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論文摘要：隨著社會和經濟的不斷發展,失業保障在維持下崗失業人員的基本生活、促進就業和維護社會穩定等方面作用越來越大。本文通過反思我國的失業保險制度存在的問題，提出了完善失業保險制度的對策建議。

一、我國失業保險制度的發展歷程

1.建立階段

1986年為了配合國有企業改革,實行勞動合同制,促進勞動力的合理流動,國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩,其實施范圍狹窄,資金來源渠道單一,保障能力有限,失業救濟性質明顯。

2.發展階段

20世紀90年代以后,由于經濟改革的力度加大,國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用,1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》,但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越,失業保險原有的問題依然存在,在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出,從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任,滯后于經濟的發展,在一定程度上延緩了改革的進程。

3.鞏固階段

1999年國務院的《失業保險條例》,在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。在支出項目安排上,強調了失業保險金及其相關支出,增加了職業介紹補貼的開支項目,取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準,低于當地最低工資標準的原則制定。提高了統籌層次,實行了市級統籌。加強了基金管理,規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。

二、我國失業保險制度存在的問題

1.覆蓋范圍窄,多數失業者享受不到失業保險金待遇

自《失業保險條例》實施后,失業保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大農村還存在大量剩余勞動力,雖然現行的失業保險條例已把農民合同工納入社會保險體系中,規定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業保險費的農民合同工,可由社會保險經辦機構對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進城從事短時間打工的農民和每年從大中專院校畢業走向社會,短期內難以就業的畢業生,他們的失業保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。

2.失業保險金來源渠道狹窄

失業保險金主要來源于征收的失業保險費，而各地的失業保險金以縣(市)統籌，在當地使用。可見，失業保險金來源渠道單一，統籌層次低，防范和分散失業風險的能力不高、調劑能力差。

3.失業保險僅限于生活救助

《失業保險條例》建立失業保險制度的根本目的是保障失業人員失業期間的基本生活,促進其再就業。但是實際上,我國失業保險僅圍繞失業人員最低生活保障展開,在如何促進失業人員再就業方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業人員,沒有相應的就業激勵機制和再就業培訓措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導致保險基金不足,無法保障眾多失業人員的基本生活。三、完善失業保險制度的對策

1.調整失業保險制度理念,充分認識就業保障的重要性

社會保障應該具有就業保障的功能,其基金的支出,構成社會消費需求,與經濟擴張和收縮之間存在著一種反向運動的內在聯系。在經濟繁榮、就業增加、收入提高、社會消費需求具有擴張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達到充分的就業,才會從根本上減輕社會保障的負擔。因此,應把失業保險制度與積極勞動政策緊密結合起來,建立就業導向型的失業保障制度,以實現擴大就業的總目標。

2.進一步擴大失業保險覆蓋面，拓寬失業保險基金的來源渠道

由于失業本身是一種廣泛的社會現象，因此要進一步擴大失業保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業狀態的人都能夠享受一定的失業保障并獲得就業的機會，使失業保障進一步社會化，做到應保盡保。當前，要盡快將剛畢業暫未找到工作的學生，政府機構和事業單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農民合同工，農村潛在的失業者等納入失業保險的范圍。同時，要拓寬失業保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。

3.將失業保險與促進再就業工作聯系起來，營造失業人員再就業的寬松環境

推動失業人員重新就業本身就是失業保險工作的一個有機部分，失業保險除了對失業人員進行救濟外，另一項重要工作就是促進失業人員的再就業。提高失業人員的再就業能力是解決失業問題的根本。因此，要將失業保險與促進再就業工作密切聯系起來，加強對失業人員的職業培訓，做到失業培訓工作經常化、有針對性，著力于全面提高失業人員的素質。另外，要營造失業人員再就業的寬松環境，做到一要適當降低創業的門檻，減少失業人員創辦企業的資金限額和各種限制條件；二要為創業者提供適當的資金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業人員創辦企業提供一定的稅費減免，降低創業的負擔；四要鼓勵創辦一些勞動密集型企業，以緩解就業的壓力。

結束語

綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善,而失業保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,應予以高度的重視。我國應根據實際情況,借鑒其他國家經驗,不斷完善我國失業保險制度,充分發揮失業保險制度在促進就業中的作用。

參考文獻:

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1.社會保險方面

臨汾、運城兩市醫療、工傷、生育保險已完全實現“市級統籌、兩級經辦”，實現了與定點醫療機構、定點零售藥店之間即時結算，參保人員在市域范圍內就醫、購藥“一卡通”，方便了參保群眾。臨汾市失業保險也完全實現了市級統籌。運城市臨猗縣大力推行一站式服務，形成了“一個服務窗口對外，一張票據征收，各險種分類記費”征繳模式。

2.醫療保險方面

運城市為方便城鎮居民參保繳費，與建設銀行運城分行合作，專項開發了網銀模塊，實現了網上繳費。臨汾市醫保建立了大額疾病患者二次補助制度，對基本醫保和大病保險正常報銷完畢后，個人自付部分進行二次補助。補助比例為：個人負擔3萬元以下的補助30%，3（含3萬）～5萬元的補助40%，5（含5萬）萬元以上的補助50%。截止目前，全市已有1293人享受到此項待遇，共計支付補助金293萬余元。侯馬市開展了城鎮居民門診統籌試點工作，規定參保人員門診費用可按一定比例報銷，年度內最高支付額為400元。這一制度在一定程度上減輕了參保人員就醫負擔，提高了居民參保積極性。臨汾市醫保中心還規定在全市范圍內辦理醫療、生育報銷事宜，資料齊全的從受理之日起15個工作日內完成醫療報銷取款手續；10個工作日內完成生育報銷取款手續，有效提高了服務效率。同時正在探索利用社會保障卡與醫院系統鏈接，實現通過社保卡查詢電子病歷、各醫院的檢查、診療結果，屆時可有效降低參保病人重復掛號、重復檢查成本，提高醫療機構診療效率。

3.工傷保險方面

臨汾市在全省率先將機關、事業單位財政供養人員全部納入工傷保險參保范圍，享受與企業事業單位工傷職工同等待遇，為山西省出臺公務員參加公傷保險探索了經驗。同時，該市還與新華人壽保險股份有限公司合作建立了工傷補充保險制度，在享受工傷保險待遇的基礎上由該商業保險公司在停工留薪期工資及相關待遇再次給予補助，有效提高了參保人員的待遇水平。

4.失業保險方面

臨汾市通過加強完善市、縣信息網絡軟、硬件設施建設，全面提高失業保險信息化建設水平，從根本上改變了全市失業保險業務手工操作的現狀，結束了辦理業務單手工操作的歷史，全面實現了省、市、縣三級信息數據互聯互通、信息共享。同時從市級財政爭取資金支持，為各縣市區失業保險中心統一增配了微機、傳真機和打印機等設備，從市中心辦公經費中擠出資金為永和縣解決了線路鋪設的費用，全市失業保險信息化網絡建設工作快速推進。

5.新農保方面

兩市均建立了完善的省、市、縣、鄉、村五級管理體系，充分發揮鄉（鎮）社保所作用，并采取購買服務的方式，全部建立了村協辦員工作機制，強化農保基金征收和宣傳。萬榮縣立足本縣實際，探索建立了“一層經辦，兩線運行，三級服務，全程”的工作模式。在縣鄉村三級平臺建好后，依托網絡平臺，由村級服務站一個層次直接經辦新農保業務，收集繳費票據；然后兩線運行，基金通過惠農卡由銀行代收代扣，業務通過鄉鎮事務所上報；鄉鎮事務所、縣中心協調配合村級服務站，形成三級服務網絡，全程新農保各項業務，讓老百姓足不出村就能辦理各項新農保業務。

6.養老保險方面。臨汾市企業養老保險管理服務中心新開設一個服務窗口（非公經濟五險統征辦公室），組織開展了多次大型宣傳服務活動。機關事業養老保險管理服務中心利用QQ視頻開設困難人員綠色通道，對年老體弱行動不便的退休老干部上門年檢，對異地居住退休老干部進行“面對面”對話。并在大廳設置了自助排號機、滾動顯示屏，在養老金發放銀行處設立敬老專柜，并在密集居住區設立存取一體機，有效地方便老干部退休金的領取。

二、存在的問題

1.人員少，經費不足

一方面縣（市、區）受編制限制，各級人員配備不到位，普遍存在兼崗現象。另一方面，經費得不到有效保障，部分縣在不能全額按財政預算撥付到位，存在拖欠現象。

2.社保卡銀行農村網點布設慢，制卡周期長

運城社保卡的指定銀行為建行，臨汾市社保卡指定銀行為中行和郵政儲蓄銀行，但建行和中行在縣一級網點很少，很難將服務延伸到村，影響了社保卡的發放和應用。例如，建行在萬榮、夏縣無物理網點，運城市所屬的行政村無建行POS機，由于當地銀行布點投入較大，不愿承擔商戶的勞務費用。還有省里將臨汾市霍州煤電集團有限責任公司社會保障卡的制作合作銀行變更為交通銀行，而霍州市目前并無交通銀行，百姓辦理相關業務很不便，制約著社會保障卡的發放和應用。

3.五險統征試點工作存有困難

統一基數、統一征繳參保企業顧慮較大，所有險種一個基數，目前普遍認為社平工資過高，企業很難負擔。地區經濟水平差異較大。如：臨汾養老保險基數與省級統一，其它險種未實現省級統籌，按照當地社平工資計算基數，這樣會造成基數的不一致。目前，生產型企業目前以參加工傷為主，如果五險全部參加，部分企業因繳費壓力過大，而放棄所有險種的參保。機關事業型單位，以參加醫療保險為主，工傷幾乎為零，不愿參保，有些企業以男性職工為主，生育保險待遇享受微乎其微，不自愿參保。如果采取一刀切，很可能事得其返。五險統征機構設置難，五險統征工作處于試點階段，目前，各市縣采取抽調、拼湊人員的方式，成立臨時性機構（統征辦），臨時機構管理松散，人員流動較大，工作矛盾突出，經費也難以保障。五險統征信息系統建設滯后，五險統征是一個較為復雜的經辦業務，涉及部門多，業務環節多，臨汾、運城目前還沒統一的五險統征系統，運城市五險統征系統需要200多萬資金，籌資難度較大。

三、工作建議

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失業保險制度的覆蓋情況來看，城鎮就業人員被制度所覆蓋率較低，城鎮就業人員中大部分的人沒有被失業保險制度所覆蓋。失業保險金管理失業保險基金管理應遵循“以收定支，收支平衡”，但目前的實際是失業保險基金存在結余、有閑置現象。從2011年—2013年每年失業保險基金收入都大于支出，失業保險金滾存結余呈現出逐年遞增的趨勢，到2013年我國失業保險基金結余已達3621.78萬元。此外，失業保險基金的支出比例也不合理，有重生活保障輕就業保障的現象。按照《失業保險實施辦法》的有關規定，失業保險基金的發放與領取失業保險金的人數有增加。2011年—2013年我旗領取失業保險金人數分別為97人、68人、215人，可以看出2013年領取失業保險金的人數明顯增多。為了切實保障我旗失業人員的最低生活需求，在失業保險基金征繳、籌集得以保證的基礎上，從實際情況出發，2013年10月我局提高了失業保險金的發放標準。由1100元提高到1250元。在確保發放的基礎上，積極提供各項再就業服務措施，促進了失業人員再就業。

二、失業保險制度實施存在的問題

失業保險制度覆蓋面狹窄理論上，其覆蓋范圍應包括社會經濟活動中所有的勞動者，在勞動者非因本人意愿中斷就業、失去工資收入，其生活將面臨困難，再就業也需要相應的幫助時，失業保險制度就該發揮作用，給予失業人員經濟補償和再就業方面的幫助。但是，目前失業保險的實施范圍主要針對城鎮經濟范圍內企業事業單位的失業者，不涉及農村經濟領域；在城鎮經濟范圍內，又主要側重于公有制經濟，私營、三資企業還未完全納入。此外，隨著高校擴招，大學生畢業后找不到工作所占比例較高，一些大學生也期望能接受失業保險的保障，但是由于大學生沒有繳費，目前的失業保險政策是也將其排斥在外。失業保險給付時間過長，待遇水平靈活性差根據《失業保險條例》第17條的規定，我國失業保險給付期限最長能夠達到兩年，這個期限遠遠超過了其他建立失業保險的國家的給付時限。最長兩年的給付期限容易滋生失業者的慵懶情緒，削弱失業者積極尋求工作的動機，還會因為降低了自愿失業者職業搜尋成本，延長職業搜尋時間，使社會面臨更大的失業壓力和更高的失業率。此外，失業保險的待遇水平靈活性差，對部分企業產生負激勵。我國失業保險采取的固定標準制，根據《失業保險條例》第18條的規定，失業保險金的標準應低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平,并且結合繳費年限確定其失業保險金的待遇。依上述標準確定下來的失業保險待遇與企業繳費年限和當地的最低工資標準有關，而與企業職工的工資收入無關，這對高效益的企業來說沒有很好的激勵作用，甚至會產生負激勵效果。失業保險收支狀況不平衡，基金收入大于支出我旗的失業保險金滾存額逐年增加，2011年—2013年分別為10242.45萬元、13220.14萬元、16146.82萬元。這表明我旗失業保險基金的支出大大小于失業保險的收入，我國失業保險出臺時的目標定位主要是用于保障失業人員的基本生活水平，而對促進就業等沒有過多強調，故對促進就業等方面做出了比較嚴格的限制，造成基金大量結余，不能有效發揮失業保險基金的功能。另外，地方政府片面以追求高結余為政績目標，也是造成失業基金大量結余的一個原因。失業保險制度的再就業功能和預防失業功能薄弱失業保險包括三方面的功能，其一，為失業者提供失業保障功能，維護其在失業過程中的基本生活水平；其二，促進再就業功能。而我國失業保險的促進再就業功能還未能很好的發掘，近年來，我國對失業保險的再就業功能雖日益重視起來，但是目前再就業功能的發展還不盡人意，失業保險基金中用于再就業的資金仍然有限；其三，預防失業功能。目前失業保險基金中還沒有預防失業方面的專項基金，也沒有相關的預防性政策措施出臺。

三、失業保險制度實施建議

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關鍵詞：失業保險問題建議

引言

失業保險是指國家通過立法強制實行的由社會集中建立基金對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度，它是社會保障體系中的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。建立健全完善的失業保險制度不僅是適應社會主義市場經濟的需要，而且對維護社會穩定，共建和諧社會，保持經濟持續發展，起著重要作用。

一、我國目前失業保險條例中存在的問題

我國的失業保險制度是在1986年正式建立的。建立失業保險制度的主要目的之一是配合國有企業改革和勞動制度改革。1993年4月，國務院了《國有企事業職工待業保險規定》，1999年1月國務院又頒布了《失業保險條例》，它標志著我國失業保險制度進入了正常運行時期。但隨著社會主義市場經濟的發展和市場經濟體制的日益完善，失業保險制度越來越不能更好地適應社會主義市場經濟的需要，實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業保險的保障作用。概括起來主要表現在以下幾個方面：

1.1現行失業保險制度的覆蓋面過窄，不能涵蓋所有勞動者。社會保障覆蓋面的大小，反映了一個國家社會保障的總體狀況，是社會保障的核心問題。我國的就業和失業保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的。隨著我國市場經濟的不斷發展和我國的城鎮化進程快速提高，目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。

1.2現行失業保險基金規模小，基金承受能力較弱。由于失業保障制度在實施過程中出現失業保險覆蓋范圍越來越窄的的現象，導致收繳的失業保險數額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業保障形勢，失業保險的受益率和替代率較低，失業保險金和失業補償的總體水平不高。

1.3失業保險統籌水平和統籌層次較低，影響失業保障作用的充分發揮。目前失業保險制度在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定，大部分地區實際上是地級市層次的失業保險統籌。由于統籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量結余。我國現階段只有部分地區建立了調劑金制度，失業保險社會互濟的功能不能得以充分發揮。

1.4失業保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業保險基金的支出鑒于我國目前失業人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業人員的生活救濟，促進再就業的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環。

1.5《失業保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監管機制。雖然1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一定作用，但是在失業保險實施過程中出現的諸多問題，則沒有可靠的法律依據進行解決，法律中缺乏責任規范和制裁辦法，同時，失業保險制度所指定的監管機構，在分工和監管方面描述的比較籠統，致使監管部門不能完全發揮其有效的監督作用，使失業保險工作在征繳、使用、監管方面面臨嚴重困難。

二、健全和完善失業保險制度的建議

2.1擴大失業保險覆蓋面。隨著我國市場經濟的發展以及從業人員結構和層次的不斷發生變化，相對于正規就業人員，靈活就業人員參加失業保險具有自身的特殊性，應針對具體特點，合理確定標準和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業人員能夠順利參保失業保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業保險的征繳范圍，增加失業保險基金的存量的同時，使這部分人的失業保險得以保障。

2.2從失業保險“權利與義務對等”的原則來考慮，是否也應統一建立起個人失業保險繳費賬戶。規定企業所繳納的費用按多少比例進入個人賬戶，多少比例進入統籌基金。明確享受失業保險的條件，不僅要根據繳費時間的長短，還要根據繳費賬戶的多少來確定應享受的失業保險待遇。還可采取根據失業風險程度實行差別費率，政府根據各行各業的情況，對失業率高的行業按高的費率來征收保險費，對失業率低的行業按相應的費率來征收。

2.3合理確定基金使用的比例。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先，將基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等方面進行合理分配；其次，運用一定的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業；再次，為充分發揮失業保險促進就業的作用，對于那些一畢業就失業的大學生，可考慮從社會責任和社會效益的角度，逐步將他們納入失業保險的保障范圍，失業保險基金應該出一部分錢，通過發放職業培訓補貼等方式，幫助這些大學生盡快就業。

2.4建立失業保險信息監控網絡系統。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建議建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。按期、定時公布失業保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現象的發生，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。

2.5盡快出臺與失業保險條例相配套的一系列的法律法規。完善失業保險的法律法規體系，使失業保險制度的建設有法可依，為失業保險條例的有效實施提供一個良好的法律環境。

2.6建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。

三、結論

完善的失業保險制度，牽動著整個社會發展、社會穩定的大局，它不僅是社會主義市場經濟發展的需要，是完善社會保障體系的需要，同時也是維護社會穩定，共建和諧社會的需要。

參考文獻：

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一是失業保險覆蓋面不斷擴大，失業保險費收入逐年增加。隨著社會保險擴面征繳工作的強力推進以及繳費基數逐年提高，失業保險費收入也隨之逐年增加。參保人數由《失業保險條例》實施前的十幾萬人增長到近20萬人；失業保險費年征繳額由原來1000多萬元增長到約1．5億元，為保障失業人員基本生活及促進其再就業提供了可靠的資金保證。到2013年，支付各項失業保險待遇約5．5億元，惠及了我市7．5萬失業人員（人次）。二是失業高峰期平穩度過，勞動力流動日趨合理。從馬鞍山市失業登記情況看，企業職工的失業已從改制時的高峰期，順利過渡到勞動力合理流動的平穩期。2002～2005年間，隨著下崗職工基本生活保障向失業保險并軌和企業改制進程加快，由就業轉失業人數驟然增多，失業保險基金支付壓力也隨之增大。2004年領取失業保險金人數一度突破2萬人，全年基金支出近1億元，當年超支1000多萬元，首次出現當年收不抵支，動用歷年結余的情況。從2005年11月份開始，失業登記及領取失業保險金人數逐月遞減，2006年全年失業登記人數為4000人，僅占2004年高峰期22．64％，領取失業保險金的人數大幅下降。2006年8月當月領取失業保險金的人數為9866人，這是自2003年元月以來，失業保險金領取人數首次跌破萬人以下。到2013年12月，失業保險金領取人數已降至3466人，近幾年領取失業保險金人數基本穩定在4000人以內，就業轉失業人數約占參保總人數的2％左右，遠低于《國家人權行動計劃（2012－2015年）》提出的城鎮登記失業率控制在5％以內的目標，失業保險處于低位、平穩的運行態勢。三是失業保險基金累計結余快速增長。由于國有、集體企業改制基本結束，下崗失業人員高峰期安全度過，失業保險金領取人數持續下降，失業保險待遇支出逐年降低并常年處于較低水平，加之失業保險費收入穩步提高，導致失業保險基金結余越來越多。四是失業周期縮短，失業人員結構復雜。當前人力資源流轉頻繁，部分就業人員穩定性差，失業周期縮短，反復失業人數增多，失業人員的年齡呈兩極化分布，紡織行業的產能壓縮和服務性行業人員流轉過快導致女性失業人員非正常增長。2013年新增失業保險金領取人員中，多次就業合并計算失業保險待遇的占65％；享受失業保險金月數14個月以下的（即參保年限不足5年）占70％；女性失業人員占62％；80后的青年失業人員和4050大齡失業人員分別占34％和38％。上述的失業人員構成情況表明，年齡偏大、技能單一的勞動力，在勞動力市場上缺乏競爭力，企業一般不愿使用這類人員，多數人仍然依靠失業保險金來保障其基本生活。

二、馬鞍山市失業保險工作存在的問題

馬鞍山市失業保險工作總體運行狀況良好，取得的成效顯著，但隨著政策的調整，失業保險工作也面臨一些新的問題。一是失業保險尚未全覆蓋。《失業保險條例》規定的參保范圍和對象僅限于城鎮企事業單位及其職工，不僅無法涉及農村經濟領域，甚至城鎮中采取臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活形式實現就業的群體也無法納入失業保險覆蓋范圍。另外，國家機關中的聘用制人員由于國家機關不在參保范圍而無法參加失業保險。失業保險制度設計不能跟上就業形式和國家政策的新變化，將會造成勞動者享受社會福利機會新的不平等。二是失業保險待遇水平設計不合理。一方面失業保險金的領取標準較低。我省規定失業保險金為當地最低工資標準的65％，僅占當年平均工資的20％左右，難以保障失業人員的基本生活。另一方面失業保險金給付的時間過長。《失業保險條例》規定，累計繳費15年以上的，領取失業保險金期限為24個月，與西方市場經濟國家相比，我國的給付期限顯得過長。可能使失業者失去迅速就業的動機，不利于提高失業保險基金的使用效率。三是失業保險管理體制不統一。我省乃至全國失業保險經辦機構大體上分為由公共就業服務機構管理、社會保險機構管理及單獨作為一個機構直接隸屬人社行政主管部門。這三種管理模式并存，缺少統一的整體規劃，導致失業保險在橫向和縱向管理上的不統一，阻礙了失業保險具體經辦工作順利開展和失業保險事業的長遠發展。四是擴大失業保險基金支出范圍缺少統一的政策依據。目前失業保險基金結余過大。針對這一問題，如何擴大使用失業保險基金的范圍，合理使用失業保險基金，雖然我省有一個指導性意見，其范圍也僅局限于《皖江城市帶承接產業轉移示范區》的八市，國家層面尚沒有作出統一的政策規定，各地在擴大使用范圍時缺少政策依據，不利于充分發揮失業保險基金預防失業促進就業的作用。

三、提高失業保險運行質量的對策

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失業保險待遇的對象問題是指哪些人可以參加失業保險并且可以享受失業保險待遇。失業保險待遇對象的范圍如何是評價一國或地區的失業保險水平的重要因素。一般失業保險覆蓋的對象越廣泛，表明失業保險水平越高，失業保險覆蓋的對象越少，表明失業保險水平越低。按照國際勞工組織的規定，失業保險要達到的標準應是覆蓋面85%以上。但是各國家或地區在選擇其保障對象時事實上并沒完全以此作為自己的政策選擇標準，而往往基于本國或本地區的具體情況確定。比如說日本失業保險法規定被保險人包括全國各行業職工，凡有雇傭人員的企業，不問業種規模，都必須參加失業保險，農林漁業的個體經營者和雇傭人數在4人以下的小企業可以自行決定是否參加。韓國的失業保險給付對象分為兩個部分。第一部分是失業津貼給付，在1995年立法之初只適用于30人以上的企業，1998年擴大到10人以上的企業，1999年則擴大到了所有企業；第二部分是用于促進就業津貼，開始是適用于70人以上的企業，1998年擴大到50人以上的企業。但是據韓國有關調查報告顯示，韓國失業工人事實上63%左右是50人以下小企業的工人。因此認為韓國的失業保險覆蓋率太低，需要擴大。臺灣地區也基本適用于5人以上的企事業單位的受雇員。

我國最初的失業保險只適用于國有企業的職工，而對于非國有企業或事業單位的雇員并未覆蓋，這一方面人為地在國有企業與非國有企業之間、國有企業職工與非國有企業職工之間制造了不公平，而且隨著市場經濟建立以來，事實上在非國有單位工作的人甚至超過了國有企業的工作人員，所以，忽視對他們的保障無法體現社會保險的社會性。直到1999年，《失業保險條例》才把非國有單位的員工納入失業保險的范圍。《失業保險條例》規定，城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費，城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇。城鎮企業，是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這一規定表明了這樣幾層含義：

首先，凡是城鎮企業，不論其性質規模，其招用的職工都是失業保險對象，含城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人，但是農民合同制工人不需繳納保險費。但有兩個問題可以討論，第一，“職工”是指什么，是否要以訂立勞動合同為前提，因為現實中沒與企業訂立勞動合同的勞動者相當多，企業往往以此為由拒不為其辦理失業保險，所以立法用“職工”這樣一個模糊字眼顯然對于這一部分弱勢勞動者的保護極為不利。第二，《條例》規定單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助金，這里的補助金與城市失業者的失業待遇相比顯然不是一個完整的失業保險待遇水平，人為制造這種差別的立法原因是什么？有人會講農民還有土地，但一方面，眾所周知我國農村勞動力嚴重過剩，并不是每一個農民都有足夠的土地，據有關統計資料顯示，我國農村剩余勞動力跨地區流動約有3000萬人，這么龐大的一個群體的利益如果得不到保障，如何體現社會保險的社會性，如何實現公平？

其次，鄉村企業與個體工商戶的雇員不能參加失業保險，不能享受失業保險待遇。這就帶來這樣的問題，第一，現在許多鄉村企業既有農民職工，又有非農民職工。因為農業人口過剩，就近參加鄉村企業實現就業的農民已經越來越多，許多甚至以其作為自己的主要謀生方式長期工作，在城市企業工作的農民合同制工人可以參加失業保險，為什么他們不行？此外，在鄉村企業長期工作的非農民職工的失業保險又如何解決，國家一方面鼓勵多渠道就業，另一方面對這一部分人的失業保險又置之不理。第二，個體工商戶不是企業，但是現在許多個體工商戶雇傭的雇員越來越多，但其就是不登記為企業，那長期為個體工商戶工作的勞動者的保險權益又怎么保護，現行立法不予保護的理由是什么？這都是今后的立法需要解決的問題。此外，城鎮事業單位的職工也可以參加失業保險。但是，事業單位的職工怎么界定，《條例》也沒有講清楚，因為在我國很多事業單位的工作人員事實上是比照公務員適用保險的，例如學校。而且，其他國家也通常要么只允許企業員工參與失業保險，要么允許事業單位員工參與失業保險但往往明確規定了除外情形。所以，是不是我國所有的事業單位的員工都可以參加失業保險，立法也必須明確。

二、待遇給付對象條件的界定

前一個問題講的是哪些人可以參加失業保險并享受失業保險待遇。其中主要討論了哪些單位的員工是適格主體。但是在最后并不是任何參加了失業保險的人都可以獲得失業保險待遇，要想獲得該項給付必須滿足一定的條件。各國家和地區對于該條件的規定一般是必須是失業人員。這涉及怎么認識失業人員的問題，通常失業保險法當中的失業人員應當符合：1、只能是就業轉失業的人員，也就是說排除了從來沒就業過的人員。2、只能是有勞動能力，有就業愿望的人。對于那些已經喪失了勞動能力的人，或者雖然失業但是其屬于自愿失業，并且失業之后不再有就業愿望的人不能納入失業保險。例如臺灣地區失業保險法就規定只有被動失業的人才有權享受失業保險待遇。如其規定無正當理由而擅自離職者，為了謀求更好的職業而離職者都不得享受失業保險待遇，而且即使是被動失業，其還有對于失業者的主觀“善意”要求，即如果是失業者的過失而被辭退亦不得享受失業保險。可見臺灣法對于失業者的認定是比較苛求的。3、只能是適齡失業人員。“適齡”含上限與下限，下限一般以各國家或地區規定的最低就業年齡為準，如我國大陸為16歲，臺灣地區為15歲；上限則通常以各國家或地區規定的退休年齡為限，如韓國與臺灣地區就規定為60歲，如韓國規定60歲以上再就業者不享受失業保險。按我國有關規定，正常退休年齡是男60歲，女55歲。但是現在很多人退休并不一定要到法定年齡，有的可能小于，有的可能高于法定退休年齡。因此我國《失業保險條例》規定：凡開始享受養老保險待遇的，不再享受失業保險待遇。4、只能是依法參加了失業保險的人。各國具體規定，必須失業者失業之前所在單位與失業者本人都參加了失業保險并繳納了一定時期的保險費（立法規定只須雇主一方繳納或只須雇員一方交的除外）。保險費的繳納期限各國家與地區規定不一，有的是一年。有的是6個月。如我國規定1年，日本規定6個月，臺灣地區則規定為兩年。但是繳費期限有兩點需要注意，一是勞動者轉換工作應當連續計算，二是失業之后重新就業。再次失業的，繳費時間怎么計算？如果前次失業之后已經領取了失業保險待遇的，再次失業之后繳費時間重新計算，如果前次失業之后尚未領取失業保險待遇的，再次失業之后繳費時間可以連續計算計算。5、許多國家和地區基本都規定了失業之后要獲得失業補償必須進行專門的失業登記。這有利于國家統籌把握失業與失業保險狀況，嚴格控制失業保險基金的無限制無原則地開支。6、其他情況，如瑞士1982年頒布的《瑞士聯邦失業保險法》規定，雇員在以下四種情況下（失業、縮短工時、惡劣天氣造成不能出勤和停業清盤）可從失業保險部門獲得適當補償。該法規定的第二種情況“縮短工時”是指由于經濟原因、政府行為或雇主不能控制的原因，企業為了保全就業崗位采取的暫時縮短部分工作時間或停工的措施。在此情況下，企業和雇員依舊保持勞動合同關系，但企業不再支付雇員部分或全部工資。雇員可從失業保險部門獲得80%的損失補償。

此外，有些國家和地區在對可享受失業保險的失業人員進行各種界定的同時，還往往單獨規定了失業保險給付的除外條件。

三、給付項目與給付標準的界定

失業保險待遇的給付項目與給付標準也是衡量一國或一地區的失業保險水平的重要方面。對于給付項目與給付標準的界定，通常取決于各國與各地區的政策選擇與變化。最初各國在制定失業保險制度的時候主要考慮的是如何最大化的維護失業者的基本生活，因此，其失業保險待遇的給付項目范圍通常局限在對失業者的生活補助。但是，現在各國政府都認識到了僅給予生活補助并不能從根本上解決問題，而解決失業問題的根本途徑還在于如何保障失業者在最短的時間內實現重新就業，所以，差不多各國的立法都開始重視其失業保險給付中的促進就業項目。而且其給付項目甚至擴及到了失業者以外的符合政府促進就業政策的對象。例如臺灣地區規定其失業保險基金的支付項目除了失業者的基本生活補助，還包括提供失業者的求職搬遷、交通、膳食津貼、臨時工作津貼、就業培訓津貼、自主創業貸款利息補貼以及規定任何企業每雇傭一名失業工人達到一定期限的，可以獲得一定基金補貼。而且，如果失業者在失業享受補助完畢之前提前就業的還可以享受提前就業獎勵。（鄭秉文、方定友、史寒冰主編：《當代東亞國家、地區社會保障制度》，法律出版社2002年5月第版）我國《失業保險條例》也規定失業保險給付包括失業后的職業培訓與職業介紹費用。但是，我們認為，我國的這——規定尚不夠完善。促進就業給付制度應該不僅限于此，譬如，臺灣法規定給予失業者的創業補助，提前就業獎勵以及企業雇傭失業工人獎勵這些都值得我們借鑒。其實，我國在對待下崗工人政策方面就有類似嘗試。包括提前就業獎勵、創業貸款利息補助以及企業招用下崗工人獎勵等等。這種嘗試完全可以在今后的失業保險立法中予以采納以提高失業保險基金的促進就業功能。此外，可以考慮對于一些處于特殊困難的失業者如傷病失業者、老年失業者以及孕婦失業者等特殊弱者給予失業保險之外的額外失業補助，如加拿大的失業保險模式就是如此，（鄭功成、鄭宇顧主編：《全球化下的勞工與社會保障》，中國勞動社會保障出版社2002年6月第1版，第678頁）但是也從失業保險基金中支出。

失業保險待遇的給付標準的確定總體上應該遵循兩個原則：一是堅持基金收支平衡，略有節余的原則。也就是說，基金的開支不能超過基金的承受水平，基金總體應該收大于支。二是堅持基金開支基本保障原則。這是指基金開支一方面要滿足保障失業人員的基本生活與就業必要補助，這是失業保險的目標所在。但是基金支付標準的確定又只能以此為最終底線，不得超過受益者的最低生活標準。這里有兩個問題需要解決。第一、必須根據各地的經濟水平、消費水平以及當地工人的平均工資水平來確定一個人維持最低平均生活水平需要多少錢；第二，必須保證失業人員失業之后獲得的失業補助不得高于或者不得過分接近其失業前的收人水平。否則會使勞動者喪失勞動積極性，寧肯失業。基于這個考慮，建議今后在立法時，不要統一確定某一地區的失業金發放標準，而是實行個別確定原則，比如說可以在針對個人發放失業保險金時，以個人失業前的工資收入的一定比例發放，同時可以規定一個最高限額，以免失業前高收入者的失業金仍然很高。例如臺灣地區法和美國法規定，失業給付標準按被保險人每月投保薪資50%計算。國際勞工公約也規定失業保險金不低于原工資的50%，實踐中全球平均40-75%。

要注意的是，失業保險待遇的給付標準應當隨著社會經濟的不斷發展而相應變化。比如，在物價上漲時，就應相應地調整給付水平，以免保障對象的實際生活水平下降，同時也應讓保障對象分享國家的進步、經濟增長的成果。

四、失業保險待遇的發放與管理

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論文摘要：隨著社會和 經濟 的不斷 發展 ,失業保障在維持下崗失業人員的基本生活、促進就業和維護社會穩定等方面作用越來越大。本文通過反思我國的失業保險制度存在的問題，提出了完善失業保險制度的對策建議。  　 

 

一、我國失業保險制度的發展歷程 

 

1.建立階段 

1986年為了配合國有 企業 改革, 實行勞動合同制, 促進勞動力的合理流動, 國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩, 其實施范圍狹窄, 資金來源渠道單一, 保障能力有限,失業救濟性質明顯。 

2.發展階段 

20世紀90年代以后, 由于經濟改革的力度加大, 國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用, 1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986 年的《暫行規定》,但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越,失業保險原有的問題依然存在, 在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出, 從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任, 滯后于經濟的發展, 在一定程度上延緩了改革的進程。 

3.鞏固階段 

1999年國務院的《失業保險條例》,在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。在支出項目安排上,強調了失業保險金及其相關支出, 增加了職業介紹補貼的開支項目,取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準,低于當地最低工資標準的原則制定。提高了統籌層次,實行了市級統籌。加強了基金管理,規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。 

 

二、我國失業保險制度存在的問題 

 

1.覆蓋范圍窄,多數失業者享受不到失業保險金待遇 

自《失業保險條例》實施后,失業保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大 農村 還存在大量剩余勞動力,雖然現行的失業保險條例已把農民合同工納入社會保險體系中,規定對工齡滿1 年以上、雇用單位已為其繳納失業保險費的農民合同工,可由社會保險經辦機構對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進城從事短時間打工的農民和每年從大中專院校畢業走向社會,短期內難以就業的畢業生,他們的失業保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。 

2.失業保險金來源渠道狹窄 

失業保險金主要來源于征收的失業保險費，而各地的失業保險金以縣(市)統籌，在當地使用。可見，失業保險金來源渠道單一，統籌層次低，防范和分散失業風險的能力不高、調劑能力差。 

3.失業保險僅限于生活救助 

《失業保險條例》建立失業保險制度的根本目的是保障失業人員失業期間的基本生活,促進其再就業。但是實際上,我國失業保險僅圍繞失業人員最低生活保障展開,在如何促進失業人員再就業方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業人員,沒有相應的就業激勵機制和再就業培訓措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導致保險基金不足,無法保障眾多失業人員的基本生活。

三、完善失業保險制度的對策 

 

1.調整失業保險制度理念,充分認識就業保障的重要性 

社會保障應該具有就業保障的功能,其基金的支出,構成社會消費需求,與 經濟 擴張和收縮之間存在著一種反向運動的內在聯系。在經濟繁榮、就業增加、收入提高、社會消費需求具有擴張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達到充分的就業,才會從根本上減輕社會保障的負擔。因此,應把失業保險制度與積極勞動政策緊密結合起來,建立就業導向型的失業保障制度,以實現擴大就業的總目標。 

2.進一步擴大失業保險覆蓋面，拓寬失業保險基金的來源渠道 

 由于失業本身是一種廣泛的社會現象，因此要進一步擴大失業保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業狀態的人都能夠享受一定的失業保障并獲得就業的機會，使失業保障進一步社會化，做到應保盡保。當前，要盡快將剛畢業暫未找到工作的學生，政府機構和事業單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農民合同工， 農村 潛在的失業者等納入失業保險的范圍。同時，要拓寬失業保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。 

3.將失業保險與促進再就業工作聯系起來，營造失業人員再就業的寬松環境 

 推動失業人員重新就業本身就是失業保險工作的一個有機部分，失業保險除了對失業人員進行救濟外，另一項重要工作就是促進失業人員的再就業。提高失業人員的再就業能力是解決失業問題的根本。因此，要將失業保險與促進再就業工作密切聯系起來，加強對失業人員的職業培訓，做到失業培訓工作經常化、有針對性，著力于全面提高失業人員的素質。另外，要營造失業人員再就業的寬松環境，做到一要適當降低創業的門檻，減少失業人員創辦 企業 的資金限額和各種限制條件；二要為創業者提供適當的資金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業人員創辦企業提供一定的稅費減免，降低創業的負擔；四要鼓勵創辦一些勞動密集型企業，以緩解就業的壓力。 

 

結 束 語 

 

綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善,而失業保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,應予以高度的重視。我國應根據實際情況,借鑒其他國家經驗,不斷完善我國失業保險制度,充分發揮失業保險制度在促進就業中的作用。 

 

參考 文獻 :