū)域政府之間可以通過項目合作、市場合作的方式來進行生態(tài)環(huán)境的整治。發(fā)揮網絡治理機制的優(yōu)勢:網絡治理是建立在交易互惠的基礎上,主要通過合作、協調、談判、伙伴關系,確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯合治理。這種聯合治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。另外,在公共權力的運行向度上,網絡倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系。參與者之間“并不具有任何的權力平等,只是意味著權威是分散的”。權威中心的分散化能夠代表多樣化的利益團體,能夠更好地將區(qū)域環(huán)境問題中各種利益相關者的呼聲反映出來,可以更好地修補不同決策機制產生的偏差,保障政府合作的順利進行。因此而形成的局面是每一公共事務都具有相應的權威中心,這些權威中心彼此交叉重疊,共同構成一種公民自主自我服務與民營、政府服務相結合的復合的網絡治理體系。在當前我國區(qū)域合作中,主角仍是中央政府和各級地方政府,來自社會和民間的力量未有積極參與。盡管很多人認識到區(qū)域公共問題的解決應當留給市場和社會,但事實上市場是否有自由去按照自己的意愿進行合作選擇仍值得懷疑。區(qū)域合作問題的關鍵在于為市場和社會的自發(fā)合作創(chuàng)造和提供適當的制度框架,讓它們能夠自由地尋找自己覺得最為必需、也最為合適的資源。至于它們是否選擇合作,以及是否按照政治家或學者們的意愿進行區(qū)域合作,則不應該受到干涉。

3.3 完善區(qū)域環(huán)境政策

(1)建立多樣化的區(qū)域政策手段。環(huán)境問題形成機制復雜多樣,涉及的因素眾多,為確保區(qū)域環(huán)境政策能夠發(fā)揮效力,就需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策工具來以應用。而簡單化、單一性的政策工具,已被證明難以應對區(qū)域公共環(huán)境問題的多樣化治理訴求。因此,在充分了解區(qū)域境問題本質的基礎上,結合區(qū)域經濟、社會、文化的特點,采用命令控制型、經濟激勵型和勸說鼓勵型等多管齊下的政策手段,發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢,形成多樣化的政策工具體系,將是確保區(qū)域環(huán)境政策充分有效的重要條件。(2)完善區(qū)域環(huán)境政策保障體系。首先,完善我國區(qū)域環(huán)境政策的法律基礎。目前已有的環(huán)境法律尚未對實施區(qū)域環(huán)境政策進行清晰地界定,從而使得區(qū)域環(huán)境政策的制定執(zhí)行缺少法律依據,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全監(jiān)督機制、強化中央政府的調控能力。中央政府由于沒有相應的利益存在,因此可以公正的監(jiān)督區(qū)域政策的執(zhí)行情況、協調相關各方的利益,從而有助于提高政策的執(zhí)行效率。就監(jiān)督機構而言,應充分發(fā)揮區(qū)域督查中心的能力,作為環(huán)保部的派出機構,其可以代表環(huán)保部行使監(jiān)督的職能。再次,完善區(qū)域協調機制。采用區(qū)域聯席會議、區(qū)域論壇等多種形式,建立區(qū)域間的協調機制,將有助于促進了解,增強信息、技術的交流,增進區(qū)域互動,提高政策執(zhí)行效率。

參考文獻

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關鍵詞:城市化;區(qū)域公共管理;區(qū)域行政壁壘文章編號:1674-1145(2009)35-0125-02

一、公共管理創(chuàng)新在城市化進程中的必要性和重要性

(一)公共管理創(chuàng)新的必要性

1.全球化和信息化的迫切需要。當今世界,經濟全球化趨勢愈益增強,各國為了吸引資金、技術和人才以推動本國經濟發(fā)展而展開了激烈的競爭。全球化時代是高風險的時代,對各國政府開展國際合作和協商協調能力提出了更高的要求,這也推動著政府管理創(chuàng)新。

2.完善社會主義市場經濟體制的迫切需要。首先,完善社會主義市場經濟體制要求實現政府職能市場化和公共管理法治化。其次,完善社會主義市場經濟體制要求以企業(yè)化為導向再造政府內部的管理。借鑒企業(yè)管理的成功經驗,運用企業(yè)精神改革政府,提高政府服務質量,是改進政府內部管理的題中應有之義。

3.提高政府行政效率的必然要求。改革開放以來,我國的行政管理體制改革不斷深化,成效明顯。但是,由于各種復雜因素的影響,政府追求無限權力,形成無限政府,權力較少受到制約也難以制約,政府習慣于用單一的行政管理手段處理復雜多樣的社會事物,這顯然不利于激發(fā)和調動個人、企業(yè)與社會的積極性和主動性,不利于經濟和社會的發(fā)展。

(二)公共管理創(chuàng)新的重要性

1.公共管理創(chuàng)新為城市化奠定經濟基礎。以公共服務為目標的公共管理創(chuàng)新,有利于為構建城市化奠定堅實的經濟基礎。面對社會對政府公共服務提出的要求,我國政府只有提供系統性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務,才能適應迅速增長的社會公共需求,為經濟增長創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。

2.公共管理創(chuàng)新能夠化解社會矛盾維護穩(wěn)定。當前隨著我國社會公共需求的快速增長,社會矛盾更加復雜,不同社會主體之間的利益沖突不可避免,并將引發(fā)一系列社會問題。人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務,人們越來越期望建設一個公開、透明、沒有腐敗的政府。

3.公共管理創(chuàng)新明確政府在城市化中的角色定位。政府作為社會公共治理最重要的主體,承擔著建設城市化的組織職能,其自身角色的合理定位和作用的有效發(fā)揮,將在很大程度上影響和制約著構建城市化的進程。要發(fā)揮好政府的作用,就必須使政府有明確的角色定位。

二、城市化進程中區(qū)域公共管理的問題

區(qū)域治理主體的缺位、區(qū)域公共政策的沖突和區(qū)域行政壁壘的存在等障礙因素,制約了城市化建設的進一步發(fā)展,阻滯了區(qū)域公共管理體制的建立和完善。

(一)區(qū)域治理主體的缺位是組織問題

大凡區(qū)域一體化建設與發(fā)展比較成功的地區(qū),一般都設有由中央政府或上一級政府直接領導的區(qū)域治理機構。重大的決策還要經過中央政府或上一級政府批準,并通過頒布各種法令、法規(guī)予以實施。由于沒有統一的區(qū)域規(guī)劃,城市往往都從各自利益出發(fā),在城市規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、職能定位、產業(yè)分工等方面缺乏必要的協調,因此造成了不同程度的互不相容、重復建設等問題,影響了區(qū)域經濟的協調發(fā)展。

(二)區(qū)域公共政策的沖突是政策問題

傳統行政區(qū)經濟環(huán)境下,各地政府制定政策通常都是只考慮自己行政區(qū)內的情況,我們可以稱之為內部政策。區(qū)域公共政策,是政府根據區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距擴大、協調區(qū)際之間關系的一系列政策的總和。區(qū)域政策的突出特點是以區(qū)域為作用對象;它的出發(fā)點是區(qū)域差異,它的必要性在于市場機制在資源空間配置方面存在不足,在解決國民收入的地區(qū)間再分配方面往往失效。

(三)區(qū)域行政壁壘的存在是直接問題

行政壁壘主要是指地方政府出于對本區(qū)域利益最大化的考慮,憑借行政權力對市場進行不合理的干預,以行政區(qū)劃為界限主觀分割統一市場的行政行為。當前在我國各個地區(qū)之間沒有關稅,執(zhí)行的是統一貨幣政策、財政政策和貿易政策。從國家的角度講,各個地區(qū)之間是沒有貿易障礙的。但是,由于受行政區(qū)劃影響,不同行政區(qū)之間仍然存在市場分割現象。最大障礙就是隱藏于行政區(qū)背后的區(qū)域行政壁壘及其產生的地方保護主義。

三、城市化進程中區(qū)域公共管理的創(chuàng)新

(一)通過觀念創(chuàng)新確立區(qū)域公共治理理念

隨著區(qū)域公共管理的發(fā)展,要求政府的治理理念必須跳出行政區(qū)劃的剛性圈子,關注區(qū)域公共問題的治理,擯棄傳統的“內向型行政”。在社會背景發(fā)生變化的情況下,政府的理念和行政價值必須擺脫對傳統的路徑依賴。每個地區(qū)都追求自身利益的最大化,從個體來說確實是一種理性的行為,然而從區(qū)域發(fā)展的大局來分析,區(qū)域的發(fā)展容易受到多頭行政力量的制約,區(qū)域發(fā)展極易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能實現聯動共贏。政府要意識到這個問題,堅持區(qū)域公共治理。通過合作協調,發(fā)揮比較優(yōu)勢,使區(qū)域間的公共問題高效率解決,避免重復建設,惡性競爭和行政壁壘。

(二)形成統一的區(qū)域公共管理政策環(huán)境

對城市化一體化而言,創(chuàng)新區(qū)域公共政策可以從以下方面入手:一是抓住重點,建立高效率的行政管理體制。突破行政區(qū)劃壁壘,對區(qū)域相關政策、規(guī)劃實施進行協調、監(jiān)督。二是呼應熱點,建立均等化的公共服務體制。適應農村勞動力大規(guī)模轉移的需要,加快建立區(qū)域城鄉(xiāng)統籌的就業(yè)、住房、社會保障體制。三是攻克難點,建立無障礙的市場流轉體制。全面清理阻礙生產要素和商品自由流動的各種不合理規(guī)定,推進要素市場、商品市場的制度對接、統一互聯,著力構建市場共同體。進一步培育區(qū)域產權市場,加快產權制度改革,形成有利于產權流轉、資源配置和高效監(jiān)管的新體制。

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關鍵詞：淮河流域；水環(huán)境；協同控污

引言

安徽省淮河流域覆蓋淮南、蚌埠、淮北、阜陽、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9個省轄市的47個縣、市、區(qū)。由于流域水環(huán)境的關聯性和整體性以及區(qū)域之間的利益沖突，不利于流域環(huán)境的治理，使得安徽省淮河流域水環(huán)境保護工作難以達到預期目標。因此，必須創(chuàng)新制度，建立協同控污機制，統籌規(guī)劃，合力治污，使整個流域水污染防治協調一致，從而有效遏制和治理淮河水污染。

1 安徽省淮河流域水環(huán)境現狀及問題

1.1 水環(huán)境現狀

從安徽省淮河流域監(jiān)測斷面的監(jiān)測結果來看，水質為Ⅱ～Ⅲ類的水體占總量的近一半；水質狀況為輕度污染即水質為Ⅳ類的水體占總量的近三分之一；水質狀況為重度污染即水質為劣Ⅴ類的水體占總量的近六分之一；其余的水體水質狀況為中度污染即Ⅴ類水質。由此可知，輕度污染、中度污染和重度污染水體占總量的一半以上，水體主要污染指標為高錳酸鹽、五日生化需氧量、化學需氧量、總磷和氨氮。

1.2 存在的問題

淮河流域水污染防治存在的主要問題有以下五個方面。

部分因子超標嚴重。

城鎮(zhèn)生活污染排放不斷增加，污水處理能力不足。

歷史欠賬較多，治理資金匱乏，影響規(guī)劃的有效實施。

局部水系污染嚴重，跨界糾紛問題有待解決。

流域農村面源污染問題日益突出且尚未得到有效控制。

2 協同控污機制的方法研究

2.1 管理主體協同

在安徽省淮河流域水環(huán)境的治理中，政府、企業(yè)、公眾三者應該有機聯系起來，明確劃分各自功能，實現三大環(huán)境管理主體的協同控污。特別應發(fā)揮政府主導作用，明確企業(yè)責任主體，鼓勵公眾參與監(jiān)督，建立流域水環(huán)境信息公開平臺和區(qū)域環(huán)保公眾參與機制，形成政府、企業(yè)、公眾等多方聯動的溝通機制，使環(huán)保共治從單一的政府行動向多元化、全方位的社會行動方向發(fā)展。

2.2 管理政策手段協同

管理政策手段包括命令控制、經濟激勵和宣傳教育。命令控制包括行政手段和法律法規(guī)。通過制定更為嚴格的地方或流域污水排放標準和統一、強制性的法律、法規(guī)等措施來處理協調控制安徽省淮河流域水環(huán)境污染，同時加大行政和刑事處罰力度，形成法律威懾力，真正做到流域管理與區(qū)域管理相結合。

經濟激勵包括生態(tài)補償制度和排污許可證交易制度。通過出臺安徽省淮河流域水環(huán)境生態(tài)補償管理辦法和全面實行排污許可證交易制度，使企業(yè)能在利益的驅動下，積極地進行生產工藝改革、實施清潔生產，增加排污余額。

宣傳教育以宣傳內容、宣傳組織以及宣傳形式為手段，提高公眾對環(huán)境的保護意識，使得公眾更好的參與到淮河流域的水環(huán)境治理中。

2.3 技術方法協同

由于流域水體的流通性，上游排污往往會對下游水質產生影響。同時由于缺乏有效的區(qū)域信息共享機制，不利于流域整體的污染控制。

因此，在治理淮河流域污染時，流域各區(qū)域應聯合建立水環(huán)境信息系統，實現省流域內水環(huán)境信息的共享，協同控制水環(huán)境污染；逐步建立區(qū)域之間水環(huán)境保護基礎設施的共建共享機制，實現各區(qū)域環(huán)境保護基礎設施的共享和有效利用；建立流域水環(huán)境聯合監(jiān)測體系，提高各區(qū)域環(huán)境監(jiān)測水平，提高水質采樣分析方法的科學性和監(jiān)測數據的準確性；建立環(huán)境預警聯動系統，有效應對流域水污染突發(fā)性事件；各區(qū)域聯合構建水環(huán)境保護聯合執(zhí)法體制，在流域水污染防治中，加強與周圍區(qū)域的聯合監(jiān)察執(zhí)法。

2.4 管理部門協同

淮河流域的綜合整治不是單一的環(huán)保或者水利工程，涉及到各個行政區(qū)域的環(huán)保、水利、農業(yè)、林業(yè)、建設等不同部門的共同管理。流域內各部門之間的協調機制是確保成效治理淮河流域污染的必要條件。因此，在治理過程中，應建立河流交界斷面水質目標責任制，明確各個行政區(qū)政府的具體任務和目標。各區(qū)域地方主管部門之間，水利、環(huán)保、市政、土地等部門之間需建立起聯合防污控污機制，明確各個部門之間的責任。各個部門之間的信息渠道應保障暢通，實施區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，確保區(qū)域環(huán)保共治的科學性、統一性和有效性。

2.5 水域陸域協同

水體污染問題主要來自兩個方面：一是人類社會在水域上的活動，二是人類在水體周邊陸域上的活動。對于絕大多數的水域來說，陸域污染物是引起其污染產生的最主要來源。水域環(huán)境和陸域環(huán)境兩者關系密切，互為依托，互相促進。陸域環(huán)境的改善，也將有利于水域環(huán)境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水環(huán)境的綜合整治必須貫徹水域陸域協同的整體系統指導思想。以陸域污染控制和治理為前提，通過工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法規(guī)、防治農藥、化肥的污染、加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃布局、面源污染源普查和建立農村環(huán)保基礎設施等措施控制農村面源，實施清潔生產并最大限度地減少污染物發(fā)生量，強化源頭治理，并采用物理、化學或生物技術阻截控制污染物的轉輸，最大限度地減少污染物外排，在陸域就地治理污染物，可獲得事半功倍之功效。

2.6 總量控制與產業(yè)結構優(yōu)化協同

以總量控制為前提，開展水污染協同控制理論模型研究，建立多源水污染協同控制分配模型，限制各區(qū)域內各污染源污染物的排放量及排放濃度，確定區(qū)域內各污染源的削減量，使得各區(qū)域內各監(jiān)測斷面水質能夠滿足環(huán)境功能區(qū)劃要求。通過該模型計算得到的污染物總量分配及現有污染物的削減量，以此為依據合理調整各區(qū)域產業(yè)結構，提高準入門檻、提高污染物排放標準，不斷加大產業(yè)結構調整力度，最終實現流域內水環(huán)境質量達標的目標。

3 結束語

淮河流域的水污染防治不僅要在前期治理的基礎之上進一步加強鞏固治理成果，更亟待的是要積極拓展水污染治理途徑，改變傳統工程治理的單一模式，尋找從管理主體到管理政策和技術方法的多角度控污方法，特別是總量控制與產業(yè)結構優(yōu)化的協同，為安徽省淮河流域水環(huán)境治理提供一種新的管理方式，從而切實有效地實現流域水污染治理的協同控制，穩(wěn)步推進淮河流域沿岸城市社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[2]姬鵬程，孫長學.完善流域水污染防治體制機制的建議[J].宏觀經濟研究，2009（7）.

[3]石玉敏，王彤，胡成.遼河流域水污染防治規(guī)劃實施狀況分析[J].安徽農業(yè)科學，2010（36）.

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[5]張遠，張明，王西琴.中國流域水污染防治規(guī)劃問題與對策研究[J].環(huán)境污染與防治，2007，29（11）.

篇(5)

理論的發(fā)展總是反映現實和服務于現實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統、區(qū)域核心競爭力、支持系統等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續(xù)性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經濟學對區(qū)域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區(qū)域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現，區(qū)域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質的公共服務。根據這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區(qū)域內優(yōu)質公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。

篇(6)

關鍵詞 水資源；污染治理；保護

中圖分類號：TV文獻標識碼： A 文章編號：

1引言

城市化指的是人口向城鎮(zhèn)集聚和城市范圍不斷擴大、鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)的過程，城市化是一種全球現象，當今世界城市化進程飛速發(fā)展帶來的水環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日趨嚴重，已經成為制約人類經濟社會持續(xù)發(fā)展的重要因素，在城市的發(fā)展中，便利的城市基礎設施、大規(guī)模的交通系統、發(fā)達的貿易和增加的工業(yè)生產，刺激著人口的集中，改變了城區(qū)的土地利用情況，如清除樹木、平整土地、建造房屋、街道，整治河道以及興建和完善排水管網等，造成天然田野、森林、河流的消失，并出現大量污染。人們必須維護和恢復城市生態(tài)系統，建立新的物質和能量流動體系，以保證其平衡。城市化的發(fā)展和程度直接和間接的影響到城市地區(qū)的水環(huán)境，由此帶來城市雨洪控制和水質污染控制的問題。建設和完善水環(huán)境治理的基礎設施并進行科學的治理，將是創(chuàng)造現代化城市良好的生存環(huán)境，保證其可持續(xù)發(fā)展的必要條件。為此，需要對城市水環(huán)境進行綜合整治。

隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展與完善，政府已經加強重視水資源現狀，并意識到由水資源污染而產生的嚴重后果，正在積極采取應對措施。為了更好地落實水資源保護目標，優(yōu)化水環(huán)境，可積極借鑒國外先進的經驗，以我國實際國情為出發(fā)點，采取多種措施和途徑，推動水資源污染治理與水環(huán)境保護的市場化運營。

1 水資源污染治理與水環(huán)境保護的市場化運營意義

以我國實際國情為出發(fā)點，水資源短缺問題客觀存在；一方面人均占有量遠遠落后于世界平均水平；另一方面水資源管理的方法滯后，以粗放型為主，用水效率有待提高。但是我國擁有十分廣泛的節(jié)水空間，意識到水資源污染問題的嚴重性，樹立水環(huán)境保護觀念，非常重要。因此，全面推動水資源污染治理與水環(huán)境保護的市場化運營，具備重要意義：

1）實現水資源的優(yōu)化利用，推動水資源的效益平衡，發(fā)揮最大效率。

2）全面強化水資源污染治理與水環(huán)境保護，實現社會、經濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3）促進水資源利用的公平性，達到效益均衡目標，順利實現社會公共利益。

2 水資源污染治理與水環(huán)境保護的市場化運營思路與方法

2.1 公布水資源污染治理與水環(huán)境保護的具體項目

在我國提出的《水法》中已明確規(guī)定，我國水資源歸國家所有，實際上也就是歸屬于我國的各級政府，但是當前我國“多頭治水”的問題普遍存在，造成水資源的產權不清，管理目標不明確、管理責任落實不到位。若想從根本解決這一實際問題，必須加快產權制度的改革，創(chuàng)新水資源產權體系，將每一條江河歸屬于明確的產權人。通過構建水資源國有資產公司，明確產權所有者的職能與責任，將水資源的污染治理作為重要任務之一。一方面，對江河水質的變化進行實時監(jiān)控，避免發(fā)生水資源污染問題；另一方面，積極治理已經發(fā)生污染問題的江河水資源，通過面向市場的方式，公開招標水環(huán)境治理項目和保護項目。

2.2 規(guī)范水資源污染治理與水環(huán)境保護的運行過程

以我國當前水資源污染治理、水環(huán)境保護的實際情況來看，效果與預期相差甚遠。而全社會的參與熱情不足，沒能從根本發(fā)展產業(yè)化運營，也是造成這一問題的主要原因。因此，我國必須加大水資源污染治理的投入力度，發(fā)揮政府的主導作用，引導更多力量的積極參與；作為水資源國有資產公司，具體的任務或者項目，由專業(yè)性的公司通過競標的方式獲得治理污染的權利，全面推動市場化運行。

在我國發(fā)展環(huán)保產業(yè)過程中，水污染治理與水環(huán)境保護是較為重要的環(huán)節(jié)，實現社會化運營勢在必行。對于專業(yè)性的經營公司來說，以市場主體的形式存在，一切工作遵循市場經濟的發(fā)展規(guī)律，通過自負盈虧的方式獲得持續(xù)性發(fā)展。一方面，國家在資金、政策、稅收等方面給予支持；另一方面，全面加快水資源的運營體制改革，帶來更多市場化運營的發(fā)展空間，進一步提升專業(yè)化管理水平，增強市場競爭力。

2.3 強化水資源污染治理與水環(huán)境保護的市場監(jiān)管力度

水資源作為人類生存與發(fā)展中必不可少的資源，在國民經濟發(fā)展中占據重要地位，水資源問題已成為關系到國計民生的大事，因此國家必須加強重視，采取一定的監(jiān)督管理措施進行規(guī)范。在我國提出的《水法》中，已經提出采取流域管理與行政區(qū)域管理相結合的方法，全面創(chuàng)新水資源管理體制，實現水資源的流域性管理、統一化管理，奠定流域管理專業(yè)機構的法律保護地位，并且在轄區(qū)范圍內行使權力，落實監(jiān)督職能。通過該種管理體制的約束作用，各個流域、各個行政區(qū)域參照水法以及相關法律規(guī)定，做到相互配合、相互支持，共同管理流域水資源。但是以當前實際情況來看，一方面缺乏各區(qū)域政府的統一調控與管理，沒能全面落實管理機構的權、責、利，各方關系存在交叉或矛盾之處；另一方面，水資源的監(jiān)管工作不到位，造成權責渙散，難以發(fā)揮嚴肅的執(zhí)法權。因此，加快整合不同的水資源管理機構，各自落實責任，形成一個統一化、規(guī)范化的水資源監(jiān)管系統，非常重要。由水監(jiān)會直接領導，構建水資源監(jiān)督管理局，并下設水資源監(jiān)督管理處，提高監(jiān)督與管理的權威性。

3結束語

城市水環(huán)境的綜合整治，需要運用系統工程的理論和方法，以及現代計算機技術，從整個城市水環(huán)境的范圍出發(fā)，將區(qū)域規(guī)劃、水資源的有效利用和污水治理等諸因素相結合，從綜合方式考慮，以達到水環(huán)境的最優(yōu)治理和運行。

[1]孫海春，我國城市水資源管理體制創(chuàng)新研究[D]．東北師范大學，2008，5：16-21．

篇(7)

[關鍵詞]大都市；區(qū)域治理；模式創(chuàng)新

[作者簡介]曾望軍，湖南文理學院科技處講師，管理學博士研究生，湖南常德415000

[中圖分類號]C93

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2728(2010)06-0006-04

大都市區(qū)是世界城市化進程中的普遍現象，也是全球最具發(fā)展活力的地區(qū)。我國面臨著城市化進程的跨越式；發(fā)展以信息化帶動工業(yè)化的產業(yè)跨越發(fā)展相適應，以都市區(qū)帶動城市化的新城市時代。因此，大都市區(qū)管治是中國未來區(qū)域政策需要關注的主要問題之一。相對與世界各國大都市區(qū)域發(fā)展的成熟經驗，我國大都市區(qū)建設存在諸多的問題。這需要我們在借鑒世界經驗和我國城市發(fā)展實踐的基礎上深入思考如何通過體制創(chuàng)新完善我國大都市區(qū)的治理。

一、國外大都市區(qū)域治理的經驗啟示

許多歐美國家比我國較早進入城市化階段，積累了許多大都市區(qū)域管理的經驗，形成了比較成熟的大都市管理方法和模式，為世界各國尤其是我國的大都市發(fā)展提供了很好的經驗借鑒。

(一)國外大都市區(qū)域協調治理注重長期推進農業(yè)現代化、郊區(qū)工業(yè)化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。中心城區(qū)與郊區(qū)的協調發(fā)展是國外大都市區(qū)域協調發(fā)展的重點。中心城區(qū)的不斷擴展是大都市發(fā)展的必然要求。以日本東京、澳大利亞墨爾本、美國紐約等為代表的國際大都市，在20世紀50年代至70年代，城區(qū)范圍迅速擴展到近郊甚至遠郊；中心城區(qū)制造業(yè)、零售業(yè)等產業(yè)大批向郊區(qū)轉移；人口加快向郊區(qū)擴散；郊區(qū)小城鎮(zhèn)和各種規(guī)模的商業(yè)、工業(yè)、聚居中心大量涌現。實踐表明，在中心城區(qū)擴張的同時，推動農業(yè)現代化、郊區(qū)工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是國外大都市實現城郊協調發(fā)展的普遍選擇。

1　郊區(qū)工業(yè)化是實現城郊經濟一體化的必由之路。郊區(qū)充分發(fā)揮勞動力、土地、自然資源優(yōu)勢，積極承接中心城區(qū)產業(yè)轉移，逐步建立起與中心城區(qū)分工合作、優(yōu)勢互補的產業(yè)體系，才能全面帶動郊區(qū)經濟發(fā)展，縮小城郊經濟差距。郊區(qū)工業(yè)化一方面能為農業(yè)生產提供先進的機械設備，吸收農村剩余勞動力，推動農業(yè)現代化進程；另一方面，還能為郊區(qū)城鎮(zhèn)化提供物質保障，支撐鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化所需大量人力、資金和物資投入。澳大利亞墨爾本在短期內通過新建和遷移來實現郊區(qū)工業(yè)化，其大多數大工廠主要集中在墨爾本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿爾托納等近郊區(qū)，而許多小型企業(yè)特別是傳統工業(yè)，如服裝、首飾、印刷業(yè)則集中在城市中心及近郊。

2　鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是實現郊區(qū)經濟社會協調發(fā)展的重要載體。郊區(qū)依托產業(yè)布局，通過開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設，逐步改變交通、通訊等基礎設施及公用設施落后狀況，改善居民居住條件和環(huán)境衛(wèi)生狀況，形成產業(yè)布局與城鎮(zhèn)布局互為依托的格局，將推動郊區(qū)經濟社會協調發(fā)展。如日本在20世紀60年代后，經濟高速起飛，農村人口大量涌向東京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量農田被占用，污染嚴重，農業(yè)生產條件惡化；加之農村人口大量外流，農業(yè)生產大幅下降。對此，日本制定了農村整治計劃，加大對農村投資力度，引導工業(yè)合理分布，促進農村開發(fā)。1970年至1977年建成430個小城鎮(zhèn)；20世紀80年代繼續(xù)建設450個小城鎮(zhèn)。日本在推進村鎮(zhèn)建設過程中，注意防止農村人口外流，大大促進了農村致富的過程，推動了郊區(qū)與城區(qū)協調發(fā)展。

3　農業(yè)現代化是實現城郊協調發(fā)展的必要舉措。國外大都市普遍依靠現代化的裝備等手段實現了農業(yè)現代化，也解放了大量農業(yè)勞動力，釋放出大量土地用于工業(yè)、住房、公共設施建設。如以日本園藝生產為例，從播種到成品包裝基本上實現了機械化操作，其蔬菜生產過程有52％實現現代化，花卉栽培過程有80％實現了現代化。現代化農業(yè)生產激發(fā)了高水平生產率，釋放了大量農業(yè)勞動力和土地，為城郊協調發(fā)展奠定了堅實基礎。

(二)注重區(qū)域經濟、社會、環(huán)境協調發(fā)展。城市化早期的歐洲及發(fā)展中國家大都市，多數在都市快速膨脹時期，過分強調城鄉(xiāng)經濟發(fā)展均衡，而忽視社會、環(huán)境協調發(fā)展，結果導致社會、環(huán)境與經濟發(fā)展嚴重失調，基礎設施與居民生活基本需要之間產生巨大缺口，發(fā)生了嚴重的“城市病”。所以，越來越多的大都市從歷史教訓中總結經驗，逐步改變單一追求經濟一體化的發(fā)展模式，致力于城郊經濟、社會、環(huán)境的協調發(fā)展。一方面加大郊區(qū)基礎設施、居民生活設施建設。如一些國家相繼制訂法律，規(guī)定大都市新興工業(yè)區(qū)和居民住宅區(qū)都必須有相應的排水、給水和道路設施及垃圾處理設施。另一方面越來越重視郊區(qū)規(guī)劃和環(huán)境保護。國外大都市紛紛出臺一系列法律法規(guī)，加強規(guī)劃管理，加大環(huán)境治理和保護力度，大力倡導可持續(xù)發(fā)展。

(三)根據大都市區(qū)內部事務相互關聯性。建立統一的大都市區(qū)政府。美國雖有強烈的地方自治傳統和需要選民支持的“民主自由”文化背景，但為了協調區(qū)域性矛盾，解決單一城市政府無法解決的區(qū)際問題，仍有為數不少的大都市區(qū)在城市政府之上建立了統一的權威機構――大都市區(qū)政府。大都市區(qū)政府在20世紀50年代到70年代曾盛極一時。當前，最為典型的例子有“華盛頓大都市委員會”和“雙城大都市區(qū)議會”。華盛頓大都市區(qū)包括哥倫比亞特區(qū)(核心區(qū))及馬里蘭州、弗吉尼亞洲的15個市縣，由于其作為聯邦首府所在地而受到相對強烈的政府調控影響和成員政府間較強的合作意愿，1957年成立了統一正規(guī)的組織――華盛頓大都市委員會(MWCOG)現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算千萬美元的統一正規(guī)組織。其主要職能為實施從交通到環(huán)境保護的眾多規(guī)劃，并具有聯邦和州政府撥款的資金分配權，有效地解決了許多公眾關注的區(qū)域問題。雙城大都市區(qū)(位于明尼蘇達州東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū))總共有372個獨立的地方政府單元，包括58個縣、138個市、50個鎮(zhèn)、149個學區(qū)、6個都市組織、22個特別法院；同時，為了解決因機構復雜多樣而導致的區(qū)域矛盾，于1967年終于成立了雙城大都市區(qū)議會(MUC)，議會共有17個成員，由州長按照城市規(guī)模提名任命。其主要職能是對大都市區(qū)的交通、空間用地、垃圾處理、機場、環(huán)保等事務進行長遠發(fā)展規(guī)劃；x~--些都市組織(交通局、垃圾處理委員會等)進行監(jiān)督，就某些重大問題給縣政府和市議會提供咨詢服務。實踐證明，通過都市區(qū)政府管理都市區(qū)的最大優(yōu)點是它能夠充分考慮到都市區(qū)的各種功能聯系，使政府在提供公共服務方面更加高效合理，從而有利于促進都市區(qū)的政治經濟一體化。

(四)以橫向合作為基礎。組建松散型城市政府聯合組織。在美國強大的“地方自治制度”傳統和“民主自由”文化背景下，普遍建立統一的大都市區(qū)政府具有一定的難度。在此背景下，廣泛形成了都市區(qū)域內的各城市水平方式的自愿聯合、獲得聯邦政府和州政府支持、具有特殊協調功能的半官方、松散型城市市政聯合組合――大都市區(qū)地方政府協會，這是一種城市聯合管理體系，而非城市政府結構的聯合最為典型的就196年成立的“舊金山灣區(qū)地方政府協會”(ABAG)悼J。在其發(fā)展的全盛時期，有8個縣、82個城市作為資格成員，其起初職能定位是大都區(qū)發(fā)展規(guī)劃咨詢機構，旨在向區(qū)內地方政府和州政府提出解決各類區(qū)域性問題的方案；后來又逐漸成為專門進行區(qū)域性廢棄物處理和空氣質量控制計劃的管理機構，開始從事環(huán)境管理的工作，其影響力很大。

二、我國大都市區(qū)域治理嘗試中存在的問題

(一)“重建輕管”和“單一式”的治理理念。當前，我國大都市區(qū)建設和管理的主導思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基礎設施建設。而忽視城市管理的“軟件”――人文環(huán)境的保護和人的素質的提高。突出表現為城市管理投入與建設投資增長的比重呈大幅度下降的趨勢，使許多城市發(fā)展的外延形態(tài)同內涵功能之間的差距拉大，導致管理工作跟不上；管治滯后又使建設好的設施得不到很好的維護，有的甚至損失較重，現有城市基礎設施作用發(fā)揮不足，成為制約城市社會經濟發(fā)展的“瓶頸”。管治理念的“單一化”主要表現為：一是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“發(fā)展”單純地理解為主要是經濟增長和物質性擴張，而把城市社會發(fā)展、環(huán)境保護置于次要地位，或者不能把經濟、社會、環(huán)境整合起來進行發(fā)展與管理；二是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“管治”理解為政府單一主體的行為，并以建立在傳統科層制基礎上的行政為主導。

(二)區(qū)域間政府職能定位不合理。在我國的大都市區(qū)管治中，普遍存在著區(qū)域間政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。“越位”是政府插手不該管的事情，及運用本部門的權威和其他便利條件，制定某些符合部門利益的規(guī)章制度，管了許多不該管的事。“缺位”是政府部門應該管理的領域卻又沒有部門管理，如建立和完善社會信用秩序，給失業(yè)者、貧困者等社會弱勢群體提供最低收入保障，提供充足的公共品和各種社會服務，政府的工作卻經常不到位。“錯位”是政府與企業(yè)、市場分工不清，行使了一些不該由政府行使的職能。政府管理雖然達到了預期目標但投入與產出比例失調，管理成本高昂。

(三)部分大都市區(qū)缺乏統一的治理行政主體。大都市區(qū)的發(fā)展一般經歷三個階段：以集聚城市化為主的大都市區(qū)形成階段；集聚與擴散并行的大都市區(qū)形成階段；多個大都市區(qū)的空間聯合階段。這表明從集聚城市化為主的大都市區(qū)發(fā)展到多個大都市區(qū)的空間聯合；大都市區(qū)的規(guī)模在不斷擴大，當超出了一定行政范圍之后，就出現了沒有明確行政主體的大都市區(qū)，由此導致行政主體的缺失，這種現象在京津冀和長三角非常突出。部分大都市區(qū)行政主體的缺失，是長期以來制約區(qū)域政策發(fā)揮作用的主要瓶頸，導致各地方行政主體各自為政，使發(fā)展成熟的大都市區(qū)管治處于無序狀況。

(四)大都市區(qū)域間公共管理協調機制不健全。長期以來，在我國以行政區(qū)劃為基本格局的城市政治經濟管理模式下，各城市形成了彼此分割、相對獨立的經濟利益主體和公共管理主體。他們單獨承擔對城市內的所有公共事務的管理任務，形成了一套完整的公共管理體系。(1)地方保護主義依然存在，整體協調范圍較窄，協調力度不足。目前城市群發(fā)展存在的最大問題是部門壟斷和地方保護。雖然區(qū)域間行政區(qū)劃界限有所淡化，但區(qū)域內政府行政關系復雜。部門利益和地方保護阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區(qū)的經濟合作。(2)城市間分工不明確，產業(yè)結構趨同。我國城市群內的城市間聯系度不高，區(qū)域內的城市各自為政，城市發(fā)展的目標大體相似，產業(yè)結構雷同，導致整個區(qū)域內資源浪費。各城市之間的競爭多于合作，摩擦大于融合，這使城市群難以形成具有特色競爭力的整體發(fā)展優(yōu)勢。

(五)非政府組織和公眾參與度不高。在“強政府、弱社會”的管理體制下，大都市區(qū)各類社會組織發(fā)育相對遲緩，各種功能也不夠健全。有些社會組織是在政府管理部門培育和推動下產生的。由于這些組織與政府部門有千絲萬縷的聯系，社會組織很難擁有獨立的意志和活動，不得不將相當一部分時間和精力用于完成本來需要政府部門完成的工作，而在發(fā)動市民參與大都市區(qū)管治方面又相對有限；加上一些非政府組織自我規(guī)范性不夠、自律性不強、社會監(jiān)督缺位，導致一些違法亂紀現象出現。盡管城市居民參與城市管理的意識也有了較大的增強，但由于受傳統文化等各種因素的影響，絕大多數市民的行為仍呈現出明顯的順從性與依賴感，沒有形成良好的參與意識；加之參與公共管理的范圍有限，參與程序非常復雜，參與形式單一，整體上呈現參與程度較低的局面。

三、我國大都市區(qū)域治理的模式創(chuàng)新

(一)樹立全局發(fā)展。綜合協調的治理理念。隨著世界經濟體系的快速擴散與融合，城市功能的國際化日益明顯；城市之間相互依賴程度明顯加強；城市空間形態(tài)的網絡化特征日趨明顯；城市化發(fā)展模式也開始轉變?yōu)橐猿擎?zhèn)密集區(qū)為主的“都市區(qū)化”模式；大都市區(qū)已經成為參與國際經濟競爭的主要空間載體。因此，選擇“大都市區(qū)化”發(fā)展模式也是我國城市化快速健康發(fā)展的必經之路。當前，我國更為重要的是在長江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城鎮(zhèn)密集區(qū)的各城市政府要正確認識國內外城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢，借鑒國外大都市區(qū)發(fā)展的過程和經驗，順應經濟全球化的要求，盡快轉變傳統的地方觀念和本位主義做法，樹立區(qū)域觀和全球觀，逐漸淡化各自的行政區(qū)劃界限，按照互惠互利、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的原則，從思想、觀念上積極主動地將自己融入到“大都市區(qū)”之中，并為此進行長期不懈的努力。這是能夠真正構建對內對外開放和生產要素自由流動的大都市區(qū)的根本基礎，也是建立大都市區(qū)長效性協調管理機制的保證。

(二)科學定位區(qū)域間政府職能。我國的城市政府是城市建設、管理和維護的主導力量，是城市公共資源和資產的所有者、控制者和管理者；城市發(fā)展和規(guī)劃的決策權幾乎完全掌握在政府手里，同時城市發(fā)展和建設的資金也幾乎完全由政府籌措和承擔。在這種情況下，城市政府面I臨著城市建設資金和服務資金嚴重短缺的問題。此外，政府所提供的服務嚴重不足，遠遠不能滿足城市居民的需求；同時，效率低下、浪費嚴重，難以適合城市居民的實際需要。因此，需要實現由“管理型”政府向“服務型”政府的盡快轉變，強化對市場的宏觀調控、生產服務、社會保障等職能；要關注社會公平目標、環(huán)境目標，以及對弱勢群體利益的保障；鼓勵中

介組織、非盈利機構、市民、企業(yè)等廣泛參與維持秩序，參加經濟和社會管理。

(三)建立統一的大都市區(qū)域治理行政主體。在中央指導下組建集權過渡型大都市區(qū)政府。在我國市場經濟體制仍不成熟的“行政區(qū)經濟”運行時期，長江三角洲、京津唐、珠江三角洲大都市區(qū)內部的行政分割和區(qū)際矛盾在短期內難以得到有效的根除。由于我國長期的集權政治文化背景，人們部分還存在行政命令高于一切的意識，現實國情也表明集權化管理模式確實能夠起到協調和實施重大方針政策的作用。我們認為，在中央的指導下可以在中央成立一個“大都市區(qū)協調與規(guī)劃辦公室”之類的機構，在其直接指導和領導下，組建長江三角洲、京津唐、珠江三角洲三個集權過渡性大都市區(qū)政府。其權力來自于中央下放、省政府及中心城市政府適當上收兩方面，并賦予它以區(qū)域環(huán)境整治、交通建設等資金的分配權、區(qū)域性空間協調發(fā)展的審批權或實施監(jiān)督權、區(qū)域性貸款投資的倡議權等。經費來源中央政府出一部分，中央政府給地方撥款中抽一部分，大都市區(qū)相關省市政府出一部分。主要職能為對大都市區(qū)的公共服務、交通、空間用地、產業(yè)布局、垃圾處理、機場、環(huán)保等事務進行統一長遠發(fā)展規(guī)劃；對大都市區(qū)各類省市地方政府進行監(jiān)督；就某些重大問題給省政府和市(縣)提供咨詢服務，使省市(縣)政府在提供公共服務方面更加高效合理，促進大都市區(qū)的政治經濟一體化。大都市區(qū)政府應置于省政府之上，形成大都市區(qū)政府―省政府―市縣政府的等級序列。其過渡性主要是指，等到我國市場經濟體制基本成熟，大都市區(qū)要素市場發(fā)育完善，城市政府職能轉變基本到位的時候，撤銷大都市區(qū)政府，其職能完全讓位于大都市區(qū)具有跨界協調職能的松散型政府聯合組織――大都市聯盟。