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篇(1)

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【正文】

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篇(2)

〔關鍵詞〕 審判管理，管理模式，管理組織，管理流程，績效考評機制

〔中圖分類號〕D926.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0120-05

審判管理是社會管理的重要組成部分，也是做好人民法院審判工作的重要抓手。隨著改革開放的深入推進，各種矛盾和糾紛不斷出現，使得人民法院承擔的執法辦案任務日益加重，而社會公眾對司法的要求也在不斷提高，這給人民法院的審判管理帶來了越來越大的壓力。與此同時，當前人民法院的審判管理存在的問題與不足，制約了審判績效的提升，也影響到人民法院的科學發展。因此，優化人民法院審判管理，是推動社會管理創新，促進司法公正廉潔高效，實現人民法院科學發展的重要舉措。

一、優化法院審判管理的必要性

審判管理是人民法院提高司法工作能力，落實科學發展觀，探索社會管理創新的重要手段。在改革開放不斷深化和社會轉型日益深入的新形勢下，優化審判管理勢在必然：

1.優化審判管理是提升法院司法工作能力的內在要求。當前中國社會在改革開放的持續推動下已經進入了轉型關鍵期。一方面，伴隨社會轉型而帶來的社會結構深刻變動和利益格局深刻調整導致各種矛盾糾紛不斷凸顯，加上人民群眾法治意識的提升和法治觀念的增強，使得其對司法服務量的需求越來越大；另一方面，隨著社會的發展和法治建設的推進，人民群眾對司法服務質量的需求也越來越高。有效滿足人民群眾司法服務需求的關鍵在于增強法院的司法能力，而司法能力主要表現為法院的人員隊伍和管理水平。據統計，1979年全國法院系統工作人員約為5.9萬人，其中法官估計將近4萬人； 2010年全國法院系統工作人員約32萬人，其中法官19萬余人；審理案件數量， 1978年為61萬余件，而2010年超過1200萬件。〔1 〕從這些數據可以看出，改革開放以來，法院人員隊伍的增加速度遠遠低于案件數量的增長速度。由此可知，在人民群眾對司法服務需求不斷增長的情況下，盡管人民法院的隊伍也在增加，但增加的程度還是與人民群眾對司法服務需求增長的速度不相適應。而在法院人員隊伍基本穩定的情況下，司法工作能力的高低主要取決于管理水平，而法院管理水平在相當程度上又決定于審判管理的績效。因此，要解決好司法服務需求與司法工作能力之間的矛盾，必須優化人民法院的審判管理，提高審判管理的績效。

2.優化審判管理是提升法院法治推進能力的內在要求。法院是法治進程的重要實踐主體和保障力量。法院的法治推進能力主要取決于法院踐行司法公正的能力和程度。而司法公正主要體現為理念公正、過程公正和結果公正，即法院以實現司法公正為價值追求，嚴格遵守法定程序，公平正確地確認和分配具體的權利義務， 且裁判結果體現社會正義的要求。司法公正能否得到真正踐行以及踐行的程度高低在根本上取決于審判權是否得到正確行使以及正確行使的程度，然而，審判權的正確行使并不是自動的。從權力運行的角度看，任何一種權力，包括審判權在內，都存在濫用的可能，而要避免權力的濫用，就必須使之受到另一種權力的監督和制約。對審判權進行監督和制約的權力就是審判管理權，審判管理作為一種權力，不僅通過對審判資源的科學配置來服務于審判權，也通過對審判行為和過程的規范來監督和制約審判權。而審判管理目標的有效達成又建立在科學的審判管理組織和運行機制之上。因此，只有優化審判管理，建立科學的審判管理組織和運行機制，才能確保審判權的正確使用，從而真正實現公正司法，進而不斷推進法治進程。

3.優化審判管理是提升法院社會管理創新能力的內在要求。社會管理創新是一項復雜系統工程，其要實現的主要目標包括更好地協調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等，人民法院作為社會系統中的司法機關，對于實現這些目標發揮著不可替代的重要作用。〔2 〕另外，從社會管理創新的內容構成來說，主要分為理念創新、主體創新和行為創新，而在這三個方面的創新中，人民法院均居于重要地位。就理念創新而言，社會管理創新就是要將傳統社會管理的效率優先理念轉變為追求社會正義的理念，這一理念和人民法院的司法公正理念是統一的；就主體創新而言，社會管理創新就是要將傳統社會管理以政府為單一管理主體的管理模式改造為多元主體共同參與的管理模式，這一管理模式離不開人民法院通過懲治違法犯罪、保護合法權益，調處矛盾糾紛、實現定分止爭而實現；就管理行為的創新而言，社會管理創新就是要將傳統社會管理注重控制的剛性管理行為轉變為注重協調的柔性管理行為，人民法院通過司法審判實現的利益協調是柔性管理行為的重要組成部分。人民法院在社會管理創新中作用的發揮程度取決于其社會管理創新的能力。對于人民法院而言，參與社會管理創新的能力可以被視為其外部管理的能力，這一能力的高低在很大程度上是由其內部管理能力即審判管理能力決定的。在當前人民法院社會管理創新能力與社會期望以及社會需要還存在較大差距的背景下，優化審判管理就成為提升人民法院社會管理創新能力的內在要求。

二、當前法院審判管理存在的主要問題

由于受多種因素的影響，當前法院審判管理還存在不少問題，嚴重制約了審判管理績效的提升。

1.審判管理權力的行政化。審判管理作為一種權力與審判權、行政權是有區別的。行政權和審判權在本質上是兩種性質不同的權力形態，審判權主要體現的是公平、正義的價值觀，而行政權主要體現的是效率第一的功利主義價值觀。〔3 〕也就是說，審判權堅持公平正義優先，而行政權堅持效率優先。審判管理權則界于審判權和行政權之間，同時追求公正和效率兩個目標。應該說，審判管理具有行政權的屬性，這是因為，“只要是管理，就要有組織，有層級（顯著的和隱秘的），就有決策和執行（領導與服從）的問題。這是科層制的鐵律。” 〔1 〕審判管理的行政權屬性主要體現在對審判工作的安排、審判流程的規范、審判資源的整合、審判行為的監督、審判績效的考評，然而，人民法院審判機關的組織性質和踐行司法正義的職能定位決定了審判管理的根本目的是服務于審判權，也就是說，“審判是第一位的，管理是第二位的，二者是主從關系。” 〔2 〕如果公正和效率兩種價值發生沖突的話，審判管理對公正價值的追求優先于效率價值。從上述分析可以看出，審判管理盡管具有行政權的屬性，但由于審判管理的對象是司法審判事務，其不同于行政事務，在管理過程中必須遵循司法規律和司法權運行的屬性，因而審判管理權實際上屬于帶有司法特性的準行政權，〔4 〕其主要目標是服務司法審判，更好地踐行司法公正。然而，由于對審判管理屬性認識不清和審判管理職能定位不準，當前我國法院的審判管理權力存在行政化的傾向，對司法效率的追求已經影響到司法公正的優先地位。例如，在對審判績效的考評上，本應將合法性和公正性擺在第一位，確立公正優先、兼顧效率、效果的原則，然而審判管理實踐中，一些法院在審判績效的考評中設置了過于繁雜的指標，致使法官壓力增大、職權弱化。由于審判績效考評過于強調排名，致使被評估的法院或其部門為能獲得較好的排位名次，采取了一些背離審判工作規律的做法，甚至弄虛作假。再如，審判管理對審判活動的監督不能損害法官公正司法所必須的最低限度的獨立性，但當前一些法院的審判管理活動已經超過了這一限度。上述現象實際上是法院審判管理行政化的反映，其結果是影響了法院司法公正的踐行和司法能力的提升。

2.審判管理模式的程式化。審判管理模式的程式化是指審判管理過程過于重視量化考核和數據排名的作用，而忽視了對于合理區間的考慮和對人本身的關照。當前我國絕大多數法院已經建立了審判績效指標體系，例如上海市一中院建立了涵蓋審判質量、審判效率、審判效果和審判延伸四個方面指標的審判績效指標體系，〔5 〕上海浦東新區法院建立了由審判公正數據、審判效率數據和審判效果數據三方面指標構成的審判績效指標體系，對審判績效進行量化考評。應該說，一定的量化考核和數據排名是實現管理目標的有效途徑，然而，如果量化考核和數據排名超過應有限度，就不僅不利于審判管理目標的實現，反而可能帶來反作用。當前法院審判管理就在一定程度上存在著程式化傾向，這主要表現為兩個方面：一是過于注重量化考核。審判管理權的內涵在于指導、監督和服務法官依法辦案。總體來講，審判管理權及其行使是宏觀性的，是運用計劃、組織、指揮和制約等方式，協調并控制審判工作的流程，規范并監督審判組織的行為。〔4 〕過于重視量化考核往往并不一定能實現管理的精確性，例如，二審發回重審和改判案件并非都系一審裁判錯誤所致，新證據、新事實、自由裁量事項、其他各種不可歸咎于一審法院的原因等，都可能導致二審發回重審或改判。現有的案件質量評估機制未能合理區分二審改判和發回重審的具體原因，只能將二審發回重審和改判案件一律納入計算，這樣勢必會影響以上訴發改率為依據的案件質量評估的準確性和科學性，相應地也必然會影響管理行為的有效性。二是過于重視數據排名。審判管理同時追求公正和效率兩個目標，但審判管理的主要目標還是服務于司法審判，更好地踐行司法公正。數據排名作為審判管理的一種手段，其初衷是為了更好地實現審判管理追求司法公正和效率的雙重目標。在一定程度上，數據排名所服務的司法公正和效率兩種價值是可以統一的。然而，如果處理不當，司法公正和效率的價值也會產生沖突。從管理的效果講，數據排名更主要地是服務于司法的效率價值，在實際工作中，由于司法效率是更為顯性的價值，而司法公正則更為隱性，對顯性業績的追求導致一些法院在審判過程中更重視通過強化數據排名來追求司法效率，但其結果會違背司法規律，從而影響司法的公正，并且也違背審判管理的初衷。另外，由于量化考核和數據排名所體現的公正效率需要通過法官的自身工作來達到，機械的審判管理模式不可避免地會增加法官的工作壓力。實際上，審判管理模式的程式化已經影響到法官的積極性和法院隊伍的穩定性。據最高法院公布的數據，近五年中，除正常原因外，全國各地法院流失人員近兩萬名，其中法官1.4萬名，占現在法官總人數的7%。〔6 〕其中不能不說有審判管理模式程式化的影響。

3.審判管理組織的分散化。審判管理職能的履行離不開一定的組織。從管理學的角度看，組織的高效運行需要科學的組織設計。組織設計需要遵循一定的原則，其中整分合原則既是管理的重要原則，也是組織設計的重要原則。整分合原則要求將組織視為一個系統， 從整體角度設計組織的結構功能，確定系統的總體目標，然后將組織的職能目標科學分解為各個部分，據此設置相應的組織機構，并且保持履行相同或相關職能的組織結構之協調，以防止組織分散、政出多門或相互推諉。“整體把握，科學分解，組織綜合，這就是整分合原則的主要含義。” 〔7 〕 （P72 ）在組織設計過程中，如果對整分合原則把握不準，很容易導致組織出現各種問題，其中，組織的分散化正是當前法院審判管理存在的一大問題。一些地方法院如筆者所在的上海浦東新區法院已經設置了審判管理辦公室（以下稱審管辦）這一單獨的審判管理部門，還有不少地方法院的審判管理部門不是單設的，而是與審監庭等機構合署辦公的，而不管是單設還是合署辦公，很多地方法院都是由審管辦、立案庭、審監庭、研究室、辦公室等部門共同承擔審判管理工作，由于對于組織目標的整體把握、組織職能的分解和組織的協調存在偏差，使得完整的審判管理工作被強行分割開來，“造成職能分散、多頭管理，不能形成整體合力，難以最大限度發揮管理作用”。〔8 〕審判管理組織的分散化，其結果是造成了審判管理工作中的相互推諉和多頭管理，制約了審判管理績效的提升。

4.審判管理流程的模糊化。審判管理流程是指由審判管理各個環節構成的整個過程。審判管理流程和審判流程是兩個不同的概念，前者強調的是審判管理的各個環節，而后者強調的則是審判的各個環節。盡管從理論上講，審判管理貫穿于審判的全過程，但兩者的主體、性質和追求的價值都是不同的，這也決定了兩個概念存在本質的區別。然而，當前無論是學術界還是實務界都重視的是審判流程的管理，而在一定程度上忽略了審判管理流程，這不僅導致了審判管理流程理論研究的缺位，而且也導致了實踐工作中審判管理流程的模糊性。也正是因為審判管理流程研究的缺位和實踐的模糊，導致了實踐中要么將審判管理流程和審判流程混淆在一起，要么認為審判管理流程無關緊要，這又帶來了審判管理實踐工作中管理流程的隨意性，制約了審判管理績效的提升。

5.審判管理方式的陳舊化。先進的審判管理方式是提升審判管理績效、實現科學管理的重要支撐。當前，我國法院審判管理的方式還較為陳舊，這在相當程度上制約了審判管理績效的提升。審判管理方式的陳舊化，在當前主要表現為兩個方面：一方面表現為審判管理信息化建設的滯后。應該說，隨著信息化建設的推進，大多數法院對審判管理的信息化建設給予了關注并積極推進。然而，由于不少法院對審判管理信息化建設的理解仍然存在一定的偏差，一些法院在重視審判管理信息平臺和軟件建設的同時卻忽略了審判管理信息化的內容設計和及時更新，另有一些法院忽略了信息化隊伍的建設，使得審判管理信息化的功能難以充分發揮。另一方面表現為審判管理方式的靜態化。盡管當前關于審判管理主體的多元性、作用的全過程性已經成為共識，然而，在審判管理實踐中，往往側重的是審判管理過程中的某個環節，而不是整個過程。具體說來，不少法院的審判管理主體對于事后的監督評查較為重視，對于事前的預測和事中的動態管理則重視不夠。實際上，這仍然是一種靜態的審判管理方式，忽略了審判管理的動態性。

三、優化法院審判管理的基本路徑

針對存在問題，優化法院審判管理應當從以下幾個方面著手：

1.重塑審判管理組織。當前法院審判管理組織的分散化妨礙了審判管理績效的提升，克服審判管理組織的分散化要求重塑審判管理組織。組織設計遵循整分合原則是管理學的一個重要原則，這對于審判管理也是適用的。應當看到，法院審判管理具有不同于一般行政管理的特點，其職能是分層的，由此帶來的主體也是多元的。法院的審判管理可以分為宏觀管理、中觀管理和微觀管理，其中法院院長、審委會的管理屬于宏觀管理，法庭庭長和審判長的管理屬于中觀管理，法官在審判過程中的自主管理屬于微觀管理，而審判管理辦公室作為審判管理的綜合協調機構則跨越了宏觀、中觀和微觀三個層面。重塑審判管理組織的關鍵是增強審判管理組織的整合性。為了增強審判管理組織的整合性，應當設立審管辦這一行使審判管理職能的綜合協調機構，充分發揮審管辦跨越和溝通宏觀、中觀、微觀三個層面的優勢。在行使綜合管理職能時，審管辦應明確自身職能定位，既為法院審判管理的宏觀層面提供有效服務，又與中微觀層面有效銜接，并加強與業務庭、研究室等職能部門的溝通協調，防止職能的交叉與缺位，增強審判管理工作的合力。例如，上海浦東新區法院建立了多主體參與審判管理的合作管理體系，將院長和審委會的宏觀決策優勢，法庭庭長和審判長的中觀管理優勢，法官的自主管理優勢和審管辦的綜合協調優勢結合到了一起，在提升審判管理績效方面取得了積極成績。

2.完善審判績效考評機制。當前大多數法院的審判績效考評機制過于重視量化考核、過于重視數字排名、考核指標體系繁雜和指標設計不夠科學，這些缺陷制約了審判績效考評機制的功能發揮，也影響了審判管理的績效提升。為了克服當前法院審判績效考評機制存在的缺陷，應當完善審判績效考評機制。首先，審判績效考評機制建設應當遵循適度量化的原則。審判績效考評機制是法院內部對各部門審判工作進行科學考核和民主管理的重要制度。基于審判工作的特點和規律，審判績效考評機制建設應當遵循適度量化的原則，避免過度量化考核和數據排名對審判價值的干擾和審判質量的削弱。審判的價值包括質和量或者說質和效兩個方面，如果說量或效的價值較易通過量化考評來反映，那么質的價值則難以通過量化考評來反映，而且過度追求量化考核和數據排名往往會影響審判質的價值實現。值得注意的是，對于審判來說，質才是核心價值。其次，應當建立科學的審判績效指標體系。審判績效考評機制是否科學，在根本上取決于審判績效指標體系是否科學。因此，完善審判績效考評機制需要建立科學的審判績效指標體系。對此，2005年初，《人民法院第二個五年改革綱要》就強調指出，“建立科學、統一的審判質量與效率評估體系，在確保法官依法獨立判案的情況下，確立科學的評估標準，完善評估體系。”建立科學的評估指標體系要求根據案件類型和內容的不同設立不同的評估指標，在這方面，上海浦東新區法院的作法具有積極借鑒意義。浦東新區法院對于不同的案件類型適用差別化的審判績效指標。例如，在審判效果指標方面，民事、刑事案件適用的具體指標就有較大的差別，民事庭適用的審判效果指標有11項，刑事為7項。〔9 〕這些差別化的指標較好地適應了不同類型和內容案件的要求。再次，應當嚴格遵循評估指標體系設計原則。在設計審判績效指標體系時，應該遵循一定的原則，這些原則主要包括全面性、具體性、客觀性、穩定性和可操作性原則。最后，應當科學確立績效考評的合理區間。司法審判有其自身的規律，審判的各項環節都需要一定的時間來保障，而且不同類型和內容的案件其法律規定和所需時間精力也是非常不同的，因而在考核指標數值上的正常反映也是不同的。以浦東新區法院為例，由于法律對各類案件規定的審結期限不同，加上轄區房地產訴訟案件多發，而房地產訴訟案件在審理過程中經常需要進行一些為時較長的評估和鑒定程序。這導致負責審理房地產訴訟案件的相關法庭在大部分績效指標上處于全院落后位置，其中2012年1至5月的平均審理天數、審限內結案率名列全院倒數第二。〔9 〕對于浦東法院的相關法庭而言，上述數據的排名靠后在一定程度上指出了其努力的方向，但并不能全面準確地反映其績效的高低。這些考核指標在數值上的正常反映范圍構成了審判管理各項績效指標考評的合理區間。各個指標只要在其合理區間范圍內就是正常的，單純的排名并不能準確反映其審判績效。因此，關鍵的工作在于確定各項績效指標考評的合理區間。指標考評合理區間的確定應當綜合考慮案件的類型和復雜性、法院的管轄范圍、工作任務、隊伍規模等因素。

3.再造審判管理流程。當前審判管理流程不夠科學優化，在相當程度上制約了審判管理績效的提升。優化審判管理需要再造審判管理流程。對此，建立問題導向型的審判管理流程是一種積極的思路，這實際上也是審判管理流程的一種再造，其內容是：首先由審管辦和各庭室根據實際情況提出需要解決的問題，然后由責任部門對問題進行分析和回應，待廓清問題癥結后，由審管辦綜合協調各主體共同協商可行的解決方法，最后由各業務庭負責落實相關解決措施，審管辦則進行動態跟蹤，并及時向相關主體反饋整改情況。這種問題導向型的管理流程有利于增強審判管理措施的客觀性、準確性和針對性，提升審判管理的績效。2011年以來，浦東新區法院嘗試運用問題導向型的審判管理流程對18個月以上長期未結案件實行常態化集中清理，取得了積極的成效。到2012年2月，列入專項清理范圍的122件長期未結案件，已清結109件，尚余9件，扣除4件破產案件，清結率達90.90%。〔10 〕這說明，再造審判管理流程對于提升審判管理績效具有重要作用。

4.創新審判管理方式。盡管近年來許多法院都非常重視審判管理方式的改進，然而總體說來當前法院審判管理方式還較為滯后，遠遠不能滿足新形勢下審判管理的需要。優化審判管理離不開審判管理方式的創新。在信息化突飛猛進的時代，創新審判管理方式需要加強審判管理的信息化建設。值得注意的是，加強審判管理的信息化建設包括了多方面的內容，不僅僅是信息平臺和軟件建設，而且包括審判管理信息化內容的科學設計，還包括信息化人才隊伍的建設，這幾方面的建設需要平行推進，否則就難以取得信息化建設的實效。在這方面，上海法院系統已經積累了一定經驗。例如，上海法院系統平時就注重信息化人才隊伍的建設，在此基礎上，2011年，上海市高院審管辦聯合信息管理處開發了適應于三級法院的“上海法院審判管理工作平臺”，這是全國法院首個專門的審判管理信息化工作平臺。該信息化工作平臺的內容經過科學的設計，由審判質效管理、庭審及文書質量管理、適法統一規范管理、司法建議管理、審判管理調研、管理情況上報及輔助查詢等六大板塊構成，強調對上海法院審判工作的動態管理、監督指導和全程跟蹤。該信息化平臺的開發和應用，是審判管理方式創新的一個實踐表現，對于提升審判管理績效發揮了積極的作用。

參考文獻：

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